學校本位財政管理在中小學實施的可行性分析
蔡宜家
嘉義大學 教育行政與政策發展研究所
壹、前言
教育是國家重要的基礎建設，有高品質的教育才能培育出優秀的國民。隨著社會的急速變遷，世界各國紛紛推動各項教育改革工作，希望藉以增進學校組織績效，提昇教育之品質，台灣也是如此。「學校本位管理」乃是因應而生的學校行政革新議題，「校本管理」是依據學校自身的條件與所在社區環境，透過自主管理，發展出「以學校為中心」的特色教育，但同時學校亦須承擔起整體校務運作發展的成敗責任（陳建銘，2004）。國外許多研究指出，學校本位管理必須從教育的三大主要層面—課程、經費、以及人事同時進行，才容易成功；若只是侷限在其中某一項權力的下放，將會失去其他面向的支持，進而導致失敗的結果（何宣甫，2004）。而台灣推行學校本位管理以來，往往把重點聚焦在學校特色課程的發展，卻忽略了實施學校本位管理所需的財政與人事層面。這使得學校在資金的運用上缺乏彈性，好不容易完成一套特色課程後，卻不能在該處進行投資，或是因為人事權尚未下放，學校不能聘請新課程所需之專長教師，以致大幅降低學校本位課程之成效，也導致許多批評的聲浪（何宣甫，2006）。
由於學校本位財政管理是學校本位管理的一部分，本文將先從學校本位管理的理論作一個簡單的介紹，再引出學校本位財政管理的重要性、優缺點與實務運作，接著探討我國現行教育經費政策概況與現行教育財政制度的問題，並提出學校本位財政在我國施行的可行性。
貳、學校本位管理
一、學校本位管理的源起
學校本位管理的概念啟於1960年代有關社區參與（community participation）、分權化（decentralization）以及教師授權（teacher empowerment）等觀念的發展。至今，學校本位管理已成為學校興革的主要議題之一（David, 1989）。傳統的學校經營，大多採外部行政主導校內組織運作與發展的模式進行；但自1970年代以來，學校本位管理逐漸在各國的教改過程中受到重視，如英國於1988年教育改革法案（Education Reform Act 1988）中已授權並進行「地方學校管理」（local School Management）制度；而美國截至1989年為止，約有75％的州立法規定成立「學校自主管理審議委員會」（School-based Management Council），進行學校本位管理的推動；此外，加拿大、紐西蘭、澳洲、荷蘭、比利時、西班牙、瑞典、以色列及土耳其等國亦是目前已實施學校本位管理的國家（黃嘉雄，1999）。
台灣則在1990年代開啟了教育改革的浪潮，「學校本位管理」、「賦權增能」、「參與決定」、「重構學校」、「績效責任」等訴求促使政府與民間均全力投入教育改革的行列。其中，「學校本位管理」更是從大學自主管理運動的推行，擴延至中小學的學校行政革新中，成為當前學校改革的重大議題之一（陳建銘，2004）。
二、學校本位管理基本理論
學校本位管理的基本信念是藉由民主式的權力下放（democratic devolution）可以導致更有效的決策，並且形成更大的自主性（autonomy）、彈性（flexibility）、生產力（productivity）及績效責任（accountability）；也就是說，一般認為學校本位管理是以較民主的結構來取代學校行政的科層模式，透過這種權力的重新分配，可以激發並維持學校的進步（王如哲，2002）。
張明輝（1999）指出，學校本位管理，是將學區委員會或教育局長權力授權至學校層級；就組織結構而言，由學校教師、學校行政人員、社區人士、家長及學生組成「學校本位管理審議委員會」共同參與決定及行政；就內涵而言包含了預算、人事、課程、教學及學校行政運作等。總之，授權和參與決定是學校本位管理運作的焦點，其理念是要塑造以「學校為主體、教師為中心」的模式。
鄭建良（2006）認為，學校本位管理係指教育行政主管機關，將與學校有關之事務授權由學校做決定。學校成為教育決策的基本單位，透過學校成員參與，由學校層級自行決定本身的經費預算、課程與教學、人事任用以及校務運作，其目的在於滿足學校的個別需要以及提昇績效責任。
換言之，學校本位管理是以學校決策為最基本單位的一種改革。地方教育學區將權力下放至學校層級，學校由校長、行政人員、學區家長、地方人士、教師、學生組成決策單位，分享決定的一種管理模式；由以往威權式從上到下的決定模式轉為由下而上的決定模式。學校本身即為作決定的主體，學校是由學校的老師、行政人員、學生、家長與社區人士共同組成的，大家共同分享作決定的權力，相對的，也必須擔負學校成敗的責任（范熾文，2005）。
三、學校本位財政管理
學校本位財政管理是學校本位管理制度的一環，其基本思想是由於政府官員同時須管轄千百所的學校，只能知道學校的大概情形或表面需求，無法深入瞭解每所學校或學生的真正需要。因此，所作的決策往往不能反映出學生的實際需求。而學校成員是最接近學生的人，由其來負起學校經費的運用決策，更能反映出學生的特殊需求，故將經費一次交給學校，讓學校自己去分配、運用，可提高經費的使用效率（何宣甫，2003）。
四、學校本位財政管理的實務運作
學校本位財務管理仍必須依據基本架構運作，方能讓整個教育系統有一遵循的程序，發揮教育經費的最大效率。實施學校本位財務管理最重要的步驟，首先是要釐清政府與學校的功能，以作為經費分配的基礎；其次再透過公式化的經費分配機制，由學校自主決定的經費運用，減少不必要的政府干預，以及重視監督和輔導的機制。Odden和Picus(2000: 375-377)認為在未來學區仍是美國教育系統的整合機構，在州政府持續對學區的補助結構下，學區所提供給學校層級的預算，必須以整批補助形式進行。因而，在此架構下，他們提出州政府必須要求學區依照以下四項步驟，建構學校本位財務管理系統運作架構（引自鄭建良，2006）：
（一）明確指示授予給學校基本運作預算的最低百分比，也就是「最低學校百分比」(minimum school percentage)，並且討論如何逐年地增加其比率。
（二）確認學區在分權系統中，執行主要角色及功能的預算，並把剩下的經費作為「學校預算」，此步驟涉及兩個重要的決定：
1、區分權責功能：先確認學區的核心角色、功能以及預算額；其次，是確認開始由學區執行，但後來要逐漸授權給學校層級的功能。因為即使是在分權的學校本位管理系統中，學區仍然扮演著相當重要的職責和功能；另一方面，則是要確認學校的管理功能。
2、彈性化授權策略：允許同一州內不同的學區可依本身環境脈絡，設計適切的分權策略。因為在大學區中進行分權功能可能成效良好，但同樣策略應用在小學區中卻不一定有效。系統必須具彈性化，方能發揮其最大效率和效能。
（三）建構一套用來計算學校經費分配的撥款公式：學校經費編列計算公式，所須考慮因素包括學生數、年級加權、特殊學生需求加權及其他諸如學校建築大小、學校面積等客觀因素。
（四）發展學校的一般預算計畫型態：此步驟須要求學校建立計畫預算和具體規劃出分類計畫的預算額度，同時州政府也須要求學校層級，必須將經費使用明確地與學校改進計劃相聯結。
參、我國現行教育經費政策概況
我國從教育改革施行以來，教育法令政策不斷變更，教育經費相關法源亦不例外， 茲將我國近年來教育經費政策變革情形，探討如下（施宏彥，2006）：
一、教育經費憲法保障的涷結
原本依據憲法第一六四條的規範：「教育、科學、文化之經費，在中央不得少於其預算總額的百分之十五，在省不得少於其預算總額的百分之二十五，在市、縣不得少於其預算總額的百分之三十五。」，教科文經費享有預算比例的保障，於民國86年通過了憲法增修條文，其中增修條文第十條增列第八項規定「教育、科學、文化之經費，尤其國民教育之經費應優先編列，不受憲法第一六四條之限制」
二、教育基本法的制定
我國的教育財政制度主要來於政府支出，公立學校的財政來源絕大多數均仰賴政府預算支應，失去了經費的保障，教育事業的發展立即面臨嚴苛的挑戰（陳麗珠， 2001）。在各界的努力下，於民國88年6月23日由總統公布施行「教育基本法」，此為攸關我國教育的根本大法。該法共17條條文，教育經費為主要重點之一，通過後使得教育經費再次獲得較明確的規範。
三、教育經費編列與管理法的制定
「教育基本法」第五條明文揭示：「各級政府應寬列教育經費，並合理分配及運用教育資源。對偏遠及特殊地區之教育，應優先予以補助。教育經費之編列應予以保障；其編列與保障之方式，另以法律定之。」。根據此法源，有關教育經費的編列與保障的後續立法工作，另經立法院的審議，於民國89年11月28日正式通過「教育經費編列與管理法」，並於12月13日由總統公布實施，從此開啟了教育財政制度的新紀元。
四、地方教育發展基金
「教育經費編列與管理法」第十三條規定：「直轄市、縣 (市) 政府之各項教育經費收入及支出， 應設立地方教育發展基金」。在實施的時程上，各直轄市、縣 (市) 政府大多於民國91年初公布實施「地方教育發展基金收支保管及運用自治條例」，開始地方教育發展基金制的運作。
肆、我國現行教育財政制度的問題
我國的教育經費制度是屬於中央集權的模式，因此學校經費要如何運用，大抵上是由政府透過預算制度來決定的。這種中央集權的模式雖然方便政府對地方的控管，卻往往犧牲了資源運用的彈性以及效能；加上我國一直未對教育財政給予應有的重視，因此出現了許多經費運用上的不合理現象。以下便是國內教育資源長久以來一些不甚合理的作法（陳炳男，2004；何宣甫，2006）：
一、教育補助制度未能真正落實
國內教育資源分配的補助百分比＝（人事費%＋學校數%＋班級數%）/ 3，此補助屬未指定用途之一般補助，因此縣市政府可以自由支配這筆經費；此外，教育經費之編列若能依據教育經費基準委員會之公式運作，將會有較佳的教育資源分配。可惜目前國內並未完全依此公式行之，究其原因為法令僵化、人謀不臧與補助項目不當等。
二、中央與地方資源之分配不均
中央政府79年首次達到憲法規定的15%的比例，卻也增加了地方政府為數龐大的中小學義務教育的負擔；幸而近年來，教育部辦理「發展與改進國民教育計畫」，進行中央與地方教育資源分配的調整，由此稅制的劃分方法及教育資源的重新分配，頗值得檢討。當地方政府的自有財源無法充足供應國民教育所需經費時，則必須轉而仰賴上級政府的補助，卻也使得各種資源分配問題逐漸浮現，如未能顧及地方個別需求等情形，使得中央集錢及集權，實有違教育改革中的多元化精神。
三、公私立教育資源分配不公平
公私立學校的教學條件差異極大，且大部分的教育經費流向公立學校，不但影響整體教育品質的提昇，更造成私立學校學生的基本權益受損，可明顯地看出國內公私立學校教育資源分配的不公平。
四、政府與民間教育投資不均衡
根據資料顯示，我國政府的教育支出並不算低，而國內民間教育支出水準卻仍高於日韓等國，究其原因係為政府教育支出未能滿足民間需要所致，民間只好另闢途徑來彌補教育的不足。
五、長期發展計畫實施困難
中央集權的學校財政制度常常會因政府人事的更換或政策的改變，而造成學校長期計畫執行的困難。各項計劃補助在實際實行時，有時無法符合各校的實際需求與配合學校長遠的整體發展；究其原因係在於補助時缺乏相關項目的配合，且承辦單位人員不盡相同，而造成許多不必要的浪費。
六、學校經費缺乏自主彈性空間
全國有幾千所的學校，各個學校有其不同的環境與特色，但政府卻要求學校照著政府所規定的一套「放諸四海皆準」預算科目以及金額去執行任務，最後造成經費的使用礙手礙腳，無法解決個別學校的特殊需求；遇到突發的緊急事件時，也較無能力去因應。更何況，政府現在正積極推行學校本位課程管理，要求各校要發展自己的特色，卻未能進一步的去調整經費運用的制度，使學校發展出來的課程特色得不到執行時最有效的經費支援。
七、教育應占國家資源多少比例
根據資料顯示，已開發國家教育經費占國民生產毛額的比例平均在6%以上，而我國目前尚符合此一準則，但與「各級政府教育經費預算合計應不低於該年度預算籌編時之前三年度決算歲入淨額平均值之21.5%」相較，應還有成長空間；此外，為了取得較多的財源以因應提昇教育品質，可考慮尋求私人資源的支應比例。
八、學校成員缺乏有效運用經費的知能及觀念
經費的有效運用要靠全體師生的通力合作，但由於以往師範教育體系並未給予教育財政應有的重視，使得學校老師及行政人員大多缺乏有效運用經費的知能，而完全倚賴政府的預算設計去「花錢」。
九、結餘經費繳庫的壓力
經費繳庫固然有防弊的效果，卻犧牲了增進效率的契機。許多學校平時省吃儉用，到了年終卻深怕錢花不完。不花白不花，花少了還要背個執行不力的罪名，搞不好還要影響到明年的經費。更由於中央補助的延宕，許多經費撥下來時已經到了或者超過了這筆經費使用的最後期限，使經費運用完全達不到應有的效益。
伍、學校本位財政管理的機制
實施學校本位財政管理後，學校在經營上會產生許多與以往經營型態不同的面向，何宣甫（2004）綜合國內外文獻，認為實施學校本位財政管理的優點包括：
一、提升行政效率：中央或地方政府成為輔助角色，其業務量會因此減少許多，可藉此增進政府的行政效率。
二、防止政治力干涉學校事務：實施學校本位財務管理後，若能簡化撥款流程，並儘量以公式機制取代關說，將可增進教育經費的使用效率。
三、避免經費分割太細問題：學校本位財務管理主張將學校所需要的大部分經費一次下放給學校，但是學校同時必須負起經費運用的績效責任。由於學校成員是最接近學生的人，因此由學校來決定經費的運用，將更能反映學校特色以及學生特殊需求。
四、解決經費繳庫問題：學校本位財務管理主張既然經費是由學校本身來運用，那麼學校如果能在兼顧品質的情況下，以最少的經費完成任務，那麼剩下來的錢，便應由學校自行運用，如此一來學校在購買物件時，就會更加精打細算。
五、提升學校自籌經費比例：因為募得經費歸學校所有，學校成員會更努力地尋求募集經費的機會。
六、促進長期計畫之執行：因為經費不用繳庫，更多了自籌經費的錢，那麼學校較有能力規畫中長期的學校發展特色。
此外，學校本位財政管理能夠透過以下幾種機制，消除或減輕上述中央集權式財政的困境（何宣甫，2006）：
一、公式化的整批（lump-sum）經費直接補助給學校
政府需要發展一套同時兼顧水平與垂直公平的公式來計算出各個學校一年所需的經費，然後將此筆經費依次且完整的補助給學校，由學校全權規劃、運用經費以達成其教學目標。透過公式化的補助，學校在預算制定前可大略算出下年度可獲得之補助額，然後根據此額度規劃短期、中期、長期之目標，也有較客觀的數據來確保經費的運用達到各種公平與效率的標準；而經費的掌控權在學校成員，除了能反映現場學生需求以及兼顧學校特色外，更可減輕政治人物透過預算對教育的干擾。此外，也能節省政府部門人力、提高學校成員工作士氣。
二、結餘經費滾存到往後年度的機制
以往中央集權的制度下，到了年底總是趕緊消耗預算；如果剩下的錢不須繳庫，較不會產生不花白不花的情形，也不會擔心影響下年度的預算，學校成員也會有較大動機把錢花在刀口上。這對學校中長期計畫的執行較有保障，而學校成員也更願意去執行募款或其他興利事業，因為他們知道這些錢可以靈活運用，不必收歸國有。
三、績效責任制度
將經費運用的決定權力下放給學校時，必須先有一套績效責任制度；此防弊措施將由經費的投入以及運用是否合於預算項目，轉而變成更積極的是否達到預期的教育績效，使教育品質得到更好的保證。
四、資訊透明化
中央集權制的教育財政制度往往伴隨著經費運用的重重限制，以確保經費不至於被濫用；而學校本位財政管理主張將經費運用下放給學校，可能會產生「經費被學校成員濫用」疑慮；因此，教育經費透明化相當重要。藉由將教育經費運用的細目以各種方式公佈給大眾，讓對學校經費有興趣者皆可一起來監督經費運用情形。如此資訊透明化將可加強學校與社區間的溝通，使社區更願意參與學校事務，並相信其捐款會善用在學生學習方面，而更有意願作出捐款等行動。
陸、我國實施學校本位財政管理之可行性
何宣甫（2003）的研究中論述「台灣實施學校本位財政之可行性」為：分析學校本位財政在我國施行時，可能會有的功效；分析學校本位財政在我國採用施行時，最可能出現的困難；從學校成員的面向，分析出學校本位財政在我國施行的可行性。其研究方法以問卷調查法為主，輔以焦點團體晤談法、以及德懷術研究法來發展問卷。根據問卷結果的分析與討論如下：
一、學校本位財政管理的效能（實施學校本位財政管理可能面對的功能面）
我國學校成員偏向於認同學校本位財政的各項功能。經由這個分析可以清楚的發現，雖然一般認為學校成員較為保守且不願碰觸財政問題，但事實上他們卻都偏向贊同學校本位的財政將可以有效的改進我國的財政制度的缺失。這對我國未來實施學校本位財政的可行性來說有其正面的意義。
二、學校本位財政管理的問題（學校本位財政管理可能面對的實施困難程度）
學校成員對所認知的實施此項新制度所可能面對的問題仍感到憂心。但是若與功能層面的得分相比，則明顯低了許多。兩相比較下，由於問題嚴重程度遠小於可能達成的功能，可以推論學校成員可能較傾向於支持學校本位財政的實施。
三、學校成員實施意願（學校成員對實施學校本位財政管理的意願）
學校一般成員傾向於贊成並支持實施學校本位財政管理，而其中一個原因如前所述的學校成員認為實施的功能較其所可能會有的問題高出許多所致。國外許多的文獻都宣稱學校本位管理不管是在哪一個面向，如果是由下往上要求推廣，通常其成果會優於由上往下強迫實施的模式。由於我國學校成員大都傾向於支持學校本位財政管理的實施，因此其成功的機會將大為增加。
四、學校成員相關知能（學校成員是否具備實施學校本位財政的基本能力）
大部分的學校成員認為自己已擁有一定的能力來勝任因實施學校本位財政所可能帶來的新的挑戰。
由此次對學校成員所做的研究可以看出學校本位管理在台灣應屬可行，因為由下而上推動的學校本位管理較易成功，而且我國學校成員傾向於有較強的實施意願。其次，學校校長對改革成敗居關鍵地位，而我國學校校長多強烈支持學校本位管理的實施；甚且，我國的情況與國外以往學校本位管理的發展情況其模式類似，因此國外的許多問題處理經驗將可大幅減低解決實施困難所需的成本。但是，此政策的成功除居中心地位的學校成員的支持外，尚須其他相關人員如政府官員、家長、以及社區等等各階層人員的配合，因此，需更進一步對這些人員進行調查研究，將有助於學校本位管理在台灣實行的可行性（何宣甫，2003）。
五、大專院校支援系統
近年來歐美盛行的中小學學校或學區與大學合作共創雙贏的模式在台灣也開始盛行。例如「大手牽小手」是由大學教授於固定時間到小學做顧問或根據中小學的需要給予知識上的支援；「攜手計畫」則是將大學生帶進這種共創雙贏的模式，一方面充實小學人力資源，一方面給予大學生公民服務教育的機會（何宣甫，2006）。
（一）以大專院校而言
與中小學的合作過程中，可讓大專院校的學生有實務練習的經驗或公民教育的機會；此外，大專院校常常需要進行許多研究（量化研究、行動研究），這些合作學校正是他們研究的最好對象。有些學校的合作計畫是有金錢往來的：與學校合作，根據學校的需要，量身訂做學校所需要的課程，使學校成員有適當的進修管道，以習得其最需要的知能，而大專院校可賺取一定數額的學費或顧問費等。更有學校參加此類合作是為了要得到其他利益，例如某些大專院校希望擴展其服務領域到遠離校區的地點，與中小學合作便成為最佳方法：小學教室在晚上通常是空著不用，大專院校的課程則多安排在晚上，因此能充分利用中小學的資源，並透過給予中小學的各種回饋，以達雙贏的結果。
（二）對中小學而言
參與此類型的合作計畫可以獲得知識上支援，主要在於技術的指導以及知識的傳遞；物質資源的增加亦是小學加入此種合作計畫的主因之一。大學透過顧問的方式或實際的課程安排，給予小學各種困難的指導，或藉由行動研究來解決該校的問題，或更進一步幫助其發展出特色的課程計畫等。合作過程若有大學生的介入，可豐富小學的人力資源，幫助中小學學生的學習。
對大專院校或中小學而言，大專院校之所以支援此類合作，中小學之所以參與此種合作計畫，主要因他們希望能藉此提高名聲。當大專院校所輔導的中小學有傑出的表現時，將是大專院校成功地把知識與現實結合的最佳例證；當大專院校主導某個計畫獲得成功時，常常會因此提高中小學的形象及名聲。
柒、結論
台灣推行學校本位管理以來，往往把重點聚焦在學校特色課程的發展，卻忽略了實施學校本位管理所需的財政與人事層面。實施學校本位財政管理後，學校在經營上會產生許多與以往經營型態不同的面向，優點有提升行政效率、防止政治力干涉學校事務、避免經費分割太細問題、解決經費繳庫問題、提升學校自籌經費比例、促進長期計畫之執行等。除此之外，學校本位財政管理亦有其機制，，例如：公式化的整批（lump-sum）經費直接補助給學校、結餘經費滾存到往後年度的機制、績效責任制度、資訊透明化等，能夠消除或減輕中央集權式財政的困境。且由何宣甫（2003）的研究可看出學校本位財政管理在台灣中小學的實施應屬可行的，因為我國學校成員傾向於有較強的實施意願，此由下而上推動的學校本位財政管理較易成功；然而，除了學校成員的支持外，尚須其他相關人員，如政府官員、家長、以及社區等等各階層人員的配合，才能真正達到權力下放、學校自主及專業成長的目標。
參考文獻
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