瑞典因應少子化兒童照顧法案政策分析

陳雅如

國立嘉義大學幼兒教育研究所

一、前言

科學家們把一個社會中家庭結構重大改變的現象稱為「第二次人口轉型」（Second Demographic Transition），這是開始自1960年代的斯堪第那維亞半島，也就是我們所統稱的「北歐」，而根據許多研究報告，學者們肯定其他國家如俄國、德國以及新加坡等政府也都會體會到這個人口問題的嚴重性，而義大利他們的生育率跟台灣不分上下，都在0.8∼0.9之間，但至今最令人憂心的是沒有一個國家有辦法解決這樣的困境。

根據遠見雜誌(2005 年11 月)登載，美國和歐洲各國都比台灣早邁入少子化及老人化，也頻頻提出警告，找出對策。管理大師彼得杜拉克說，已開發國家人口出生率的崩潰，在歷史上，史無前例。「人口結構改變」、「知識經濟興起」與「經濟全球化」並列未來五十年影響世界經濟發展的三大趨勢。知名專欄作家布坎南(楊艾俐，2005)在《西方之死》一書中表示，

由於人口出生率過低，西方國家正緩慢步入死亡而不自知。《倫敦時報》更預警，歐洲人耽於享樂，太過個人主義，不願生小孩，將導致歐洲人變成「消失中的民族」。 各國也紛紛探討少子化對國家的影響。由OECD 的研究顯示，一個國家邁入高齡化社會後（台灣已在1993

年達到）的數十年間，實質GDP 成長率將降低0.25 到0.75%，和台灣一樣快速老化的韓國也預估，因為人口老化，2000 到2050 年之間，韓國平均GDP 成長率將只有2.9%，遠低於目前5%的水準。以下， 根據在諸多少子化國家中，研究者僅先就歐洲的瑞典這個具有代表性的國家針對少子化現象其政府的政策以及結果作一個初步分析。

二、瑞典國家概況

(一)瑞典國家全稱

瑞典王國（The Kingdom of Sweden）

(二)瑞典自然地理

瑞典地處北歐斯堪的納維亞半島的東部，國土面積近45萬平方公里，海岸線長約22000公里，瑞典東部直接面對波羅的海，東北與芬蘭相鄰，西北與挪威接壤，西南則和丹麥隔北海相望。

瑞典的地勢為西北高、東南地，北部有全國最高峰克布訥凱塞峰和諾爾蘭高原，而南部則是平坦的平原或低矮的丘陵。瑞典境內國內淡水資源豐富，河流湖泊眾多，其中最大的湖維納恩湖是歐洲的第三大湖。

(三)瑞典氣候

瑞典地處極北地區，國土面積中有15%位於北極圈以內，但是由於大西洋暖流的影響，瑞典國內氣溫並不很低，大部分地區都呈現出溫帶針葉林氣候特徵，而最南部的地方則屬於溫帶闊葉林氣候，因此整個瑞典在冬季並不十分寒冷。

(四)瑞典首都

斯德哥爾摩（Stockholm）

(五)瑞典人口

瑞典目前國內人口近900萬人，人口分布較不均勻，人口最稠密的地區達到每平方公里151人，而最稀疏的地方每平方公里僅有3人。瑞典是一個人口負增長的國家，每年的人口出生率僅為2%左右，而人口死亡率則達到了11%。

(六)瑞典語言

瑞典的官方語言為瑞典語，同時瑞典人普遍能夠流利的使用英語，瑞典語屬於日耳曼語系，在發音和寫法上都與丹麥語和挪威語有很多相似之處。

(七)瑞典宗教信仰

瑞典人大部分是虔誠的基督教徒，全國90%以上的人都信奉基督教，只有少數瑞典公民和大部分的移民信奉其他教派。

(八)瑞典行政區劃

瑞典國內劃分有21個行政區域，所有的地方行政區域都歸國家政府管轄，行政區內設有區級議會，議員為行政區下屬各市的代表。

(九)瑞典國家簡史

瑞典人最早的活動歷史起源於石器時代，據考古學家的研究，在冰河時期形成的積雪溶

解後，瑞典人的祖先就居住在波羅的海附近，以打魚和捕獵衛生。 瑞典著名的維京文化出現於西元9到10世紀，當時的維京人以貿易、侵略和殖民的方式向外擴張和發展，受其影響的地區有泛波羅地海、俄羅斯和黑海等。 瑞典地區國家的形成是在西元1100年上下，在國家形成後瑞典兼併了芬蘭，並和鄰國丹麥、挪威一起組成了聯盟國家，這個聯盟持續了近400年，瑞典最終在1523年時脫離整個聯盟，恢復為獨立國家，並在1654年到1719年間創造了瑞典歷史上的輝煌時期，佔領了周邊數個國家和地區。瑞典在1719年後走向了衰落，在1809年拿破崙戰爭時敗於了俄羅斯，被迫割讓出芬蘭領土。瑞典在近代史中保持了穩定和中立，沒有參加兩次世界大戰，也沒有在冷戰中做出任何傾向性表示，同時也沒有參與國際軍事組織，直到1995年，瑞典才放棄了中立的立場，加入了歐盟組織。

(十)瑞典政治

瑞典實行君主立憲製，以國王作為國家的元首和統帥，象徵國家履行各種代表性和禮儀性只能，而國家的最高行政機構是政府，政府在執政時對議會負責，議會具備立法權，議員由公民選舉產生。

(十一)瑞典經濟

瑞典是自然資源豐富的國家，以鐵礦、水利和森林為三大自然資源，並在此基礎上發展的產品加工以出口為主，82%的產品都銷往國外市場。瑞典的經濟隨著科技的發展而產生了工業結構變化，交通、通訊、醫藥保健、資訊、環保領域都在世界上保持領先地位，目前通信、機械製造、建築工程及運輸業是瑞典重要的基礎產業。

三、瑞典因應少子化幼兒教育政策分析

(一)瑞典施行兒童照顧政策的緣由

瑞典的社會福利服務制度堪稱是北歐諸國的典範，其完善的社會福利公共服務網也是北歐模式中最具特色者之一。北歐國家／社會的基本價值｜平等精神，成為政府照顧百姓持續穩定的政策取向。基本上，瑞典的社會福利乃建立在國家高度干預的基礎上；一方面以個人需求而非付費能力為資源分配的標準（陳美伶，一九九一），另一方面則預防市場經濟產生不對稱（asymmetry）、不平等之弊病，並主動回饋經濟成長。透過人民高稅率的稅收，國家得以有充裕的財力提供人民與家庭所需的保障和高度的生活水準。瑞典的兒童照顧政策，除了托育福利外，另一個面向是國家積極勞動政策的一環；也就是說，瑞典的兒童照顧制度乃福利政策與勞工政策的結合體。因此，瑞典的兒童照顧政策目標有三，一是給予孩童平等普及的托育服務，二為支持父母就業，三為實現男女平等（劉毓秀，二○○二）。

在第二次世界大戰期間，由於瑞典的人口出生率已成為歐洲最低的國家，因此，在擔心國家力量將因而減弱的情況下，開始檢討其生育政策以及配套之鼓勵生育措施。之後，人口政策亦成為政黨重視的議題，在政府一連串的家庭政策改革運動中，其中以減輕家庭照顧兒童的沉重負擔來鼓勵生育，遂成為主要家庭／人口政策之一。

瑞典政府除致力於高生育率外(如表1)，由表1我們可得知瑞典的生育率由2000年每位婦女平均生育1.54人，成長為2007年的1.66人，雖然提高了生育率，但婦女的就業卻不受影響。原因在於瑞典政府對於婦女就業率之提升亦不遺餘力，其婦女勞動參與率高達七成以上，其中有七歲以下幼兒的婦女就業率更維持在八成左右；不過，在瑞典不論哪一天都有超過二十％的就業婦女處於有酬給曠職狀態。Esping Anderson（1990）在提供最大婦女勞動參與福利的社會政策原則下，瑞典能創造世界上最高婦女勞動參與率的最主要原因，即在於社會立法的存在；例如，早在一九三○年代Myrdals’（1934）針對瑞典人口問題提出的改革方案，就包括立法給予親職假和假期間的津貼給付，普及化的日間托兒，以及鼓勵男性廣泛分擔家務工作等（引自Ginsburg, 1992），這些皆有利於婦女生育及勞動參與。

表1 瑞典生育率

(二)瑞典政治型態影響其社會價值觀及兒童照顧福利政策理念之分析

長久以來，瑞典政府扮演著主要福利提供者的積極角色，並提供許多普及性福利服務給人民。瑞典政府這種在社會政策上的強力干預取向，並非朝夕間突然形成的產物，而是經歷不斷地社會政策改革所累積的成果。實際上，瑞典的獨特政治環境可以說是影響其福利制度建構的重要關鍵（楊瑩、陳鳳至，一九九四）。Esping-Anderson（1990）解析瑞典福利國家體制時亦指出，普遍主義與平等主義是福利國家共通的領導原則，而左翼政黨掌權是其發展的先決條件。就照顧服務而言，瑞典從消極社會救助轉化到積極社會福利服務的力量主要有三，其一為政黨，其二為勞工或工會，其三為女性（Sipila,1997）。早在一九六○年代，執政的社會民主黨（以下簡稱社民黨）即有來自社會的壓力，要求其履行階級及性別平等的承諾，受一連串勞工及婦女運動的影響，社民黨於是將勞工與女性需求之滿足轉化為國家政策與施政重點。在民眾希望國家介入家庭事務的期望下，瑞典政府開始大規模投資於公共托育及各類的兒童照顧有關措施。

事實上，在兒童照顧的政策理念上，瑞典亦隨著不同黨派執政而有所變化，如一九八○年代執政的保守黨派（conservation）和中央黨派（centre parties）即反對擴大托育服務的政策，相對地，主張以提供更普遍的兒童照顧津貼方式，來鼓勵更多父母留在家中照顧自己的孩子。但是由於社民黨長期執政的結果，鼓勵母親參加勞動市場及保護雙親權益等觀念已成為一種社會的普世價值，所以擴大公共托育的政策仍然是主流的福利措施，但同時也納入了延長雙親親職假及有給育兒等福利措施。

上述的基本理念，指導了近半世紀的瑞典兒童照顧政策走向。Ginsburg（1992）即指出，政府在日間托育上的投入以及給予父母親在家照顧兒童的有薪親職假法令，乃瑞典兒童照顧政策的兩個主軸方向。此兩者有相互補充的效果，前者支持家庭外的兒童照顧措施；後者支持父母親在家中親自照顧兒童的選擇權利，不過這項政策是設計給就業的父母親及其子女，而不是針對所有的人，這也反映出瑞典的高婦女就業率現象。

瑞典主要社會福利目標有三：一是充分就業；二是男女平等和就業機會平等；三是所有人在平等的條件下，享有良好的照顧和福利服務（Mullard＆Lee,1997）。因此，瑞典的托育福利的另一個面向即是國家積極勞動政策的一環。也就是說，瑞典的托育福利政策與勞動政策結合為一體，他們將「享受福利」和「工作／納稅」兩件事緊緊的綁在一起，讓兩者相互支撐，相輔相成。這意味著傳統家庭與保守意識型態下的「養家活口的男人與家庭主婦的相互責任（男人負責賺錢，女人負責家務育兒）」，已為「成年公民與國家的相互責任（成年公民參與勞動，國家於工作時間為他們育兒）」所取代（Ketola, Kare & Hanne,1997；引自劉毓秀，二○○二）。

總結來說，從政治意識型態、社會價值與福利背景來看，瑞典兒童照顧政策形成的主因包括社民黨長期執政的政策主導，使國家積極介入兒童照顧工作，以回應勞工及女性強烈的需求，以及在社會普遍存有充分就業及平等價值觀的支持下，才形成當今的瑞典兒童照顧措施。

(三)瑞典施行兒童照顧政策的發展背景

一九三○年代初期，全球經濟蕭條所導致的高失業率，使兒童和家庭受到重創。加上在第二次世界大戰的影響，瑞典成為歐洲人口出生率最低的國家。因此在擔心國家力量將因而減弱的情況下，瑞典所有政黨將人口政策列入黨綱中，並積極發展鼓勵生育有關政策。在戰後期間，瑞典人口出生率持續遞減，雖然人口些微增加，但是皆以外來移民為主，此外這段時間人口結構亦有趨於老化的現象。一九三四年，Alva Myrdal及Gunnar Myrdal兩人合著「人口問題的危機」一書中，提出人口政策及社會主義的社會經濟政策是無法分離的，兩者應緊密關聯整合，使得國與家兩者能互相保護並共同成長。Myrdals因應瑞典所面臨的人口出生率下降的問題，建議政府社會政策目標應該從多方面著手，其中包括增加二十五％的生育率，鼓勵中等（medium-sized）型態家庭，透過兒童福利措施來增進下一代的品質，減少私生子的人數，鼓勵結婚，同時並強調民主社會中承擔親職的志願本質（voluntary nature of parenthood）（引自Ginsburg, 1992）。Myrdals’二人的建議成為日後瑞典制定家庭政策的主要參考架構。一九三五年政府人口會議即指出，政府的任務是促進人民提早結婚和提高出生率，而「減輕家庭在教育、養育和照顧兒童的昂貴負擔」應為完成此任務的主要策略。但是直到一九四七年才透過立法方式提供全面性家庭津貼給予撫育出生至十七歲兒童的家庭。

一九六○年代起，有鑒於婦女的勞動參與率逐漸上升，及另一波婦女運動興起的刺激（即是性別角色平等），政府開始大規模提供普及性且高品質的公共托育服務。一九六二年家庭福利會議，更進一步強調婦女應有完全自由的選擇權，即應免除婦女在兒童與工作間作選擇，使婦女可以選擇同時擁有二者（即是工作與家庭）。一九七○年代開始，瑞典政府對於家庭政策有更積極之改革，且增訂相關法案；過去瑞典政府在兒童照顧的政策焦點一直放在援助就業父母的兒童照顧工作，但是一九七二年後此項政策也開始關注在家照顧兒童的父母需求，並提供照顧津貼。不過由於瑞典婦女的勞動參與持續增加，所以其家庭政策仍以擴大兒童托育的供給為主軸，同時以訂定相關法案，如一九七四年國會通過父母保險法（Parents Insurance Act）、一九七七年的兒童照顧法（The Child Care Act）等方式，使得父母能兼顧工作與照顧兒童及家庭。事實上，在一九七○年代以後公共托兒措施的提供已成為瑞典兒童照顧政策最重要的部分。

在一九八○年後期，社民黨欲擴大親職假給付的範圍從出生至十二個月的幼童延長至十八個月的幼童，同時亦將持續擴大公共托兒措施，並希望在一九九一年達成將十八個月以上兒童皆納入公托照顧系統的目標。然而，因政府擔心龐大經濟支出會造成通過膨脹問題，親職假給付在一九九一年才延長至十八個月幼童。

經過半個世紀的努力，瑞典政府積極介入兒童照顧的政策，終於在人口上獲得初步成果，自一九九○年開始，瑞典的嬰兒出生率即呈現上升趨勢，每位婦女的平均生育數達二．○七，且兒童及家庭皆可獲得高品質的照顧與生活（Kohler,1990）。在瑞典兒童照顧政策發展中，民眾、社會及國家普遍持有的價值觀為，照顧兒童為全社會共同的責任，因此普及與高品質的公共托兒照顧、親職假給付法案與兒童照顧津貼等三種主要方案，持續為現今瑞典兒童照顧政策的主要發展方向。

托育事務被從許多鄉鎮公所的社福部門獨立出來，單獨運作（參見Haggroth et al. 1993），並進一步將其中央主管機關由衛生與福利部挪至教育部。這兩項改制使得長期照護和終身學習這兩項瑞典政府與人民素所側重的事務達成了持續性與完整性的建立。
瑞典托育的行政體系中，主管的中央部會（先前的衛生與福利部與現制的教育部）負責對於托育計劃、地方政府管轄人員及托育工作人員的指導手冊、師資培訓體系、促進研發方案之整體規劃，以及部分經費的籌措。鄉鎮公所先前的社會福利委員會、現制的托育委員會負責托育措施的設立或擴張事宜，並負責督導各項托育措施達成既定托育政策目標（Broberg and Hwang 1991: 83-84）。至於保母，鄉鎮公所聘有保母督導負責評估、甄選、督導保母，提供諮詢與支持，配置受托小孩，並促成或舉辦保母或幼兒的活動（Broberg and Hwang 1991: 88）。
　 在瑞典，地方政府可以對達到合格品質的平價民營托育機構核發補助。這樣的學前托育機構於1995年收托了12%的受托學齡前兒童，而此類民營課後托育中心則收扥5%的受托學童；民營托育機構中，最多的類型為父母合作社形式，約佔半數，其次是民間組織或公司所經營者（The National Board of Health and Welfare 1997: 29）。瑞典托育措施的民營化，甚至營利化（比例極小），是1990年代初期執政的右傾聯盟所推動的，於1994年社民黨重回執政寶座之後，其中營利化的傾向可以說已經停止。至於委由民間非營利組織以參與式民主方式經營的部分，則跟隨著「去中央化」、「去規格化」與「政府與民間社會合作」的趨勢而發展，類似於丹麥的情況。

(四)瑞典兒童照顧的三大方案施行概況

瑞典兒童照顧的三大方案施行概況，簡述如下：

1、托育服務

為了因應父母就業的需要，瑞典針對國小學童大規模提供課後托育。瑞典近年也把課後托育中心跟學校融合，以減少政府開銷，並提高學校教育與課後托育的連貫性。對於托育措施之教育功能的偏重，是跟單薪高收入之中上階層所注重之家庭育兒功能、傳統家庭價值、傳統刻板性別角色並存的；而對於勞動階層與女性兼顧工作與育兒之需求的考量，則會導向托育措施之教育與照顧功能之並重。
堪稱全世界最注重托育（以及長期照護）福利服務的瑞典，於1996年起將托育的主管機關從衛生與福利部挪至教育部，其用意在於「將學前機構、學校及課後托育融入為終身學習的一部分」（The National Board of Health and Welfare 1997: 24）。我們必須注意，這項舉措強調的是不是托育工作的教育「專業」，而是不受正式教育體系侷限、持續不斷、全方位的終身學習。托育措施有下列幾類（The National Board of Health and Welfare, 1997；彭淑華，1997；馮燕，1995）：

(1)全日制的托兒所（day care center）：收托一至六歲兒童，其父母因外出工作或仍在學而提供的托育照顧，採全天候開放及提供高品質照顧和教育的服務，為瑞典自一九七○年代末期以來一直是成長最快，收托兒童數量最多的托育措施類型。

(2)幼稚園（kindergarten）：主要收托四至六歲兒童，對象多為沒有參加全日制托兒所的兒童，以半日制為主，每天提供三小時教育性活動，已逐漸隨著全日制托兒所的普及而萎縮。

(3)開放學前學園（open pre-school）：通常雇有一名幼教老師及一名保育員，提供教育性和社會性的活動，讓保母和育兒的母親帶著孩子隨時來參加，或提供育兒諮商。但是一九九五年開放學前學園的數量已比一九九○年驟減四分之一。這可能反映了瑞典家庭主婦和保母的減少，以及鄉鎮公所出於經費壓力而縮減福利措施。

(4)家庭托兒所（family day care）：十二歲以下兒童的家庭式照顧，通常是由政府僱用一些家庭，他們本身有自己的孩子，但是也可同時照顧其他家庭的孩子。

(5)家庭津貼(Family Allowance)

瑞典家庭津貼是給付未滿十七歲的所有兒童，每位兒童每個月可獲得七百五十瑞典幣或每年九千瑞典幣的家庭津貼。此外，各家庭領取津貼的金額，依兒童的排行而有差異，例如，當家庭中第三個兒童出生時，可獲得前述標準再加五十％的金額，也就是說排行老三的兒童每年可獲得一萬三千五百瑞典幣，依此類推，當家庭中有第五及以後的孩子出生時，政府則會給付每年二萬二千五百瑞典幣的家庭津貼補助。

2、親職假給付法案(The Paid Parental Leave Act)

瑞典親職假給付法案提供多樣的親職假給付方式。第一，法案允許夫妻雙方有權利擁有二週的給付假期（薪水的九十％），且讓父親可以和出生的孩子發展親密關係。當母親在產房中，這法案亦允許父親有一週時間照顧其他的孩子。第二，法案也允許父母親，父母皆可有十八個月的親職假，其中前十二個月是由社會保險所提供九○％薪資水準的現金給付，而公家機關與許多私人單位往往提供全薪給付，接下來三個月則由疾病保險（sickness insurance）系統提供適當薪資水準的現金給付，最後三個月則不予現金給付，另從事部分工時工作的母親則領取減額給付，至於父親也可於配偶生產後請兩週給薪陪產假。

親職假也能在兒童八歲以前的這段期間內，一次一段時間或幾次短期的假期。另子女未滿八歲前，母親也可要求從事每日工作六小時的短工時工作（Ginsburg,1992; Leria,1993; Sainsbury,1996; 林宜輝，一九九八）。有薪親職假法案內容有二項額外規定，目的是使工作的父母親可以同時兼顧父母親身分與就業，一是父母為了照顧生病兒童每年至多有一百二十天的假，且可獲得九十％的薪水補償；二是每個小孩每年有二天接觸日（contact day），讓雙親利用二天假期來探訪子女上學情形。

(五)瑞典施行兒童照顧政策之問題

雖然瑞典是一個高福利的國家，但是高福利的政策之下衍生而來的是高稅率，由於日益沉重的財賦問題，促使瑞典的父母在之父托育費用上的比例也逐漸升高，因此並非每一位瑞典的幼兒都可以接受免費的幼兒教育，尤其是以申請育嬰假、失業、移民的父母之幼兒是不能進入免費的幼托園所｡另外，值得注意的是，瑞典自一九九0年代開始，政府根據自由市場機制，進行實驗性的學校民營化政策，但其成效如何仍需長期觀察(謝子元，2005)｡

四、結語

瑞典的兒童照顧政策是將經濟與家庭做緊密的結合，所以其也納入兒童與家庭的息息相關政策，如人口、勞動與家庭等政策。因此，政府提供日間托育照顧、家庭津貼、親職假津貼等措施。如此完善的兒童照顧制度使得瑞典享有先進國家中甚高的婦女就業與生育率。反觀我國的兒童照顧政策欠缺明確的規範與立法，不但不能標明國家政策定位，亦造成現階段兒童照顧與教育的混亂局面。雖然兩性平等法以立法通過，包括提供彈性工時、家庭照顧與育嬰假等措施，但是因其相關配套措施尚未制定，往往只流於形式較難發揮其效果。

再者，瑞典政府為滿足勞工階級和中產階級之雙薪家庭對兒童照顧的大量托育需求，提供多元化的托育服務，如全日制托兒所、家庭托育等。同時亦訂定親職假給付法案，讓家長能兼顧家庭與工作。另外，提供照顧津貼以減輕照顧兒童的負擔，這些都顯示瑞典政府提供多元的兒童照顧措施，以滿足各階層人民不同的育兒需求。在臺灣方面，政府對兒童照顧僅以弱勢及低收入戶家庭提供托育津貼為主，此外，對於五足歲幼童就讀立案幼稚園或托兒所提供每年一萬元的教育券補助，然而昂貴的托育支出，仍然使得一般家庭對於政府提供直接育兒照顧有著殷切的期盼。因此，我們從瑞典在兒童照顧政策上，認為政府應該採積極且主動介入的角色，以因應社會廣大的強烈需求。反觀在臺灣社會中，由於出生率下降帶來人口結構的變化，伴隨而來的是人口高齡化、扶養依賴人口數的增加等問題，雖已開始引起政府重視，只是政策訂定緩慢，無法符合社會殷殷期待；社會生活品質惡化與育兒成本的提高，使得生育年齡之父母對養育子女視為畏途。因此，政府有責任與義務去強化家庭撫養子女的功能，對於其衍生出之經濟負擔，政府不能以消極的態度要求家庭獨自承受，因為幼兒是國家強盛的主要命脈與資產，因此透過政府提供資源積極介入，讓政府與家庭共同承擔養育子女的責任，保障幼兒的受教育的權利，如此一來國家社會才能強盛、和諧與安康。

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