從少子化現象談日本幼兒托育政策及其對台灣幼托政策之啟示
郭憶蓉
嘉義大學 教育行政與政策發展研究所
一、前言
台灣近年來，由於經濟壓力與社會價值觀的轉變，也面臨生育率急遽下降的問題，我國新生嬰兒粗出生率，降至低於全球已開發國家平均水準之嚴重程度，而且，此少子化現象仍在持續惡化中。我國少子化問題與高齡化社會係同時並進，不僅對社會經濟結構帶來重大衝擊，更全面威脅企業與國家未來之發展力與競爭力。由於，少子化的現象改變了現有的人口結構，對現有的社會價值體系產生了一定程度的影響，因此，對於少子化可能帶來之影響也受到政府及專家學者的重視，並加以探討少子化現象對國家社會可能造成之影響及相關的因應措施。
少子化現象之成因，主要有育兒與工作不能兩全、生兒育女經濟負擔沉重、機會成本過高等，其中尤以育兒與工作不能兩全最是核心要素。然而，在台灣一提到托育問題，馬上就會浮現幼托整合、幼托的角色與功能劃分、師資合流問題等，當這些問題討論的沸沸揚揚時，家長們卻是無法直接感受，這也非他們關心的重點，所謂「托育」即為家長「將幼兒託付別人，代為養育照顧」（教育部國語推行委員會，1998）之意，因此托育的主要整體方針與項目應該符合家長的實際需求，才是托育服務的真正意義與本質。
本文首先概述台灣少子化現象及其主要因素，再者，就日本少子化時代之幼兒托育政策的發展，期以作為我國制定幼托政策時之參考與啟示。
二、台灣少子化現象及其主要因素
（一）台灣少子化現象之概況分析
自1950年起到1988年間，台灣出生人口每年都在三十萬人以上，但自1999年起，出生人數首度跌破三十萬人，雖政府祭出獎勵生育措施，卻徒勞無功。有關少子化的趨勢，最客觀的衡量指標，應為育齡婦女總生育率 (Total Fertility Rate, TFR即平均每位婦女一生中所生育之子女數)為2.1個子女數，是維持替代人口的水準，我國婦女總生育率自1950年後，即呈現一路下降的趨勢。從1986年到1997年之間，總生育率平均維持在1.75人左右，警示未來人口將會衰退的訊息。到2003年總生育率僅為1.23人，使得我國成為世界上所謂「超低生育率」的國家之一，2006年總生育率更進一步下跌到1.12人的新低點（內政部戶政司，2009），如圖一所示：
資料來源：內政部「中華民國人口統計年刊」。
圖一 我國婦女總生育率下降趨勢
依據內政部戶政司統計資料指出，由1998年至2008年底，台閩地區歷年來幼年人口（0－14 歲）逐年下降，在由人口數三階段年齡結構來看，幼年人口所佔百分比例逐年遞減，如表1所示。此數據凸顯我國人口結構趨向少子化的現象日趨嚴重（內政部戶政司，2009）。
表1 台閩地區歷年年底幼年人口數及百分比分配
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年別 |
幼年人口數(0-14 歲) |
幼年人口數(0-14 歲)百分比分配 |
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1998 |
4,815,400 |
22.0 |
|
1999 |
4,734,596 |
21.4 |
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2000 |
4,703,093 |
21.1 |
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2001 |
4,661,884 |
20.8 |
|
2002 |
4,598,892 |
20.4 |
|
2003 |
4,481,620 |
19.8 |
|
2004 |
4,387,082 |
19.3 |
|
2005 |
4,259,049 |
18.7 |
|
2006 |
4,145,631 |
18.1 |
|
2007 |
4,030,645 |
17.6 |
|
2008 |
3,905,203 |
17.0 |
資料來源：內政部戶政司網站（2009）
而1950年我國的粗出生率高達43.3‰，往後，粗出生率開始減少，1970年的粗出生率為27.2‰，約為1951年的二分之一。2003年，粗出生率僅剩10.1‰，2004年起粗出生率跌破10‰，2006年的粗出生率更下滑至9.0‰。至於「嬰兒出生數量」，也是下滑趨勢，出生數量從1980年後開始遞減，到2006年時，我國的出生嬰兒數量僅剩20萬4,459人，未及1960年出生數的二分之一，如圖二所示：
資料來源：內政部「中華民國人口統計年刊」。
圖二 我國人口出生數量下滑趨勢
（二）台灣少子化現象之主要因素
造成少子化現象的主要原因不外乎是對社會政經環境生態之憂慮及對未來的不確定感、育齡男女深感經濟負擔過於沉重、職業婦女比率提高、托育機構的量與質不足應付需求且費用過於昂貴、避孕意識及避孕措施普遍等。另外，因受社會經濟變遷、職場競爭激烈，迫使年輕族群普遍追求更高教育程度而延長教育年數，也因國人教育程度大幅提高及婚姻觀念改變，適婚年齡人口專注於個人事業發展，愈加造成年輕族群不婚、晚婚或離婚率升高，結果導致生育期壓縮，育齡男女結婚率逐漸下滑，生育率隨之下降，生育子女時間延後或因為壓力過大而不孕等。明顯地，只要生育時間縮短並延後，生育率就很難回升，而形成少子化現象之主要因素可分為社會因素及經濟因素，其分析如后：
1、社會因素
（1）產業結構改變
台灣於1960年代開始，逐步走向工商業社會，1970年代開放加工出口區，與代工產業崛起，1980年代產業轉型成功，產業結構轉變導致工業化、都市化等現象產生，人口開始大量往都市地區流動。都市地區提供大量就業機會，傳統農業地區之青壯人口湧向都市區發展，造成鄉村與都市人口之年齡組成有了不同面貌。鄉村地區由於青壯年人口大量向都市集中之結果，僅剩老幼婦孺，老年人口比例甚高。都市地區因大量青壯人口聚集之結果，社會變遷快速，育齡男女在都市地區就業與共組家庭定居比率甚高，直接造成傳統家庭型態及功能之改變。
（2）家庭型態及功能之改變
在都市化、工業化社會，家庭結構轉變為核心家庭，主要係指由雙親、孩子所構成之基本家庭組織，而傳統大家庭之部分功能亦被取代或喪失，例如完善之教育制度與工業社會取代了傳統家庭原有之教育及生產功能，亦即家庭消費除了充實物質生活與家庭設備外，更大量投入文教休閒支出，因為父母相信專業化之教育當比非專業化之家庭教育對提升家庭成員勞動品質更為有效。因為家庭功能衰退及家庭消費支出增加，家庭難以生養眾多子女，家庭生育功能萎縮，家庭成員減少，其間接形成之結果就是少子化現象。
（3）婚姻價值觀和生育態度的改變
在工業化和都市化的影響下，女性受高等教育之比率增加，婦女勞動參與率之提升、社會經濟壓力過於沉重及婚姻價值觀改變等因素之衝擊，台灣適婚年齡男女有晚婚化與未婚化現象。婦女勞動參與率增加，導致婦女晚婚或不婚，婦女之晚婚行為會導致婦女之生育年齡提高，進而影響生育之可能性與胎數，總生育率因而呈現下降之趨勢，而未婚更是直接壓縮生育子女之可能性，如此情形持續影響便會形成少子化的現象。由表2中可看出，由於年輕一代的晚婚，婦女有偶比例變動百分比，以台灣、日本、南韓等晚婚情勢相近的東亞國家與美國、加拿大及北歐等生育率較高國家比較，其晚婚遲育現象更為嚴重。
表2 主要國家婦女未婚率及有偶率比較
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國別 |
婦女年齡別生育率 (‰) |
有偶婦女占該年齡別女性總人口百分比(%) |
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20-24歲 |
25-29歲 |
30-34歲 |
20-24歲 |
25-29歲 |
30-34歲 |
|
|
我 國(2006) |
41.1 |
77.9 |
70.8 |
7.7 |
32.4 |
61.1 |
|
日 本(2055) |
36.6 |
85.3 |
85.6 |
10.4 |
38.2 |
62.8 |
|
南 韓(2004) |
20.6 |
107.3 |
86.9 |
10.7 |
59.2 |
86.9 |
|
美 國(2004) |
101.8 |
115.3 |
95.5 |
24.3 |
52.0 |
64.9 |
|
加拿大(2003) |
52.7 |
98.8 |
93.9 |
10.9 |
39.5 |
58.7 |
|
法 國(2003) |
55.0 |
127.3 |
119.0 |
6.6 |
32.1 |
54.5 |
|
挪 威(2004) |
59.6 |
123.9 |
117.1 |
8.6 |
29.9 |
50.8 |
|
荷 蘭(2004) |
36.3 |
99.0 |
130.2 |
10.6 |
34.9 |
58.1 |
|
瑞 典(2004) |
46.9 |
111.9 |
122.3 |
6.4 |
20.2 |
39.4 |
|
英 國(2004) |
71.5 |
97.6 |
97.5 |
10.9 |
36.0 |
56.8 |
資料來源：1.內政部人口統計資料。
2.日本統計局國勢調査報告。
3.南韓統計廳資料。
4.UN, Demographic Yearbook，2004年。
2、經濟因素
在現代社會中，生養小孩與否，經濟的考量是重要的因素，撫養孩子的食衣住行費用及提升品質的教育費用，使得撫養孩子的成本隨經濟的發展而提高，而在現代社會中少子化也被認為是維持家庭競爭力的因素之一（謝發達，2004）。行政院衛生署對國人婚育態度調查結果（2005），如圖三所示。
資料來源：衛生署（2005）
圖三 20-39 歲未婚民眾結婚意願按性別比較
在衛生署所做的「國人對婚姻與生育調查態度」的調查中發現，無論男女，雖然僅有三成民眾主張不生最好，卻有半數以上因為經濟因素只想生一個，主因是「擔心經濟不足以負擔生養小孩」，顯示經濟狀況仍是生育與否的最大考量。其分析如下：
（1）高額的保母費用或幼兒保育費用，對現代育齡男女生養子女可能帶來沉重的經濟負擔，在幼保制度不健全之情形下，育齡職業男女將普遍面臨難以尋得便利充足且得以安心托育之居家保母或幼保機構，造成縱使有經濟負擔能力，也無法利用之困境。
（2）台灣社會隨著失業率高升、薪資萎縮等因素，大家對於社會及生活充滿著不確定感，覺得生活愈來愈辛苦，組成家庭及養兒育女形成一種經濟及心裡上的壓力及負擔，使許多年輕人有「朝不保夕」的危機感，加深晚婚、未婚或晚產、少產或不產決定之可能性，亦加深對少子化問題之影響。
（3）育齡男女因工作與生育保育衝突，對於受高等知識教育或經濟上必須謀求自立之女性而言，若生養子女而不得不退職或暫時退職後再復職，將成為未來生涯經濟上之重大機會成本，亦形成壓迫育齡男女結婚生子意願之重要原因。
3、托育制度的不健全，造成育兒與工作兩難
托育服務在西方國家，尤其是北歐、法國等，一直是國家經濟政策及社會政策之重點。過去二十年來，在職母親及雙薪家庭增加，加上西方國家多為核心家庭，導致兒童托育需求之增加。由於台灣公立幼托機構約僅為全國幼稚園所之三成，所能招收之幼童人數有限，有極大比例之幼兒必須進入私立幼托機構就讀。而亦有立案幼稚園、托兒所違規超收幼生之情形，嚴重影響幼兒托育之生活及學習環境與品質。再者，公、私立幼稚園及托兒所之學費差距甚大，造成家長極大之經濟負擔。在幼托服務機構需求大幅提昇之現代社會，國家是否提供足夠且完善之幼托設施與服務、托育政策能否提出育齡男女足以負擔之幼托費用補助方案，已經成為左右育齡男女是否決定生育子女及生育數量之重要因素，甚至影響未婚男女的結婚意願。
三、日本少子化時代幼兒托育政策之發展
（一）日本少子化之現象
日本在二次大戰後之1940年代後半，因開始重整國家建設，人民的生活漸漸安定，出現了戰後嬰兒潮高峰期，如圖四所示，出生率還維持4.32人，1948年人工墮胎合法化後，出生率開始大幅下跌。不過，在戰後嬰兒潮長大成人後，結婚生子造就了第二次嬰兒潮，然而日本人忌諱生丙午年的孩子，而1965 年即為丙午年，因此當年出生率下降至1.58。事實上，1960年代至1970年代後半之經濟高度成長期，出生率還維持2.14人之安定狀態，但是真正讓日本政府感到錯愕的是1989 年的1.57 合計特殊出生率，原因是1.57 這個數字已經創下二次大戰結束以來的最低紀錄，此比起1965 年日本人相當忌諱生孩子的丙午年所出現的1.58 出生率還低，日本政府才會以「1.57 恐慌」來形容出生率所帶來的震撼，亦迫使日本政府不得不積極地思考日本的育兒環境與托育服務的健全性，並以提出托育對策的方法來提高日本婦女的生育率，從此便開啟托育政策實施的開端。
第一次嬰兒潮 丙午年 第二次嬰兒潮
資料來源：国立社会保障•人口問題研究所，2005。(轉引自陳乃慈，2006)
圖四 日本嬰兒出生數字與合計特殊出生率變動圖
（二）日本少子化時代的幼兒托育政策
針對其國內急劇少子化之現象，日本政府在少子化相關法制尚未立法完備之前，於幼托政策上訂定了許多相關幼托政策，以作為因應之道，如表3所示。
表3 平成少子化時代之托育計畫表
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1989 |
＊合計特殊出生率1.57 |
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1990 |
＊「1.57」數字喚起日本政府之少子化意識 |
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1995 |
『天使計畫』（五年） |
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1996 |
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1997 |
1997 年修正『兒童福祉法』 ＊廢除地方自治體的托兒所「措置制度」，促使家長擁有「認可托兒所」選擇權 ＊學童課後托育法制化 |
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1998 |
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1999 |
制訂「少子化對策推進基本方針」 |
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2000 |
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『新天使計畫』（五年） |
2001 或 2002 開始實施 工作與育 兒兩全支 援策略方針 |
幼兒教育振興方案︵文部科學省︶ |
放寬托兒所設置規定： ＊東京都設立認證托兒所 ＊東京都外設立認可外托兒所 2001 年修正『兒童福祉法』 ＊提昇保育士資格為國家考試層級 ＊加強認可外托兒所之監督管理 |
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2002 |
「少子化對策加強」計畫 |
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2003 |
2003
年修正『兒童福祉法』 ＊地方自治體必須實施地方的育兒支援事業 ＊地方政府有義務地方之訂定托育計畫 制訂『次世代育成支援對策推進法』 制訂『少子化社會對策基本法』 |
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2004 |
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2005 2009 |
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『新新天使計畫』（五年） |
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資料來源：厚生労働省，
2004a；鈴木尚子，2004。（轉引自陳乃慈，2006。）
其日本幼兒托育政策主要有「天使計畫」、「新天使計畫」、「幼兒教育振興方案」之「延長托育」、「工作與育兒兩全之支援策略方針」、「少子化對策加強」、「新新天使計畫」六項，其內容探討如下：
1、1995 年∼1999 年的「天使計畫」
「天使計畫」（angel plan）正式名稱為「今後育兒支援措施之基本方向」，1994年12 月由文部省、厚生省、勞働省、建設省四位大臣同意後制定，並由厚生省主導實施的5 年育兒支援計畫，其目標在支援國民育兒與工作兼顧，改善兒童居家與生活環境。主要幼托政策內容如下：
（1）擴大低年齡嬰幼兒（零至二歲）之收托服務。
（2）延長托兒所下午六點以後的托育照顧。
（3）推動托兒所的臨時托育服務。
（4）促進病後恢復期幼兒的托育照顧。
（5）充實多重機能之保育所，提供家長有關育兒的各項諮詢服務。
（6）成立地區性育兒支援中心。
（7）推動學童課後托育設施。
2、2000年∼2004年的「新天使計畫」
1999 年12 月厚生省根據「少子化對策推進基本方針」內容，制定「重點式推動少子化對策之具體實施計畫」，主要在育兒支援方面，繼續完成前一計畫中未全面達成之目標，並加強保育所之嬰兒托育、延長保育、病兒保育、臨時托育、假日托育服務與家庭支援中心之設置。其主要幼托政策內容如下：
（1）充實托育服務之育兒支援措施：延長托育、假日托育。
（2）改善工作與育兒兩全之雇用環境。減輕教育之經濟負擔。
（3）糾正職場以性別決定工作性質之分配，改善凡事以職場優先之企業風氣。
（4）改善產婦與新生兒之保健醫療體制（母子保健医療体制）。
（5）充實社區托育兒童之教育環境，如學童課後托育的增設。
（6）支援住家與社區之育兒環境改善，實踐孩子穩健成長之教育環境 。
3、2001 年∼2005 年的「幼兒教育振興方案」
2001 年3 月由文部科學省延續「第三次幼稚園教育振興計畫」中的擴大3 歲幼兒就園計畫，日本托兒所之收托年齡為0∼5 歲，而幼稚園則為3∼5 歲，通常職業婦女的孩子多托育在托兒所，而家庭主婦之幼兒，則大部分由母親在家照顧至3 歲以後才上幼稚園，此時家庭主婦便可再回到工作職場從事正職或計時制的工作。在育兒的支援方面，首次提出幼稚園的「延長托育」計畫，乃因日本幼稚園的上課時間只有4∼5 個鐘頭，在因此常造成有工作的家長在接送上非常的不方便，幼稚園針對每天活動結束後，讓幼兒在幼稚園半天的課程結束後，可以直接留在園所的延長托育，以解決上班家長的托育問題。
4、2001 或2002 年∼2004 年的「工作與育兒兩全之支援策略方針」
從1995 年「天使計畫」實施以來，「待機兒」、「嬰兒托育旅館」與職業婦女的「工作育兒兩全」問題未能獲得完善的解決，主要與公立「認可托兒所」的實施缺失有很大的關聯，於是日本內閣會議於2001年
（1）工作與育兒兩全之職場改革
目的在於解決職業婦女之托育困擾，促進男女工作平等，鼓勵企業改進僱用制度，使父母可以工作與育兒兼顧。政府除了提供多樣且優質之幼托服務外，亦應在稅務上有彈性應對之支援。
（2）「待機兒童零作戰」─以最小的成本，獲得最優質、最好的托育服務
「待機幼兒」係指符合進入「認可保育所」的條件，卻因保育所招收名額爆滿而處於候補階段之嬰幼兒。通常待機幼兒之媽媽會將小孩托育在「無認可保育所」，不然就得放棄工作在家帶小孩。因此，放寬保育所之招收名額及設置基準即為主要訴求，善用民間企業或非營利事業組織力量，利用學校空餘教室等資源，導入公設民營或設立較彈性之托育設施，讓待機兒得以在措施安全、托育品質有保障之保育所托育，免除職業婦女之托育擔憂。
（3）提供多樣化的優質托育服務
由於日本的公立托兒所，認為孩子生病就應該留在家中休息，不應將病菌帶到托兒所，因而不接受生病幼兒的托育，也不執行餵藥行為。其亦認為孩子病後仍具高傳染性的疾病如水痘、腸病毒等，也會被拒於門外，直到病癒且有醫生的痊癒證明才能重新回到托兒所，這對雙薪家庭是一大困擾。因此「工作與育兒兩全的支援策略方針」中，認為各地方自治體有必要推動托兒所之外的醫院或診所的病兒與病後幼兒的托育，並再次強調促進托兒所設置病後幼兒的托育機制。
（4）有「學童課後托育」需求的地區必須全部實施
隨著小家庭與雙薪家庭的興盛，已升到小學的學童，放學後的去處成了家長擔心的問題，此學童托育問題尤以大都市周邊住宅區的需求最嚴重。所以內閣府認為地方自治體的市（區）、町、村應該將小學的兒童托育比照幼兒的托育時間，使上班的家長在孩子的接送上沒有托兒所或小學的差別。
（5）社區育兒總動員
「家庭支援中心」是以會員制的方式所設置的互助支援體制，其可集結社區居民之共識以支援下一代的育兒。在社區中有興趣協助托育者可加入家庭支援中心的支援者會員，有托育需求者則可以使用會員身份加入，形成一種互助的社區體制，在工商業時代不失為拉近人性溫暖的機會。
5、2002 年的「少子化對策加強」計畫
「少子化對策加強」除採用工作與育兒兩全之觀點外，尚以托育相關之措施為中心，包含家庭主婦之育兒協助等整體面之計畫，其主要解決問題的對象有三，即為「有工作之所有家長」、「育兒中之所有家庭」以及「（想）要養育下一代的年輕人」。而主要項目除了再加強「待機幼兒零作戰」之外，另有擴大幼兒之彈性托育，讓想生育子女之人能生產。其主要內涵如下：
（1）開放有缺額的「認可托兒所」，使其可彈性地接受打工或計時工作家長的托育。
（2）擁有保育士、教師或護士資格的保育媽媽的收托時間，本來都必須透過地方自治體的市（區）、町、村的報備，為了更佳彈性化與因應家長的臨時需求，則免除繁瑣的程序，由有幼托需要之家庭與保育媽媽決定適合之時間及天數，再將嬰幼兒送往保育媽媽家托育即可。
（3）鼓勵由企業經營者在公司內部為自己的員工設置托兒設施，或由數家公司共同設置，以照顧員工的育兒福利。
（4）推動幼稚園之課後延長托育。
（5）增加學童課後托育設施的設置，並接受特殊身心障礙兒童之收托等。
（6）跨越保育與教育壁壘分明之界線，鼓勵保育所與幼稚園或小學進行交流活動。
（7）為育兒中的所有家庭，促進社區之多樣化育兒支援，充實托兒所或其他場所之臨時托育服務，並設立幼兒家長可以相互諮詢、交換意見之場所。
6、2005年∼2009年的「新新天使計畫」
重視企業和社區的結合，以協助育兒工作環境的改善。其實施期間為5 年，目標是在10 年後創造出一個「可以感受到生兒育女喜悅的社會」（厚生労働省，2004d），以此提高日本國民的生育意願。其主要在擴增各種托兒所及保育機構之托育名額，實施臨時、特定、假日、夜間幼兒托育，並整備地域及鄰里社區育幼支援中心、整備易生育子女之環境等內容。而其目標設定又分為五個要點：
（1）營造對生養子女及對子女、家庭重要性有深切體認之社會。
（2）營造培育年輕人成為獨立個體之社會環境。
（3）營造男女皆能投入職場、分擔養育子女責任之社會環境，包括調整男性工作形態、給予協助使其得以兼顧家庭與工作。
（4）擴充保育服務，使有需要者能夠就近滿足需求。
（5）營造使全國孩童及其所受保育皆得到重視之社會。
四、對台灣幼兒托育政策之啟示
一、發揮各托兒所之收托功能
從日本「認可托兒所」、「認可外托兒所」、「認證托兒所」以及「保育室」、
「嬰兒托育旅館」、保育媽媽、「家庭育兒支援中心」、「病後兒托育機構」的收托對象可以瞭解，日本托兒所托育功能劃分較明顯。而「嬰兒托育旅館」與「保育室」因其具備「認可托兒所」少有的「夜間托育」、「過夜托育」或「零歲托育」，所以日本政府在2001 年放寬設置基準讓「嬰兒托育旅館」或「保育室」等機構合法化，使「嬰兒托育旅館」與「保育室」更能發揮其功能與特色，以展現其他園所無法提供之托育項目。此為日本托育政策中所強調並發展的項目之一，實可為台灣托育之參考。
二、重視個人托育服務的功能
日本政府開始在「新天使計畫」中強調保育媽媽與「家庭育兒支援中心」的功能，並藉由實施，期以發揮社區互助的特色與功能，讓無法進入「認可托兒所」的家長，可選擇離家近且具有家庭氣氛的保育媽媽接受托育．而「家庭育兒支援中心」中之托育提供者，其角色則更具多元，其如同台灣家庭的家人的身份幫忙接送孩子上下學；也可如同安親班老師的身份，代為督促功課；亦可如同鄰居或友人代為臨時托育，以方便家庭主婦得以外出辦事，同時也接受職業婦女家長的臨時要事之托育。
三、推動「病後兒托育」的服務
病後兒收托機構在「新天使計畫」時，便規劃由托兒所的病後兒體制擴大至醫院、診所或具有護理背景的保育媽媽。此後，病幼兒托育在專業醫療體制下，更能展現令家長安心的托育，此實為日本發展病後兒機構托育之功能與特色。台灣雙薪家庭很難一直為小孩生病而請假，但不請假照顧，又擔心小孩在園所中會從小病變成大病（祝秀薇，2002）。因此台灣托兒所對於病兒或病後兒的托育可參考日本的經驗，並建立其托育管理體制，成立或輔導托育病兒、病後兒的托育機構，讓家長安心地托育，幼兒健康地成長。
四、參考日本托育政策與立法修法並進的成效
隨著全球面對少子化危機，各國政府採取提升生育率政策，大多趨向關注婦女實際需求、提供完善托育環境、落實兩性工作平等，以及提供兼顧育兒與就業之友善環境等，作為政策規劃之重點。台灣目前的托育政策改革，均尚處於殘缺修補式之改革階段，欠缺綜合完整之立法、建制的考量，距離要求足以滿足幼兒及其父母幼兒托育權保障應有之幼托法制尚且遙遠，仍待努力。
五、參考日本放寬托育體制與加強違法取締並行的經驗
放寬托育設置體制，讓有心從事托育事業之托兒所合法經營，同時再對
不配合之違法托兒所加強取締行，此為日本托育政策面臨「無認可托兒所」興盛問題之解決策略。而台灣在面對未立案托兒所之取締時，是否也應正視未立案托兒所被家長接受之原因，並審慎地考量放寬或取締的界定，而不是讓合法與非法並立或讓非法托兒所凌駕於合法托兒所之上。以日本之經驗，放寬托育體制與加強違法取締之並行，實可兼顧家長托育需求與幼兒的托育品質。
六、應重視家長托育需求在少子化時代中的意義
對於職業婦女而言，安心兼顧工作和育兒，是維持生活步調重要的因素，因此完善的托育體制應為政府須實施的社會兒童福祉，而非由少子化現象的發生，才開始重視托育制度與環境。而日本的少子化對策實施十年的結果，可看出少子化因素尚牽動甚多因素，實不能以托育或育兒之整頓來帶動出生率的提升。從日本以托育政策提升出生率的經驗可瞭解，在許多年輕的未婚男女因價值觀或經濟等因素而不願生孩子的時代，對於家庭主婦願意離開職場步入家庭生兒育女，面對職業婦女在職場與托兒所兩頭奔忙時，政府更應了解家長的需求並協助其解決育兒困擾，以發揮少子化時代托育支援的意義。
五、結論
綜合上述，可了解到我國與日本在幼托政策上存有相同困境，不過日本已提早我國十幾年實施少子化對策，並於2003年制定少子化相關之法制，我國卻是連一部相關法制皆尚未研擬制定。比較兩國法制與現行政策後，我們應思考為何日本對於幼托政策及法制度已經落實並實行中，卻仍無法有效改善少子化現象，日本幼托法制度是否有其不足之處？為了有效提升國家未來人口之素質與數量，政府必須儘早致力改善與全盤規劃幼兒托育與兒童教育之品質與水準，否則等到少子化現象惡化到完全無法改善時，國家再提出多少福利政策或是經濟政策上之補助，甚至是完全免費之助養小孩，恐將是緩不濟急且事倍功半之無效政策。然而，日本及台灣目前之幼托法制現狀及改善尚處於由上而下之政策裁量迷思，完全欠缺由下而上之人民權利保障思維。因此，我們有必要從育齡男女需要完善幼托服務之權利保障觀點重新檢討幼托法制，以更完備之幼托機制及服務，讓少子化時代每一位嬰幼兒及其父母都有公平機會，得以接受幼托機構提供完善幼托服務。因為每一位嬰幼兒及其父母都是少子化對策及幼托法制之權利主體，法制上應做有限資源之有效分配。因此，幼托法制改革所應遵循之法理建構為今後幼托政策之重大課題。
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