觀光地區員警績效評核與管理問題研究
——以中部偏遠地區為例
陳宗凱
中華大學科技管理研究所
第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
壹、觀光地區治安及交通現狀
近年來，臺灣地區的觀光產業發展迅速，人們休閒消費旅遊的選擇呈現多樣化趨勢發展，觀光業已經成為活躍的社會文化和經濟活動。
隨著人們休閒觀光、觀光消費的增加，臺灣地區的觀光業現如今也是蓬勃發展起來。很多地區觀光業已經成為該區域的主要的經濟收入來源。觀光事業蓬勃發展對地方經濟與產業帶來可觀的經濟貢獻與促進地方發展，成為地區經濟收入主要來源與地方政府發展之主要重點。眾多的遊客前往觀光地區觀光、消費，對區域的發展來說有著極為重要的作用，帶動了這一片地區的經濟效益、產品消費，同時也對觀光地區的生態、周圍環境帶來改變。而人們選擇前往該觀光地區觀光的，其中最為關心的是治安管理問題，一個好的治安管理系統能給觀光地區帶來長期穩定的局面，觀光地區治安的好與壞會直接影響到觀光地區的形象及人們選擇觀光地區的關鍵因素（陳慈幸，2002）。[1]
觀光業對城市生態、社會環境帶來改變與衝擊，其中最為民眾所關切者，莫過於交通與治安問題。觀光業的特性與成長可能使犯罪機會增加，長期存在密切關係。造成犯罪率升高、毒品氾濫、觀光糾紛等負面的治安影響，導致的犯罪與治安問題，如：毒品、色情氾濫、扒竊、詐欺、竊盜、組織犯罪、幫派活動、賭博、搶劫、大眾運輸犯罪與以恐怖手段對付觀光客等。
近年來，恐怖攻擊活動更是以觀光地區作為主要攻擊目標，如紐約911恐怖攻擊、峇里島爆炸案、倫敦地鐵爆炸案、埃及觀光度假勝地爆炸案等，都對觀光發展造成巨大衝擊與損失。臺灣地區受SARS、亞洲禽流感、國際恐怖事件及320大選後政治紛擾等因素影響，來台旅客負成長達8%以上（官政哲，2008）。[2]
1990年代早期，佛羅里達州的DADE郡發生了連串觀光客被害之暴力犯罪，外國籍觀光客遭到殺害。邁阿密國際機場更是當時犯罪的焦點所在，包含「打破車窗搶劫」、「一般公路」及「高速公路」搶劫，使得邁阿密地區被國際媒體描繪成「危險的觀光地區」，導致觀光客卻步，使得觀光事業一落千丈。
埃及在1990年代，因恐怖份子殺害外國觀光客，使得近兩年觀光客卻步，導致觀光事業一蹶不振。近日埃及紅海觀光地區又連續發生爆炸案，使得觀光事業雪上加霜（官政哲，2008）。
2002年，峇里島曾發生爆炸事件，造成202人死亡；
2003年，非典型肺炎（SARS）在整個臺灣爆發，這是臺灣近半個世紀以來最嚴重的一次瘟疫，因為此也嚴重影響到台旅遊的遊客，並在很長一段時間造成人們的心理負面負擔。
台中縣警察局和平分局轄下之和平、松鶴以及桃山等派出所辦公廳舍，九二一大地震中嚴重受創，後經行政院公共工程委員會撥款補助，五處派出所已於2003年間陸續完成重建（警眷,2003）。
2005年，在東港因為船隻的消防設備欠缺，加之旅遊管理者應對危機的能力不強，沒有經過專門的訓練，導致發生了火燒觀光船事件，造成5人死亡的重大事故（呂新發，2006）。[3]
綜上所述，觀光業的發展使得觀光地區存在如此多的治安問題，除此之外，觀光業的發展使得大量的觀光客湧入觀光地點，人口、車輛大量增加，使得交通秩序混亂、擁擠與安寧環境破壞等，同時由於人、財、物的大流動，刺激水陸空交通運輸業的急速發展，交通工具和運輸量的增加，導致交通事故和翻沉船事故增多，所有這些都嚴重影響了觀光地區的發展。
貳、現目前員警績效考核的現狀
績效（performance）是指基於特定時空條件所訂定的契約條件下，締約者從事合於契約內容，或是契約所要求的行動，意指有效率的應用資源，以提供有效益的服務或產品，一般所稱績效包含效率、效能與滿意度，效率強調經濟效率、回應效率及生產效率，效能係指產出的品質是否良好，而滿意度指工作者對其工作之感覺或情感性反應，簡單來說，效率強調以對的方法做事（do things right），效能指做對的事（do the right things），而績效結合兩者即為以對的方法做對的事（do the right things right）。
然目前警政機關對於員警的考核仍然偏重於「量化」的考核方式，所著重的仍是刑案績效上，固然量化的績效方式有助於快速的分別好壞，刑案績效能夠快速獲得社會大眾的反應與支持，但是，刑案偵查不過是員警工作之一，並不能完全反映出一個員警的真正工作績效。
正是由於上述這些情況的存在使得觀光地區社會治安，交通問題頻頻發生，嚴重的影響到了觀光地區的長足發展。而臺灣警力又面臨嚴重不足的問題，加之員警業務繁瑣、勤務密雜，處理治安事故，為民服務時，難以全部立即反應處理，導致部分民眾對員警人員處理觀光地區社會治安和交通問題的效率多有微詞，甚至有不信任員警之情形發生。同時，隨著社會大環境的變化，犯罪手法日益殘暴、犯罪率高漲、治安持續惡化，各國無不急於解決此一問題，八○年代以後，歐美國家面對此一問題，深刻的瞭解到，要解決此一社會問題無法單靠政府的力量，需全民共同努力。因此新政府再造運動開始推行，政府引進企業管理模式，加強與民眾的互動，在警政改革作為上，最為明顯的是「社區警政」的推行。美國柯林頓政府全力推展「社區警政」後，在犯罪的發生率以及治安惡化的情況上，都獲得相當的改善[4]（葉毓蘭，1999：56）。從八Ｏ年代初，各種取向、名稱、重點各異的試驗措施，也經由美國司法研究院（National Institute of Justice）的贊助，在各地實施，時至今日，社區警政已經成為八Ｏ年代後所有警政改革的代名詞，也代表了近代員警學術、實務界為增進人民生活品質努力成果的集合[6]（葉毓蘭，1996）。同時並擴散至全世界主要地區，如北美、西歐、澳大利亞、紐西蘭、遠東等地區，成為二十世紀初期「員警專業化」運動以來，員警策略上最大的轉變與革新[7]（Skolnick ＆
Bayley，1986）。
同時一些國家根據自己國家的具體情況也採用了一些其他的方法來應付在風景區發生的各種犯罪、危害遊客安全事件。各國紛紛設立了旅遊員警，用以改善觀光風景區的治安環境與遊客的安全。
1975年，希臘設立旅遊員警，保護遊客的安全,實施旅遊員警制度，在希臘的各大都市有觀光員警的專設局所。
泰國在1992年成立了「國家旅遊員警中心」,隸屬國家員警總署。
南美洲的數個國家，像是分別以葡萄牙語和英語為其國語的巴西和貝裏斯，設置有觀光員警之組織。
1994年，大陸湖南張家界旅遊風景區也設立了旅遊員警。
泰國政府於1982年應旅遊局的要求，建立旅遊員警隊伍，派駐各主要旅遊城市，與當地旅遊辦事處合署辦公，主要負責處理外國旅遊者錢財被盜、物品丟失、費用處理問題引起的糾紛及人身恐嚇等案件。旅遊員警及其上級主管部門協調、配合，從而形成了一套獨特的旅遊員警制度。隨著到泰國的外國遊人不斷增加，旅行中發生的糾紛和案件逐漸增多，但由於加強了旅遊員警的巡邏、檢查，首都曼谷的繁華街道和度假勝地帕塔業的鬧市區發生的犯罪案件明顯減少（徐學書，2005年）。[5]
第二節 研究動機
一個良好的觀光地區環境對觀光地區來說有著極為重要的作用，對觀光地區的形象塑造上有著正面的宣傳效用，同時觀光地區內的安全管制好的話，人們的觀光、觀光等就會更加有心情。所以，觀光地區在營造風景區內的安全方面更應該是不遺餘力。
觀光業是關聯度很高的綜合性產業，其安全問題不僅涉及經濟、社會的許多方面，而且對人的生命和財產構成巨大的威脅。許多觀光風景區(點)、觀光服務設施中仍然存在著許多不安全隱患。如果這種隱患得不到及時解決，就有可能導致發生觀光安全事故，出現嚴重的經濟和社會後果。如何加強對觀光安全及其管理體制的研究，提高觀光者安全防範能力和預防安全事故的發生，為政府和觀光安全管理部門構建觀光安全保障體系提供理論上的指導和幫助，是本研究的動機之一。
觀光地區員警因為所處地位之特殊性，他們所承擔的工作與一般員警不一樣，要提供給遊客各種便利的服務；面向旅遊業的安保功能；打擊對國外(國內)遊客的刑事犯罪活動；震懾犯罪；保障遊客的人身安全等等。觀光地區的員警的工作任務廣泛，如果沒有一套好的績效評核體系要求與管理，觀光地區所要達到的風景區環境、設施、遊客等的安全就沒有保障，會因此對觀光的經濟效益造成影響。針對觀光地區服務的特殊性，以及人們對觀光地區環境安全設施等的敏感程度，建立一個好的員警監管制度也是本研究的動機之一。
好的績效考評與管理體系會刺激員警之工作效率，達成一個好的服務體系，營造好的風景區環境，是非常有益處的。派出所員警績效考核是對一個地方警務工作和隊伍建設效益的評價過程,是派出所目標管理的關鍵環節,也是派出所員警隊伍管理長效機制的重要內容,它對派出所工作的可持續發展起著導向、杠杆、評估和拉動作用。
2008年10月21日上午，廈門大學新聞傳播學院院長張銘清在台南市安平古堡參觀時，被綠營支持者推倒在地，當張銘清準備乘車離開時，有「台獨」分子甚至跳上張的座車車頂狂踩，試圖阻止張銘清離開。事件發生之後，「警政署」表示，已經通報臺灣南部五縣市警察局，嚴加戒備張銘清等人後續行程，防止暴力事件再度發生。針對此起事件的發生，綜合臺灣媒體報導，「警政署」追究責任認為轄區員警機關應變不及，以致勤務規劃發生疏漏。[6]（新華網,天水線上）。為什麼會出現這樣的事件，轄區員警機關為什麼會應變不及？通過查閱大量的文獻資料知道，目前對於員警的績效考核及管理存在著許多不盡如人意的地方使得此類事件發生，從而嚴重的影響了兩岸之間的友好關係。
目前警政機關對於員警的考核仍然偏重於「量化」的考核方式，所著重的仍是刑案績效上，不但未能提升員警的工作意願，對於整體組織來說，也不過是一種管理手段而已，並不能反映出實際的狀況。反倒是績效的壓力，不斷加諸於基層同仁的身上，有的人努力去達成績效要求，有的人消極面對，更有人採取不正當的方式來獲得績效。如此與員警設立的本意，反成了背道而馳。而基層工作的目的，變成不是在為身為員警一職而去執行他的勤務、盡他的義務，不過是在完成一種目標的機器，而忽略了為何去作這項工作，以及作這一職業本身的價值。制定出一套符合廣大員警績效考核及管理方案，使每一名員警都有參與及自我潛能發展，在工作成就、工作滿足之上獲得提升是本研究的一個主要動機。
世界上不會有一個全面的績效考核機制可以應付所有的行業與地區，不會有一個適用於所有機關、組織通用的績效管理系統。任何組織或是機關都必須且必須根據自身所處的外部環境(競爭環境，市場特徵，行業，民族文化等)和內部的特徵(流程，員工，資產特性，財務狀況等)設計開發自己的績效管理系統。具體而言，組織、機關在設計績效考核系統時要完成下述任務:選擇考核的績效指標，確定指標的標準(預算)，將績效完成情況與獎懲掛鈎，在績效完成後進行績效評價並兌現獎懲方案（袁光華，2005）。[7]
如何設計一個符合觀光地區派出所實際並能提升員警績效、保證派出所戰略目標實現的績效管理體系就成了本研究寫作的出發點。
第三節 研究目的
臺灣地區觀光旅遊事業蓬勃發展，尤以農漁業縣市及離島地區最為明顯，觀光產業實已成為該地區經濟收入主要來源，及縣政未來發展目標。大量觀光客湧入觀光熱門地點，除了對當地帶來經濟發展外，也對城市生態、社會環境帶來改變。治安問題成為觀光地區的首要問題，直接影響到觀光地區的發展。因此，觀光地區之警政工作，自宜以觀光發展相關治安問題，列為員警策略擬定的主要指標，方能與地方發展相為配合，促進地區繁榮。但由於觀光產業是一種新興的產業，其產生的治安問題相當的複雜，使得一名員警實際能夠控制的狀況，已不如過去。而派出所逐漸增加的勤務，也不是單靠一位員警便能完全的負擔。
依據本研究之背景與動機，得出本研究的研究目的如下：
1、
探討當前觀光地區派出所員警之績效考核與管理。
2、
探討臺灣地區中部偏遠觀光地區的員警績效考核與管理之存在問題，進行新的績效考核與管理的建構，並探討具體的考核與管理之內容。
3、
觀光地區員警績效評核不同於一般的警政績效評核，如何針對觀光地區員警的特殊性採取針對性的績效評核方法。以供當前觀光地區派出所實際的參考。
4、
針對臺灣地區中部山區觀光員警績效考核的現狀，設計一套具有觀光派出所特色的績效考評體系及激勵機制，以充分地調動員警工作的積極性、主動性、創造性，從而達到提高本系統組織效率、行政效率及行政能力的總體目標。
另外，中橫的即將開通，會帶動整個旅遊人潮。中橫西邊起點是東勢、經過白冷、梨山、大禹嶺之後一路爬高，開始沿著立霧溪通往花蓮太魯閣，其中經過了關原、慈恩、洛韶和天祥。中橫公路通車之後，由於景觀隨四季多變，加上險峻的太魯閣峽谷開鑿，成為了早期臺灣八景之一，以及不少臺灣郵票的主題。幾個知名的中橫公路景點都在太魯閣峽谷，天祥附近，包括有長春祠、燕子口、九曲洞等[8]（中橫公路，維庫百科）。加強此區域段觀光地區員警的績效考核及其績效管理就尤為重要。
第二章 研究方法、研究限制與研究流程、架構
第一節 研究方法
為了達到本文研究之目的，考察觀光地區員警績效評核之管理現狀與問題，本文將採用文獻探討法從基礎理論上進行探討，然後最後採取比較研究法系統而有效的從不同角度討論績效評核方法，最後輔之以個案研究對觀光地區員警績效評核管理制度進行實證分析，最後撰寫研究結果，並提出具體的結論與建議。現將研究方法介紹如下：
壹、文獻探討
一、員警績效
「員警績效」，在員警學術界尚無更多理論探討。曾有學者提出「治安效益」理論，認為「治安效益是員警主體為社會提供治安保障所取得的效果和收益」。柳小川[9]（柳小川，1995）和王舒娜[10]（王舒娜，2005）認為，員警績效是指員警機關通過資源整合，以最少耗費、最低代價為社會和公眾提供更高品質和更高滿意度的公共安全產品和服務所取得的、有助於完成員警使命任務的最佳表現和結果內涵。
員警績效考核於員警具有雙重意義，一是衡量過去資源的運用，是否具有效率（efficiency）及效能（effectiveness）；二是具有前瞻性的影響力，不但可以檢討改進過去的錯誤，也可以指引未來目標訂定及資源分配方向。
二、社區警政
社區員警是員警與守法市民同心協力的一種工作夥伴的關係，以預防犯罪，逮捕嫌犯，對一再發生的老問題找出解決的方法，最後要增進都市（尤其是住宅區）的生活品質；在住宅區中，員警恢復了老式的管區員警巡邏，但是用現代的方法[11]（陳連禎譯，1992）。
社區員警是一種新警政哲學，倡議員警應主動和社區內的居民緊密合作，以共同解決現代社區的犯罪現象、犯罪恐懼、環境和社會秩序，以及鄰近地區頹敗等問題；亦是一種定位員警社會角色的新思考方向，鼓勵員警不再將工作焦點僅侷限於對個別犯罪事件的事後反應，而需要超越這狹隘的運作範圍，主要誠信的和社區民眾共同去發展和注意那些關係社區生活品質提升的問題及其解決之道[12]（Trojanowicz
＆ Bucqueroux，1993）。
由此可以得知，社區警政與傳統專業化警政之最大不同，在於傳統模式較重員警本身能力之加強及以偵查破案為主的策略。而社區警政則強調預防偵查並重，並且結合社區資源與民力，以便共同抗制犯罪[13]（陳明傳，1997），在於強調「因地制宜」、「問題導向」、與「為民服務」的經營理念，要求員警作為必需要迅速回應社區發展與民眾的需求，這些理念正與觀光地區員警策略發展不謀而合。這個制度的基礎在於由警民攜手共同發掘、認定社區中的問題，一起決定各個問題的優先順序，並共謀解決對策，其最終目的在於增進社區生活品質。因此，社區警政的各種努力要確保成功，必須結合員警部門、社區居民、民選官員、商業社群、相關的公家機關與非營利組織、媒體等的力量，協同合作方能收效，學者Trojanowicz[14](1994)將上述六種團體稱為「六大要件（The Big Six）」。
三、預防犯罪
對於預防犯罪的定義在不同的國家、不同學者之間有著不同的定義，如圖2-1所示：
圖2-1 預防犯罪的概念[15]
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國家 |
作者 |
定義 |
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美國 |
史蒂文·拉布 |
在犯罪行為發生之前或在進一步的行為發生之前就消除犯罪的一種努力。 |
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傑佛瑞 |
在犯罪發生之前採取措施以減少犯罪發生的可能性。 |
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德國 |
阿爾佈雷克特 |
不是狹義的、法律意義上的預防，是一種綜合的。進攻性的社會控制技術。 |
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英國 |
內政部和倫敦員警廳 |
對犯罪危險進行預測、識別和估量，並制定行動對策以減少或制止犯罪 |
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某些學者 |
從廣義上說，旨在減少將來犯罪的可能性的任何措施、都屬於犯罪預防。 |
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日本 |
菊田幸一 |
在犯罪發生之前，通常應該採取的防止它發生的手段，勢必要追究到產生犯罪的原因和預測犯罪的問題，尤其會涉及到排除誘發犯罪的可能性，以及被害人等諸多問題。 |
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前 蘇 聯 |
某些學者 |
包含了國家機關。社會組織和每個公民為了事先制止犯罪和消除產生犯罪的原因而採取的各種措施……的總和。 |
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道爾戈姓 |
專門預防在制止犯罪行為上具有針對性強的特點……主要特點是更為專業化和結構化。 |
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中國 |
康樹華 |
調動社會的一切積極因素，運用各種手段和採取社會性和專門性的防治措施，限制一、消除犯罪產生的原因與條件，以達到防止、遏制和減少犯罪的目的。 |
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宋浩波 |
綜合多種社會力量，運用各種手段和措施，通過消除或減少犯罪發生的行為體系。 |
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某些學者 |
阻止犯罪行為與結果的發生的一種客觀工作過程」，「是指運用各種社會、行政的手段的措施，以有效地控制、減少犯罪的一種有組織的社會活動 |
從圖2-1中關於犯罪預防的概念中，我們可以看出，目前世界各國學者對犯罪預防大致包括狹義和廣義的兩種解釋。
狹義方面的犯罪預防，主要側重於犯罪發生之前，主動採取措施，以防止犯罪的發生，也就是我們通常所說的「防患於未然」；
廣義的犯罪預防，既包括在犯罪發生之前採取措施防止初犯，也包括在犯罪發生之後採取措施防止再犯，即還含有犯罪發生中和發生後的打擊、懲治與改造措施等。
總的來看，國內外學者對犯罪預防的概念理解雖然表達形式各異，但基本內容還是大致一樣的。
四、勤務
我國地方員警機關採三級制，即警局、分局、派出所，然所有員警工作，除刑事偵察工作外，幾乎所有工作舉凡勤區查察、巡邏、臨檢、為民服務等工作皆由派出所為基本單位執行。此外隨工商社會的發展，人口大量集中於都市中，高樓大廈林立，使得戶口查察日益困難，犯罪模式層出不窮，犯罪預防已成為警勤區沉重的工作。基於此，我國警政機關也相當重視警勤區工作的績效考核工作。
員警勤務條例第十一條規定：員警勤務方式有：1、勤區查察；2、巡邏；3、臨檢；4、守望警戒；5、值班服務；6、備勤待命。而員警勤務條例第二十六條：「各級員警機關為激勵服勤人員工作士氣，指導工作方法及考核勤務績效，應實施勤務督導及獎懲。
但是，員警所應付之責任並不止于勤區查察工作，舉凡交通違規取締、刑案偵察、巡邏、事故處理、資料整理等等，亦是每一個員警必須花時間去進行相關業務的登記、整理。然而根據警政署頒訂的「戶口查察作業規定」，其作業程式之繁雜，常導致員警需要花費相當多時間來進行戶口查察及相關的資料整理工作。然而，以員警一天十二個小時的服勤時間，既要走訪勤區進行戶口查察登錄各項資料外，亦需配合派出所勤務安排包括：值班、巡邏、交通取締告發、臨檢、專案勤務等等。因此，每一天員警實際能用於戶口查察作業時間有限，而且目前工商社會，一般家庭查訪不易。
處於觀光地區的員警還同時兼有：提供給遊客各種便利的服務；面向旅遊業的安保功能；打擊對國外(國內)遊客的刑事犯罪活動；震懾犯罪；保障遊客的人身安全等警務。
五、績效與犯罪預防、社區警政及勤務編排的聯繫
目前治安敗壞的原因，其實正是在凸顯長期以來警政結構失調的問題，及不重視犯罪防治的勤務分配。
圖2-1績效與犯罪預防、社區警政及勤務編排的聯繫
作者自行繪製
通過上面對績效，社區警政，犯罪預防及勤務編排的介紹，我們知道，績效也稱成績或成果，其實質是做到人盡其才，使人力資源作用發揮到極至。在這裏所指的就是通過規範的制度措施使員警各盡其職，將自己的能力盡可能發揮出來為社會，為人民服務。社區警政，強調預防偵查並重，並且結合社區資源與民力，以便共同抗制犯罪（即由警民攜手共同發掘、認定社區中的問題，一起決定各個問題的優先順序，並共謀解決對策，其最終目的在於增進社區生活品質）。犯罪預防，狹義的解釋就是「防患於未然」，犯罪發生之前，主動採取措施，以防止犯罪的發生。同時通過對警務工作進行因人、因地、因時的進行編排，使員警的勤務儘量符合當時的情況，從而發揮出員警的能力。圖2-2直觀的介紹了績效與犯罪預防、社區警政及勤務編排的聯繫。
積極引進目前警界加強績效工作方法與方案，在結合本土的具體情況以公正、公平的為原則來制定績效考核標準，勢必會從制度上擴大和保障了公民對員警機關提供公共安全產品和服務的需求、參與、知情和監督的民主權利保障實現組織管理的廣泛民主一定會贏得廣大人民支持和滿意的。
貳、深度訪談與問卷調查法
深度訪談法是從事各種研究或者調查工作所使用的一種搜集資料的方法。即由研究人員或者訪問員，透過面對面的交談或訪問的方式，搜集受訪者對某些問題的看法或意見，做為研究分析基礎的作法。在深度訪談法中，研究人員可事先準備一些問題交由被訪談物件回答，採取問答方式，或者輔之以問卷填寫的方式均可。問卷調查係在進行個案研究中，除可對文獻進行印證外，還可以自行設計問卷調查表，通過實地考察，以結構性開放式問卷，調查物件為觀光地區員警及旅客。此二種方法可結合交叉使用，以期達到最佳效果。
在本研究中，因為要瞭解我國中部偏遠地區觀光區員警績效的考核管理制度，光靠查閱文獻未免有「紙上談兵」之嫌，深入實地考察才是對現實最真實的描述與分析。而問卷調查之結果，除了彌補因時間與人力不足而造成的項目觀察缺失外，還可以對下述個案研究的結果進行輔證。
參、個案研究法
個案研究乃是在研究過程中，由研究人員選取一個有代表性的地區或者物件由研究人員親自參與觀察的一種形式。這種研究強調以實地調查為基礎，對某一個案的各種現象，現狀及存在問題進行調查與分析。由於每一個觀光地區的形勢，環境等方面均有不同，因此對於不同觀光地區的員警績效的評核不能一概論之，要因地制宜，須考慮各自因素和各種應用之情形。
本研究將選取中部偏遠地區觀光派出所員警績效與管理實證分析。分別對中部偏遠地區觀光派出所員警績效與管理現狀及中部偏遠地區觀光派出所員警績效與管理存在問題進行透徹的分析。
肆、比較研究法
比較研究法是指在研究過程中，有在同一理論架構或研究架構下，檢視不同的政策計畫、情況或個案，進行比較分析、歸納、整合，以得出某種結論的研究途徑[16]（吳定，2002）。
比較研究法有如下兩個基本理論：一則求同；另則求異。求同的目的是以類似情況，作為當前研究物件之比附援引，以做同因必同果的解釋或預測。求異的目的，則常為證明不同因不同果，講究因地制宜，不能將當前研究的現象與其他對照現象混為一談，盲目借鏡[17]（王玉民，1988）。
本研究收集數項績效管理模式與經驗，在與當前警政機關中觀光地區員警之績效管理作一比較，綜合分析歸納，找出其中之差異以及可借鏡之處，以作為改進我國觀光地區員警績效管理發展之參考。
第二節 研究限制
在本研究的進行過程中，我們將盡可能的符合科學系統研究之方法，但是由於本研究任務之繁重，研究人員人力，財力及精力的不足，將可能導致如下限制：
1、由於時間的不足，將可能導致文獻收集的不完全，從而在基礎研究上對某些問題可能不能進行深入的研究。
2、由於我國觀光地區甚多，員警隊伍機構龐大，分工範圍複雜，因此我們不可能對每一個地區的員警績效評核管理制度都加以考察，本研究擬採用縮小範圍法，將範圍縮小為考察部份偏遠地區觀光派出所員警績效與管理。
第三節 研究流程、架構
壹、研究流程
本研究自確立研究動機與範圍，到文獻探討收集資料，選定研究方法，以至深入個案研究，最終獲得結論並提出建議，研究流程攸關論文的邏輯性，在論文的寫作中十分重要。
基於此重要性，本研究將慎重選擇研究流程，先就警政機關績效評核制度的理論基礎著手，再放射到觀光地區員警績效評核管理制度，並對各種績效評核方法進行橫向與縱向的系統比較，從而優選出適合觀光地區績效的評核的統籌方法，緊接著本研究將從實際出發，在實踐中檢驗理論的正確性和有效性，以中部偏遠地區的現實情況進行研究和實證分析，從而驗證本研究的應用性，對各種績效評核方法在實際應用中進行檢討分析，辯證的看待其優點與不足，以提出改進建議。
貳、研究架構
本文研究之思考方向，乃就觀光地區員警所實行之不同績效評核與管理模式，而形成一種高效、公平、合理的績效評核與管理架構，運用在觀光地區員警績效評核與管理之上。據此理論基礎，本論文的研究架構，分為七章：（如圖2-2）
第一章 緒論：分為三節，分別說明本論文的研究背景；研究動機；和研究目的。
第二章 研究方法、研究限制與研究流程和架構：分為三節，第一節為研究方法；第二節寫研究限制；第三節寫流程和架構。
第三章 員警績效考核常用的幾種方法：關鍵績效法；平衡積分卡法；306度績效評估法。並分別對其加以解釋和說明各自的優缺點。
第四章 觀光地區派出所員警績效考核的現狀及存在問題：說明觀光地區員警服務之特殊性及績效考核與管理之重要性；然後對考核的現狀和存在的問題進行分析。
第五章 個案研究：對中部偏遠地區觀光派出所員警績效與管理進行實證分析，對中部偏遠地區觀光派出所員警績效與管理的現狀及存在的問題進行分析。
第六章 對中部偏遠觀光地區員警績效考核之對策及建議：引入全面之績效考核法，初步確定用平衡積分卡與關鍵指標法相結合；建立績效管理的保障體系；引入「社區警政」之方法；規範使用績效考核的結果。
第七章 結論與建議：對全文做一個回顧與總結，提出研究發現之心得，提出解決具體之問題建議，以供日後警政之參考。
圖 2-2 本研究流程、架構圖
資料來源：筆者自己
參考文獻
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[2] 盧建旭(1985), 臺灣公共行政教育學程設計之研究, 東海大學公共行政碩士論文，pp.61
[3] 吳定（2002），公共政策，中華電視股份有限公司教學部，pp.48
[4] 王玉民（1988），社會科學研究方法理論，洪葉文化事業有限公司，pp.247
第三章 員警績效考核常用的幾種方法
壹、績效考核的概念及由來
績效（performance）是指基於特定時空條件所訂定的契約條件下，締約者從事合於契約內容，或是契約所要求的行動，意指有效率的應用資源，以提供有效益的服務或產品，一般所稱績效包含效率、效能與滿意度，效率強調經濟效率、回應效率及生產效率，效能係指產出的品質是否良好，而滿意度指工作者對其工作之感覺或情感性反應，簡單來說，效率強調以對的方法做事（do things right）效能指做對的事（do the right things），而績效結合兩者即為以對的方法做對的事（do the right things right）[18]（李宗勲，2004）。
考核，即考查審核。其中「考」含有查核、查考的意思；而「核」，表示考察、對照的意思。「考」與「核」結合起來，即表明了仔細查對、核實的意思。鑒定工作人員的技能或其他素質是否適合從事某項工作稱為考核，含有查對核實的意思。
績效考核也稱成績或成果測評，績效考核是企業為了實現生產經營目的，運用特定的標準和指標，採取科學的方法，對承擔生產經營過程及結果的各級管理人員完成指定任務的工作實績和由此帶來的諸多效果做出價值判斷的過程
。績效考核是壹項系統工程，涉及到戰略目標體系及其目標責任體系、指標評價體系、評價標準及評價方法等內容，其核心是促進企業獲利能力的提高及綜合實力的增強，其實質是做到人盡其才，使人力資源作用發揮到極至。
績效考核是績效管理的關鍵環節，績效考核的成功與否直接影響到整個績效管理過程的有效性。同時，績效考核也是考評主體對照工作目標或績效標準，採用科學的方法，評定員工的工作任務完成情況、員工的工作職責履行程度和員工的發展情況，並且將評定結果回饋給員工的過程。
績效考核主要服務於管理和發展兩個方面，目的是增強組織的運行效率、提高員工的職業技能、推動組織的良性發展，最終使組織和員工共同受益。另外，績效考核是與組織的戰略目標相連的，它的有效實施將有利於把員工的行為統一到戰略目標上來。整個績效考核體系的有效性還對組織整合人力資源、協調控制員工關係具有重要意義。不準確或不符合實際的績效考核不會起到積極的激勵效果，反而會給組織人力資源管理帶來重重障礙，使員工關係緊張、團隊精神遭到損害。因此，不論是管理者還是員工，都應看到績效考核的意義所在。
在績效考察期結束時，依據預先制定好的計畫，管理者對下屬的績效目標完成情況進行考核。績效考核的依據就是在績效考察期開始時，雙方達成一致意見的關鍵績效指標。同時，在績效實施與管理過程中，所收集到的能夠說明被考評者績效的資料和事實，可以作為判斷被考評者是否達到關鍵績效指標要求的依據。
貳、員警績效考核的意義
我國警務機關當前之員警任務工作，在傳統上，其多注意在社會治安的維護與公共秩序的維持，因此在績效考核工作或實際展現之績效統計數字上，仍以偏重在刑案績效方面的表現為主。雖然一直以來許多警政專家與學者，主張應該配合犯罪統計數位上所得的客觀資料，並結合民眾對於員警服務滿意程度、犯罪恐懼感、民眾安全感以及員警的工作品質等主觀性績效的量度，以建立合乎員警績效考核的機制及標準。同時，我國對於員警工作的理念，早就具有「服務」的精神，如稱員警為「人民的保姆」、「人民的公僕」就蘊有服務的意涵，民國七十一年行政院推動行政革新，將加強為民服務工作列為政府重要施政，員警機關亦開始予以重視，至民國七十八年警政署訂頒「積極推行為民服務實施計畫」，提出員警人員為民服務的具體作法，迄今員警機關除依上項計畫加強落實執行外，亦無不檢討過去的缺失，提出許多為民服務的創新作法。
就現況而言，雖然警務機關在許多作法上已在逐步完善員警績效考核方式，將某些主觀因素的指標納入管理，例如，報案民眾對員警接受服務之滿意度，已有納入業務執行要求並由各警務單位自行設定目標。然而，由於民眾長久以來對員警任務之認知，及各級首長對社會治安的情況視為其政績一部份的影響下，其被關注之程度，仍不及犯罪數字上統計的訴求[19]（鐘升，2001）。
因此，員警機關的行政作為也必須跟隨時代環境的變遷而有所改變，其努力目標不再僅是除暴安良，還要以服務贏得民心，進而蛻變成為以顧客至上、彈性靈活、為民服務，以爭取警民合作的行政組織[20] (林烇騰，2001)，即是目前警政工作之首要任務。同時，警務機關之績效評估，絕不能再只依據傳統的犯罪統計數字，或迎合民眾短期性的需求，僅是以專案性與暫時性的評估警務績效，未來警務績效考核與管理制度應能避免以偏蓋全，並將民眾之需求與反映納入績效管理之中。
故如何制定符合我國員警績效考核就顯得尤為重要，就目前來看，主要包括有三種常用的方法—關鍵績效法、平衡計分法和360度績效評估法。
參、員警績效考核的常用方法
一、關鍵績效法
關鍵績效指標，又稱KPI（Key Performance Indicator，KPI），是通過對組織內部流程的輸入端、輸出端的關鍵參數進行設置、取樣、計算、分析，衡量流程績效的壹種目標式量化管理指標，是把企業的戰略目標分解為可操作的工作目標的工具，是企業績效管理的基礎。KPI可以使部門主管明確部門的主要責任，並以此為基礎，明確部門人員的業績衡量指標。建立明確的切實可行的KPI體系，是做好績效管理的關鍵。關鍵績效指標是用於衡量工作人員工作績效表現的量化指標，是績效計畫的重要組成部分。
二、平衡計分卡法
平衡記分法即平衡計分卡方法，是績效管理中的壹種新思路，適用於對部門的團隊考核。
「平衡計分卡」緣起於 1990 年時，由 KPMG 的研究機構 Nolan NortonInstitute 資助為期壹年，名為「未來的組織績效衡量方法」的研究計畫，該項計畫係由 Nolan Norton Institute 的 CEO—David P. Norton 所主持，參與的成員包括學術界的 Robert S.
Kaplan，並有美國十二家企業參與其中。該計畫於 1990年
12 月結束，並完成績效衡量系統的可行性與實施效益之報告。嗣後，在 1992年由 Kaplan & Norton 於「哈佛商業評論」（Harvard
Business Review—HBR）上聯合發表其研究結果與心得，名為「以平衡計分卡推動績效」的論文，並引起極大的迴響與討論。
自 1996 年開始，就有許多企業組織率先採用「平衡計分卡」這一涵蓋了財務、顧客、內部流程，以及學習與成長等四個構面的全方位績效衡量系統，並以其為組織之管理系統與流程的中心，而獲致成功與持續成長茁壯的效益。
根據壹份財星雜誌的調查顯示，Fortune 1000 中約有 60%企業已在嘗試著進行平衡計分卡[21]（Silk，1998）。另外 Norton
也指出據 Bain &Co.的調查在北美
Fortune 1000 中約有 50%在使用計分卡，在歐洲則在40-50%之間，在澳大利亞則有大約35%的企業聲稱已在使用平衡計分卡[22]（Gray， 2001）。由上資料可得知，此時「平衡計分卡」已不再僅是單純的績效衡量系統，儼然已成為新經濟時代，最受矚目的壹套連結組織策略與績效的策略管理系統。
依據 Kaplan & Norton 的說法，平衡計分卡的就是「詮釋組織的使命、願景和策略，將之轉換成具體的目標和量度，以平衡觀點來驅動組織績效的衡量，訴求的是企業組織內部績效短期和長期目標之間的平衡、過去和未來量度之間的平衡、財務和非財務量度之間的平衡、客觀及主觀之間的平衡、外界和內部績效構面的平衡等狀態，成為壹套全方位的績效量度系統，做為策略衡量與管理體系的架構。」[23]（Kaplan & Norton，1996）
平衡計分卡它提供壹個整合性、均衡性及策略性的思維方式，它幫助管理者在多變的競爭環境中，學習利用績效指標澄清策略、執行策略、衡量策略及調整策略，並以此架構組織之績效評量系統[24]（周傳震，2001）。
雖然，目前針對非營利機構與政府行政機關（Nonprofits and Government
Organizations—NPGOs）的平衡計分卡研究仍屬不多，應用於警務機關之研究更為少數，然仍可依其組織之主要任務為導向加以規劃參酌應用。Kaplan & Norton（2001）即曾指出平衡計分卡在非營利機構與政府機關應用時，應考慮與企業組織本質上之差異；就政府組織而言其目的為提供公共利益上的服務，故其最終績效評估結果則強調組織使命（任務）（Mission）之達成，在相關的的高階構面則可以考慮應用，如下三項構面：所需的社會成本（Social
cost）、所創造的價值/效益（Value/Benefit）、正當合法性上的支持（Support）等。
依 Kaplan & Norton（2001）認為政府行政機構對於財務與顧客構面應有較為獨特的考慮，其中包含有如下三個高階的構面，並有效與流程構面與成長學習構面相結合，以達到組織使命之目的：
1.與成本相關的構面：強調作業效率的重要性，因成本的衡量不只有包含機構本身的成本，還應考慮民眾及相關組織所投入的社會成本。政府行政機構應在實現組織使命時，將其直接成本與社會成本降至最低。
2.價值創造的構面：明確界定政府機構為民眾創造的價值與效益。對於教育改進、污染降低、更佳的健康、交通順暢、安全的社區等效益，都難以財務資料加以量化。但平衡計分卡，可以界定並衡量其相關的產出，即使並非是成果的展現。
3.合法性之支持：政府機構的重要「顧客」來自於經費的「捐贈者」，而通常指的是－立法機構－為政府機構提供經費來源。為使經費投資的持續性，政府機構應力求滿足立法機構、民眾與納稅人的期許。
陳明哲「平衡計分卡應用於警務機關之績效評估」[25]（陳明哲，2002），將平衡計分卡應用於員警機關之績效評估研究，就員警機關而言，對於績效的管理與評估，在傳統上大多以刑事案件破獲與取締交通違規為主要績效評估依據，此一類之評量指標，經常為學者或一般民眾所詬病，該研究擬以平衡計分卡的模式，結合員警分局在現有的各項績效管理制度下，以平衡的概念以達成滿足外部（主管機關與民眾）需求、提升內部（流程與成長）活動管理績效、兼併考慮客觀與主觀績效指標，建構一個適用於警務機關的績效管理機制，該研究在計分卡的構面上，將以如下四個構面加以規劃與設計[8]（陳明哲，2002）：
壹、以獲得「主管機關」信賴為觀點的構面。
貳、以強化「民眾」服務、滿足「民眾」需求為觀點的構面。
參、以提升「內部程式」管理效率為觀點的構面。
肆、以不斷創新的「學習與成長」為觀點的構面。
該研究實際的流程作法，係將員警之四大任務與分局之組織願景完成連結工作，並適時定義分局所欲達成之警政方針，再依上述所設定之四個構面，展開平衡計分卡的策略目標與指標，以及明確行動方案之規劃與實施。[8]（陳明哲，2002）。
三、306度績效評估法
360度回饋（360°Feedback），又稱「360度績效考核法」或「全方位考核法」，最早由被譽為「美國力量象徵」的典範企業英代爾首先提出並加以實施的。360度績效回饋是指由員工自己、上司、直接部屬、同仁同事甚至顧客等全方位的各個角度來瞭解個人的績效：溝通技巧、人際關係、領導能力、行政能力……通過這種理想的績效評估，被評估者不僅可以從自己、上司、部屬、同事甚至顧客處獲得多種角度的回饋，也可從這些不同的回饋清楚地知道自己的不足、長處與發展需求，使以後的職業發展更為順暢。
蔡耀坤「我國員警分局長管理才能評鑒之研究－360 度回饋法之運用」之研究專論[26]（蔡耀坤，2002），其提到如何有效地掌握員工的工作表現，逐漸也成為一個管理上的重要問題，而對於部屬管理才能的發展、工作態度的調整、工作滿足的提升等，逐漸成為管理者的首要工作之一。為達成組織的目標，以及協助部屬個人的成長與發展，因此績效評估已變成當前甚受重視的管理工具。
蔡耀坤研究專論中主要針對我國目前員警幹部才能及員警部門績效及管理進行評鑒。我國員警部門擁有七萬多人，堪稱最大之公部門。員警組織雖然龐大，但層級分明，且講求單一性之指揮。因此，主管人員肩負之責任甚為艱鉅，其中又以員警分局長為最。而警政機關有關分局長管理才能之評鑒工作，現仍停留在傳統的評鑒考核制度。然事實上，評量結果常會受到政治因素、個人偏好及友誼效應等的介入，而影響評量的正確性。此外，員警接受來自長官的績效回饋時，往往質疑回饋資料的正確性，特別是當考核結果為負面時。部屬經常會將評量的結果歸因於上司不喜歡自己，並非自已表現不佳。故而，傳統的上對下單一績效回饋常常流於形式，似難以達到預期的效果。便不太可能利用回饋的結果來改善自己的工作表現，而人力資源管理的提升與績效的改善將遙不可及。蔡耀坤探索性地研究員警分局長可否用 360 度回饋法評鑒，其研究發現如下[9]（蔡耀坤，2002：67）：
一、就整體的感受而言，73.7﹪的受試者對 360 度回饋感到滿意。
二、員警分局長的人格特質越正向，其行為改變意圖越強；行為改變意圖越強，其領導效能越高。
三、評量正確性知覺越高，行為改變意圖與 360 度回饋滿意度亦越高。
四、人格特質、工作滿意度、領導效能越高者，其 360 度回饋滿意度也越高。
五、不同自他評程度的受試者，其在目標達成度有顯著差異存在，然而在評量正確性知覺、行為改變意圖、360 度回饋滿意度、及領導效能上卻未有顯著差異。
六、與行為改變意圖相關之變項只有人格特質中之自我效能會影響行為改變意圖。
七、與管理才能相關之變項只有人格特質會影響管理才能，且一般自我效能的影響力大於內控傾向。
在傳統長官單一評量基礎上，若能再加入另外四項評估來源的得分，將可以有效地提升對員警分局長「工作表現」的解釋變異量，且可更完整、正確地描繪分局長的管理行為，進而對員警組織提供貢獻[9]（蔡耀坤，2002）。
第四章 觀光地區派出所員警績效考核的現狀及存在問題
因經濟持續成長與國民所得提高，人類對休閒旅遊需求日益增加，觀光旅遊活動增長成為全球趨勢，同樣的，在臺灣，也隨著國人國民所得及生活水準的提高。臺灣地區觀光旅遊事業蓬勃發展，特別以農漁業縣市及離島地區最為明顯，觀光產業已成為臺灣地區經濟收入主要來源，同時也將成為縣政未來發展目標。
現代觀光的興起，是從第二次世界大戰結束後才開始的，由於國際政局的穩定、交通運輸工具的進步、休閒時間的增長、可支配的所得提高及觀光事業機構的大力推廣等因素，在短短的五十年間迅速發展，已成為世界各主要產業中發展最快及最主要的產業之一。
一、涉及到的名詞解釋
（一） 觀光及觀光客
「觀光」一詞早已成為我們的日常用語，但含括概念卻是廣範，不同的人對它會有不同的解釋。
一般人的認知是：人們離開日常生活圈，以休閒為目的，到外地去觀賞自然風景或人文景觀、購物消費、消遣娛樂、宗教朝覲、品嘗佳餚等暫時性的移居。
韋氏國際辭典對觀光一詞的解釋如下：舉凡為了商業、娛樂、或教育目的的旅行，並在拜訪一個或數個地方後，又回到原出發地。
德國觀光學者Borman認為舉凡保養、遊憩、商務及職業等目的，或其他理由，如因特別事故而離開居住地所作一定時期之旅行等，均稱之為觀光，但不包括日常必須的通勤。
倪執中[27]（1979）則指出「觀光」乃吾人為了達成某一願望，離開原居住地，經過一段旅途到達與居住地不同之處所。換言之，觀光含有觀賞和學習之意，且是一種以空間之移動為內涵的活動。
學者薛明敏[28]1994）把觀光定義為：人在旅行過程中所引起的諸多現象與關係的總合；
另根據英國牛津詞典的解釋：離家遠行，又回到家裏，在此其間參觀、遊覽一個或數個地方（轉摘自楊明賢，1999）
國內學者楊明賢[29]（1999）針對觀光定義不同的表述，將觀光的定義歸納為以下三要素：
（一）觀光是人類的一種空間活動，離開自己定居地到另一地方作短期的停留，其目的可能含括觀賞自然或人文風光、體驗異地風情，使得身心得以放鬆和抒解，這一點反應了觀光旅遊的異地性。
（二）觀光是人類的一項短暫性活動。人們前往目的地，並作短期的停留，通常是超過二十四小時。
（三）觀光是人們的旅行和暫時性居留，而引起的各種現象和關係的總合。不僅包括觀光客的各項活動，如旅行、遊覽、會議、購物、考察等，亦含括在此活動所涉及的一切現象和關係。
在WTO的觀光衛星帳中，將觀光定義為是人們為了休閒、業務、或其他特定目的，在他們日常環境以外之地方從事旅行及逗留活動，其時間以連續不超過一年為限。
根據世界觀光組織（World Tourism Organization，簡稱WTO）的定義中，可以明顯看到此定義中包含了觀光的三個基本要素[30]：
（一）觀光客從事的活動是離開日常生活居住地的；
（二）這些活動需要交通運輸將觀光客帶往觀光目的地；
（三）觀光目的地必須提供設施、服務等，以滿足觀光客各種活動需求。
由上面三要素，我們可以看到觀光服務所包括的內容（如圖4-1）：
旅館、民宿、農莊、渡假村、會議中心、露營區、碼頭 主題遊樂園、博物館、文化藝術展覽館、國家公園、動植物園、風景區、花園、古跡遺址、運動及活動中心等自然及人文資源。 道路的建設，以及航空、遊輪、鐵路、公路、租車等服務業。 旅行社、會議公司、預約訂房訂票服務、導遊、導覽、及解說服務等
「觀光」即是：人們離開自己定居地到另一地方作短期的停留，以休閒為目的（如旅行、遊覽、購物、遊學、宗教、運動），或考察、商務、探親、開會等各項活動，所產生的社會現象的總體。
依據中國價值網中對「旅遊」的定義，在某種特定的條件之下，我們可以把觀光與旅遊具有相似的解釋，所以在此可以把觀光等同於旅遊。
從事觀光活動者稱為「觀光客」 (tourist) 或旅客 (vistor)[31] (臺灣經濟研究院，2001)。
「觀光客」即是：從事上述觀光活動的行為主體，但他必需停留於觀光地區至少二十四小時。
（二）員警
一、中國員警的由來和演變
第一階段：中國古代使用與「員警」相關的名詞命名治安機關，始見於遼代的「警巡院」。建國於西元907年的遼代，於始建年號的西元916年在京師創立「警巡院」，設警巡吏、副使、判官等職，他們身著特定制服，掌平理獄訟及警巡、檢稽之事。金、元兩代承而襲之。
第二階段：我國正式以「員警」命名治安機關始見於近代的清朝末年和辛亥革命之後。
1840年鴉片戰爭爆發後，帝國主義列強瓜分中國，在沿海通商口岸城市設立租界，租界內的行政、工商、稅務、治安等由殖民主義國家所把持。中國人把帝國主義在租界內建立的維持社會治安的力量稱為「巡捕」。1900年中國對八國聯軍的戰爭失敗後，清朝政府於1905年建立「巡警部」。
辛亥革命後，北洋軍閥政府和民國政府時期正式效法日本建立以「員警」命名的治安機關[32]。
在現代漢語中，「員警」係指「國家維持社會秩序和治安的武裝力量。也指參加這種武裝力量的成員 [33](現代漢語詞典,1996)。」
二、國外員警的由來和演化6
在西方，「員警」一詞英語為Police，法語為LaPoLice，德語為DiePoLizei，大多源於希臘文的ΠoλlTεα和拉丁文的Politia。
第一階段：在上古時代，這個詞是指國家政務而言的，包含有政治、宗教等廣泛的內容，意為有組織的管理、民政管理等。
第二階段：到了中世紀，政治與宗教分離，故Politia一詞專指政治而排除了宗教，但當時的政治概念將軍事和司法包含在內。
第三階段：17世紀以後，員警與軍事和司法逐漸分離，西文「員警」一詞才專指「內務行政」，但與後來的「員警」仍有一定區別。
第四階段：近代西語中的「員警」一詞僅指內務行政中的特定部分而不是全部。
第五階段：現在按其最廣泛的概念，可釋為英文的the process
of policing，即維持社會治安的過程，指政府對於公民行為的控制、約束及規範的過程。
縱觀古今中外的「員警」概念，既可以作名詞用，又可以作動詞用。作為名詞，「員警」是指國家或政府建立的專事負責社會治安行政管理和刑事執法職能的專門機構及人員力量等。作為動詞，「員警」則指國家或政府中負責社會治安行政管理和刑事執法職能的專門機構及人員力量的職務行為或實踐活動過程。
（三）治安[34]
縱觀中國歷代的「治安」思想與實踐，「治安」概念經歷了一個由寬到窄、由廣義到狹義的演變。從現代社會治安實踐與理論發展的趨勢和要求看，我們也必須在廣義和狹義兩個層面上使用「治安」概念。
1.廣義「治安」，亦可稱為「大治安」。
所謂的大治安，通常是指整個國家的有效治理和整體社會秩序的安寧。這是對我國古代「治安」概念的現代轉化和運用。任何一個時代和國家的社會治安問題，從根本上講都是各種社會矛盾的綜合反映。只要存在社會矛盾，就必然產生治安問題。我們也可以從另一個角度去看，一個國家或者一個地區社會治安狀況的好壞，實際上是該國家經濟發展狀況、民主政治和法治發展狀況、文化教育發展狀況、治安行政管理水準等方面的綜合標誌。
2.狹義「治安」，亦可稱為「小治安」。
所謂的小治安，指的是一個國家以員警力量為主體所實施的管理與維護社會公共安全秩序的行政活動，即員警部門依法所實施的治安管理。在我國，對公安員警部門所實施的「治安」職能活動的理解也包含兩個層面：
其一，全部職能活動，主要是指公安機關依法維護社會治安秩序的全部職能活動，既包括其所擔負的治安行政管理職能活動，也包括預防、偵查和打擊犯罪行為的刑事執法職能活動；
其二，行政管理活動，專指我國公安機關的治安部門為了維護社會治安秩序、保障社會生活正常運行而依法實施的行政管理活動，是我國公安工作的一項重要業務。
第一節 觀光地區員警服務之特殊性
觀光業作為一種產業類型，作為一種新的現代社會生活方式和企業經營方式，不僅取得了良好的經濟效益，還取得了較好的社會效益和環境效益。觀光業逐漸成為國民經濟中不可缺少的有機組成部分，也越來越受到高度重視，被置於優先發展的地位。
觀光客選擇前往該觀光地區觀光的，其中最為關心的是治安管理問題，一個好的治安管理系統能給觀光地區帶來長期穩定的局面，觀光地區治安的好與壞會直接影響到觀光地區的形象及人們選擇觀光地區的關鍵因素[35]（陳慈幸，2002）。
謝淑芬[36]（1996）曾指出觀光產品形象的好壞會影響觀光客的消費行為，就整個觀光領域而言，所謂觀光形象，大抵可分為三個部分：一是對觀光本身的印象（對於觀光本身印象好壞影響到觀光的需求及動機）；二是對觀光事業及其構成要素的印象（對於觀光事業形象的好壞影響到對其利用與否）；三是對觀光地點的印象（對觀光地的印象就影響到地點的選擇）。
然而隨著觀光活動的增多，事故發生的機率也呈現增加的趨勢，威脅觀光環境安全的因素也越來越多——對遊客的恐怖襲擊、綁架等惡性事件和社會治安秩序不好，存在盜竊、欺詐等針對遊客的不法行為等等。
如何提升觀光業服務水準，防範外界非安全因素對觀光所造成的影響，保障觀光業健康、有序、持續地發展，已成為全球觀光業需面對的最重要的課題之一。
另外，觀光地區是人流聚集地非常密集、人流量非常巨大的地區，觀光地區要想吸引遊客前往觀光、消費，必須要以「顧客至上」的理念進行規劃設計，各種相關的配套設施、觀光地的基礎設備、提示資訊等都要以遊客的利益為基本點。
所以，觀光地區員警因為所處地位之特殊性，他們所承擔的工作與一般員警不一樣，即服務存在一定的特殊性，具體來說主要包括：
（一）要提供給遊客各種便利的服務；
（二）面向旅遊業的安保功能；
（三）打擊對國外(國內)遊客的刑事犯罪活動；
（四）震懾犯罪；
（五）保障遊客的人身安全等等。
第二節 觀光地區員警績效考核與管理之重要性
壹、員警績效考核
一、績效考核
績效考核，在本質上即是指管理活動中的控制功能。控制功能本身有其消極和積極之意義。消極意義係瞭解規劃之執行進度與狀況，如有差異並達到一定程度時，即應採取修正的因應對策；積極意義則是希望藉由績效評估制度之建立，能在事前或活動進行中，對於行動者之決策與行為產生影響或引導作用，使其個人目標和組織目標能趨於一致，此為目標一致化的作用[37]（陳國嘉，2001）。
二、員警績效
何謂「員警績效」，在員警學術界尚無更多理論探討。曾有學者提出「治安效益」
理論，認為 「治安效益是員警主體為社會提供治安保障所取得的效果和收益」 。柳小川[38]（柳小川，1995）與王舒娜[39]（王舒娜，2005）認為，員警績效是指員警機關通過資源整合，以最少耗費、最低代價為社會和公眾提供更高品質和更高滿意度的公共安全產品和服務所取得的、有助於完成員警使命任務的最佳表現和結果內涵。（最低代價，指員警成本，是員警在履行職能時所耗費的各種資源的總和。不同資源的耗費形成不同的成本，員警成本包括經濟成本、政治成本、時間成本、機會成本、資訊成本等；公共安全產品和服務，是指具有消費的非競爭性和非排他性的物品。非競爭性指一個使用者對該物品的消費並不減少它對其他使用者的供應，非排他性是指使用者不能被排除在該物品的消費之外[40]（世界銀行，1997）。 如國防、員警、安全、公共設施與服務等，員警給社會提供的是公共安全產品，當其以服務形式存在時稱為公共安全服務。）
員警績效是政府績效的重要組成部分，包括員警經濟績效、員警政治績效和員警社會績效三個維度外延，如圖4-1所示。
圖4-1 員警績效的三個維度
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員警 績效 |
解釋及作用 |
實現途徑及方式 |
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經經濟績效 |
微觀層面 |
為社會和公眾提供公共安全產品和服務，減少員警運行成本。 |
通過①拓寬服務管道，提供便民措施和簡易行政程式節省交易成本；②優化資源配置提升員警效能，減少員警運行成本；③改進管理方式，提高行政效率，降低行政成本等來實現；④對某些準公共安全產品與服務的成本效益之比較，尋求與市場或第三部門的結合，採用委託、授權、代理、監督等方法，確定最佳供給方式來實現。 |
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宏觀層面 |
維護市場經濟秩序，防範、打擊經濟犯罪以及為國家經濟建設提供服務和保障。 |
最大限度地預防重大經濟犯罪的發生，最大限度地減少經濟犯罪對國家、集體和個人財產造成的損失，最大限度地減輕經濟犯罪對國家經濟安全帶來的危害。 |
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政治 績效 |
員警機關本質屬性的內在要求。 |
員警機關必須通過加強政治建警和隊伍正規化建設，切實承擔起維護國家長治久安，保障人民安居樂業的政治責任和社會責任；堅持對法律負責、對人民負責，堅持嚴格執法、公正執法、文明執法的一致性。把打擊犯罪與保護人權，追求效率與實現公正，執法形式與執法目的有機結合起來；在所有的員警工作和執法行為上充分體現公平和正義；通過體制和制度創新，消除制度「折舊」和「貶值」現象。 |
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社會 績效 |
提供以人為本、執法為民的公共安全產品與服務的公眾滿意程度。 |
員警機關堅持以人為本、執法為民，向社會、公眾提供及時、充分、到位、高效、優質的公共安全產品和服務，使人民生活安全品質、生命健康保障品質不斷改善和提高，社會治安防控體系更加完善，社會治安狀況呈現良好態勢，人民群眾安全感明顯增強，人民安居樂業來體現的。 |
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員警績效三個維度的聯繫 |
三種績效的實現是互為保障、互相促進的。其中，經濟績效是物質基礎，它為實現政治績效和社會績效提供物質支援，離開經濟績效，政治績效和社會績效不會長久持續政治績效是核心保障，實現員警經濟績效和社會績效需要安定團結的政治局面和一支人民認同、支持的員警隊伍以及法律和制度的保障，離開政治績效的核心保障，經濟績效和社會績效無從談起。社會績效是實現員警績效的社會基礎，沒有社會績效，經濟績效沒有實現的意義和價值，政治績效也無法「繼續下去」。 |
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貳、員警績效管理
一、績效管理
績效管理最早奠基於功績制，強調對於受雇者的工作績效，應該提供一個客觀的標準[41]。20世紀70年代，西方政府面對無法遏制的財政赤字，政府干預的高額成本，社會公眾對政府的有效的、有回應力的和高品質供給的能力失去信心等問題，吸收、借鑒私營部門成熟的管理方法，將績效管理引入政府領域，成為政府改革的重要工具，並在相當程度上取得成功。
根據美國國家績效評鑒中的績效衡量研究小組的定義，所謂績效管理是指：利用績效資訊協助設定同意的績效目標、進行資源配置與優先順序的排列，以告知管理者維持或改變既定計劃目標，並且報告成功符合目標的管理過程。在實務上，績效管理是組織整體運作的一套管理系統，因此績效管理是一種持續進行的流程，績效管理是管理人員為確保員工活動及產出能夠符合組織目標的過程。績效管理的形成及內容，主要是受到績效評估目的、方法、準則等影響。
李漢雄[42]（李漢雄，2000）提到，績效管理就是透過人力資源管理將組織策略目標轉換成員工個別績效專案的制度與方法，其目的為在結合不同人力資源管理的功能與績效的相關性，以及整合人力資源迴圈與企業策略目標。績效管理是指管理確保員工活動及產出能夠符合組織目標的過程，因此績效管理具有下列目的[12]（李漢雄，2000）：
一、可決定員工需受更多的發展與訓練為何，有助於評估訓練方案的成果。
二、鼓勵上司觀察部屬行為，以協助員工，有助於增進長官與部屬間的諮詢關係。
三、協助組織決定那些員工應獲得加薪及升遷，或是將被遣散。
四、鼓勵創意，培養員工的責任感。
五、可作為升遷、調職、報酬及解職等措施時，令人信服且合法的理由。
六、有助於組織中的人力資源及人力規劃。
二、員警績效管理
20世紀70年代，西方政府在引進績效管理的概念提升政府本身的績效的改革也觸及到西方員警領域，例如發生在英、美的第四次警務革命[43]（王大偉，1995），英國2002年發佈的《警務改革法案》，美國麥迪森市品質與生產效率運動中的員警試驗區[44]（格羅弗·
斯塔林，2003）等等。員警機關作為政府提供公共安全產品和服務的職能部門，只有順應這一改革潮流，以時代發展要求審視自己，充分認識到單純依靠政府財政投入來提升警力的不現實性，通過引入績效管理機制，實現員警工作的「低投入、高產出」，並為政府改革作出應有貢獻[45]（王舒娜，2004）。
員警績效管理，則是指員警機關以實現員警績效為導向，通過收集績效資訊、設定績效目標和執行、測評績效結果並以結果為本，使員警績效不斷改進和提升的系統活動過程。它具有系統性、目標性、過程性、強調溝通和結果導向五個基本特徵(如圖4-2所示) [10]（王舒娜，2005）。
圖4-2 員警績效管理的五個基本特徵
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定義/解釋 |
作用 |
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系統性 |
員警績效管理的整體性和有序性。 |
整體性表現在通過績效管理整體機制的功能和作用實現員警績效有序性，要求員警機關要不斷適應社會外部環境的發展變化，通過社會外部環境與員警組織內部環境的有機關聯，促進績效管理的自我完善和自我發展。 |
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目目標性 |
員警機關根據績效資訊，對各個不同環境自然環境、社會環境、經濟環境以及治安環境等下的不同層級、不同職能部門和組織成員，分別系統地制定績效目標。 |
依據使命目標和實際情況制定的「究竟要解決何問題、達成何結果」
的一個具體的、可衡量的目標。績效目標主要考慮員警機關領導者決定適當目標、做正確的事的能力。 |
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過過程性 |
員警績效管理是收集績效資訊—制訂績效目標—進行績效衡量、設計—執行有效管理—推動績效持續改進的系統的邏輯活動過程。 |
過程性更多的是考慮各級員警管理者的績效管理水準，即正確做事的能力。 |
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強強調溝通 |
在整個績效管理活動中，強調上級機關與下級機關、領導者與下屬、員警機關與社會公眾持續不斷的溝通。 |
通過溝通，以共同合作的方式來實現績效結果。缺乏有效的溝通，績效目標難以科學制定，績效管理難以有效執行，績效結果難以實現。 |
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結結果導向 |
員警績效管理以實現績效結果為出發點和歸宿，通過對結果的測量，最終以結果論英雄、定獎賞。 |
促進員警機關由「內部取向」發展到「外部取向」由「向上級負責」發展到「向顧客負責」由上級評價、自我評價、經驗評價發展到「顧客評價」、科學評價由單純注重效率發展到效率、效益、公平、公正並重，還有可能促進財政預算撥款的改革，保證從資源配置上對成功者和顧客滿意的人予以獎勵，以結果論英雄、定獎賞，有利於促進創建高績效員警組織，從整體上提升員警績效。 |
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參、觀光地區員警績效考核與管理的重要性
員警績效考核於員警具有雙重意義，一是衡量過去資源的運用，是否具有效率（efficiency）及效能（effectiveness）；二是具有前瞻性的影響力，不但可以檢討改進過去的錯誤，也可以指引未來目標訂定及資源分配方向。
員警績效管理從制度上擴大和保障了公民對員警機關提供公共安全產品和服務的需求、參與、知情和監督的民主權利保障實現組織管理的廣泛民主。是員警機關為構建和諧社會，主動擴大和保障公民民主權利，尋求員警公共安全服務與社會主義民主制度的有機結合，在現有員警管理體制上設計、發展的一種新的民主管理制度[15]（王舒娜，2005）。具體來說，員警績效管理：
1、是世界各國政府改革的必然趨勢
員警機關作為政府提供公共安全產品和服務的職能部門，只有順應這一改革潮流，充分認識到單純依靠政府財政投入來提升警力的不現實性，通過引入績效管理機制，實現員警工作的「低投入、高產出」，並為政府改革作出應有貢獻。
2、有利於民主和責任的落實。
員警績效管理增強了員警的回應力和透明度，保障公民需求、參與、知情和監督的權利，是民主政治的根本要求，也是檢驗員警機關責任落實的有效標準。
3、有利於管理功能的實現
首先，績效管理作為管理的一種誘因機制，通過對績效目標的溝通設定，對組織成員實現績效目標提供條件和幫助，對績效結果進行考核評估與分析並與獎懲相聯繫，強化了組織的激勵機制，最大限度抑制「搭便車」現象的發生，激發人的工作熱情和動力。而且績效管理不侷限於對個人績效評估，而是將個人績效與組織績效有機結合，促使組織整體績效的提高。
其次，績效管理作為一種管理手段，在員警管理活動中，增加了對成本—效益、投入—產出的更多考慮，從而促使員警機關整合、優化資源配置加快資訊警務和線上服務的建設降低成本，改變浪費現象，「以最好、最經濟的辦法」提升績效結果。在此目標導向上，還促使員警機關更多注重引進「項目評估」、「標竿管理」、「全面品質管制」等企業成功的管理方法，以員警管理科學化來提升績效。
再則，管理的根本目的就是追求績效結果，績效管理的「結果導向」
、「顧客至上」 理念，使員警機關及其成員以提高服務品質為核心，以公民滿意為標準，在工作中「解民需、順民意、集民智、聚民心」，充分獲得公眾信任和支持，以「最佳表現和結果」實現員警績效。
但是要真正實現觀光地區員警績效，關鍵在於必須設計出一個科學的、可操作的員警績效管理機制。
第三節 觀光地區員警績效考核的現狀
壹、觀光地區存在的安全隱患
觀光活動除了可以刺激投資，增加就業機會等經濟效益外，環境的過度開發或過多觀光客湧入也會帶來當地自然、人文環境、社會等各種衝擊。一般而言，觀光發展對觀光地區的衝擊可分為三大類[46]（李貽鴻，1986）；[47] (顏宏旭，1994)；[48] (李素馨，1996)；[49] (楊明賢，1999）：經濟衝擊，實質環境與生態衝擊和社會文化衝擊，綜合有關觀光發展對於地區社會治安的衝擊，概可整理如圖4-3所示：
圖4-3 觀光發展對於地區社會治安的衝擊
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觀光活動對觀光地區的影響 |
整體犯罪率的升高 |
1.色情、賭博犯罪活動增加。 |
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交通秩序混亂
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其他影響治安事件 |
1.違規攤販。 |
貳、觀光地區員警績效考核的現狀
在公務體系中，員警是一支龐大的組織，擁有超過七萬以上之成員，且於員警法規中明定員警的四大任務「依法維持公共秩序、保護社會安全、防止一切危害、促進人民福利」，而在現今講求民主的時代背景與依法行政的法律概念下，其本身的使命，也因此受到四大任務的束縛，進而影響整體性的發展。
員警之法定任務，在現今整個的公務體系中要求以學習企業的精神，導入企業經營的理念，改變原有的官僚作風，以為民服務為依歸，講究以速度、目標、資料為主的績效管理制度，雖員警機關亦屬行政體系的一環，也逐步朝向現今公部門的作法，但因其任務目標並不符合有效的使命陳述，無法啟發員警組織變革與容易溝通理解之特徵，甚至與員警工作範圍完全脫節。具體來說，目前觀光地區員警績效考核存在以下的一些現狀：
1、員警管理目標的多元性、複雜性和動態性以及績效產生的因果關係的難以確認等，給員警績效的測定特別是量化評估帶來難度。
2、員警機關的地區性差異和員警組織規模大小的不一，運用同樣的績效指針來衡量功能相同的員警機關的績效並作比較，顯然不太公平；員警機關各職能部門、各警種、各崗位工作內容的差異性，使績效衡量難以使用統一尺度。
3、對某些員警機關不能控制的社會環境因素，如犯罪的社會性、多種矛盾引發的群體性事件等，以犯罪率等標準衡量員警績效，並要求員警機關及其成員為此負責值得考慮。
4、員警機關內部缺乏既懂員警業務又具有績效管理背景的專業人才也是員警績效管理難以開展的一個難題。
所以，觀光地區員警機關要如何因應觀光發展所帶來的治安衝擊，有效維護地區治安，自不能再以原有傳統員警策略為滿足，而應配合地區觀光發展，瞭解治安問題所在，調整原有的員警策略，才能符合民眾需求，確保良好治安，永續觀光事業發展。
警政工作亦是政府公共行政部門的一環，基於社會急速變遷的現實需求，傳統的員警角色─「犯罪的打擊者」、「法律的執行者」、「正義的捍衛者」，已逐漸無法適應民眾的需求。民眾要求的不僅是員警的力量足以保障生命與財產的安全而已，更要求員警機關能夠提供更便捷及有效率的服務，以解決民眾們最為切身的問題與案件。
我國員警法第 2
條明訂：「員警任務為依法維持公共秩序、保護社會安全、防止一切危害、促進人民福利。」復同法施行細則第3條細分前三項為員警主要任務，後一項為輔助任務，所謂輔助任務系係指協助一般行政機關執行該機關行政事務，前提為其協助以遇有障礙非員警不足以排除，或因障礙而有妨害安寧秩序時為限，且須請求協助之行政機關提出。
因此，員警機關的行政作為也必須跟隨時代環境的變遷而有所改變，其努力目標不再僅是除暴安良，還要以服務贏得民心，進而蛻變成為以顧客至上、彈性靈活、為民服務，以爭取警民合作的行政組織[50](林烇騰，2001) 。
但是就目前現況而言，社會治安的良否情況經常是警政績效的主要衡量依據，而其量化部分則多以刑案及竊案之犯罪發生率、破案率為主要的衡量指標，甚至各級警政首長或相關警務人員在對外公佈其「警務工作績效」時，也不外乎如提報流氓數、報繳槍械數、破獲暴力案件數、檢肅毒品件/人數……等統計數字，惟這些是目前警政工作之首要任務。員警，包括觀光地區的員警也整天皆是以「案件」為導向，林燦璋[51](1995)指出此種模式花費員警大部分的時間，也消耗員警機關可觀的資源。
20世紀初，英美等國曾為割裂員警公共服務傳統的改革付出了代價，從20世紀60年代起，採取相應措施賦予員警廣泛的服務職責。員警通過親自幫助或指導民眾到其他機構求助的做法，起到了整合社會服務的作用。有關資料顯示，美國所有有關員警的入門教科書都估計，80％-90％的員警工作是「有關服務的」，而「有關犯罪的」不到10％。有些國家和地區的員警將自己視為「公眾的保姆」，並因此而感到自豪。
總的來看，目前觀光地區員警機關缺少一個科學的、可操作的員警績效考核標準和管理機制。
二．觀光地區員警績效考核與管理存在的問題對員警工作的影響（對觀光地區安全建設、遊客的安全問題、員警積極性不高等的影響）
員警依法維持公共秩序、保護社會安全、防止一切危害及促進人民福利，為員警法所揭示之法定任務，其中維持公共秩序、保護社會安全及防止一切危害係屬主要任務；促進人民福利則為輔助任務。而執行此一重大任務之成員，則為員警機關內人數占約80%以上的基層員警（職務在巡官以下）——觀光地區員警，基層員警對於員警勤務之執行，絕對影響社會治安的穩定性。
觀光地區的員警除了除暴安良，還要具備其他國家旅遊員警的一些工作[52]：①應對恐怖襲擊，保護遊客人身安全；②為遊客隨時提供移動式貼身服務；③監督旅遊從業者的違規行為，處理遊客現場投訴；④作為旅遊執法隊伍，維持正常的旅遊產業經營秩序，保障旅遊經營有序進行；⑤樹立安全的旅遊形象。使得觀光地區的員警長期處於超負荷的工作之中，同時員警晉遷的機會相當的大，使得很多員警失去了工作和學習的積極性，敢與不敢一個樣的情況。究其原因主要是目前警政機關缺少一套科學的績效管理體制。
觀光地區隨著觀光產業的迅猛發展，使得某些之前發生於都市城市的一些案件孕育而生——毒品、色情氾濫、扒竊、詐欺、竊盜、組織犯罪、幫派活動、賭博、搶劫、大眾運輸犯罪與以恐怖手段對付觀光客及造成交通混亂與事故、公共安全等。同時觀光地區居民的生活也受到了外界的影響，產生了一些新的問題，加大了觀光地區員警的工作任務——由單一的警務變為複雜，由瞭解的警務變成陌生。
參考文獻
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[21]林燦璋，論問題導向員警。中央員警大學。1995.04.
第五章 個案研究：中部偏遠地區觀光派出所員警績效與管理實證分析
壹、中部偏遠地區觀光
偏遠地區（remote districts），依據百度詞典裏面的解釋為：偏僻而遙遠的地區。通常指社會生產力發展到一定階段上產生的、相對獨立的、具有特定的經濟、社會和自然景觀特點的地區綜合體[53]。中部偏遠地區的基本特徵與本地廣大的鄉村相似，故在此主要聯繫鄉村觀光來介紹中部偏遠地區觀光。
鄉村地理區位鄰近自然環境，除擁有廣闊開放空間與寧靜的氛圍，鄉村傳統文化與生態更有別於都市生活體驗，出現鄉村觀光發展潛力
[54](Nitsch，1995);[55](王俊豪，2003)。許多研究也將觀光認為是鄉村發展的萬靈丹，而開始研究鄉村觀光產生的效益與衝擊
[56](Richard，2002)。鄉村地區憑藉清楚的文化魅力、歷史、資源、生態獨特性、特殊冒險體驗和地理特性，吸引各方遊客[57](Jenny，2004);[58](Edgell
and Harbaugh，1993)。
一、鄉村旅遊——鄉村觀光的起源
西班牙學者Rosa Marý´a Yagu¨e
Perales （2001）將鄉村旅遊分為傳統鄉村旅遊（Homecoming
or Traditional Rural Tourism）和現代鄉村旅遊（Modern Rural
Tourism）兩種如圖5-1所示。
圖5-1 鄉村旅遊的起源[59]
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產生時間 |
起源 |
主要體現形式 |
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傳 統 鄉 村 旅 遊 |
工業革命以後 |
一些來自農村的城市居民以「回老家」度假的形式出現。 |
①傳統鄉村旅遊活動主要在假日進行； ②沒有有效地促進當地經濟的發展； ③沒有給當地增加就業機會和改善當地的金融環境。 |
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現 代 鄉 村 旅 遊 |
20世紀80年代 |
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①旅遊的時間不僅僅局限於假期；②現代鄉村旅遊者充分利用農村區域的優美景觀、自然環境和建築、文化等資源； ③現代鄉村旅遊對農村經濟的貢獻不僅僅表現在給當地增加了財政收入，還表現在給當地創造了就業機會，同時還給當地衰弱的傳統經濟注入了新的活力。 |
二、鄉村旅遊的定義
目前國內外學術界對鄉村旅遊還沒有完全統一的定義，主要有以下觀點（如圖5-2所示）：
圖5-2 鄉村旅遊的定義
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作者 |
時間 |
對觀光的定義 |
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Gilbert and Tung[60] （西班牙） |
1990 |
鄉村旅遊就是農戶為旅遊者提供食宿等條件，使其在農場、牧場等典型的鄉村環境中從事各種休閒活動的一種旅遊形式。 |
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世界經濟合作與 發展委員會[61] |
1994 |
鄉村旅遊就是在鄉村開展的旅遊，田園風味是鄉村旅遊的中心和獨特的賣點。 |
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Arie Reichel與Oded Lowengart（以色列）、 Ady Milman（美國）[62] |
2000 |
鄉村旅遊就是位於農村區域的旅遊。具有農村區域的特牲，如旅遊企業規模要小、區域要開闊和具有可持續發展性等特點。 |
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Bramwell and Lane[63] （英國） |
1994 |
鄉村旅遊不僅是基於農業的旅遊活動，而是一個多層面的旅遊活動，它除了包括基於農業的假日旅遊外，還包括特殊興趣的自然旅遊，生態旅遊，在假日步行、登山和騎馬等活動，探險、運動和健康旅遊，打獵和釣魚，教育性的旅遊，文化與傳統旅遊，以及一些區域的民俗旅遊活動。 |
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何景明和李立華[64] （中國） |
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鄉村旅遊是指在鄉村地區，以具有鄉村性的自然和人文客體為旅遊吸引物的旅遊活動。鄉村旅遊的概念包含了兩個方面：一是發生在鄉村地區，二是以鄉村性作為旅遊吸引物，二者缺一不可。 |
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Chen and Kerstetter[10][65] |
1999 |
鄉村旅遊的定義為：在有人類持續性活動 (土地利用的經濟)的非都市區域觀光，該地主要以農耕為主；具備的必要條件為有永久性的人類存在。 |
貳、鄉村旅遊開發分析
一、鄉村旅遊開發現狀33
自19世紀70年代以來，鄉村旅遊在發達國家農村地區增長迅速。Blaine 和Golan[66]（1993），Dernoi[67]（1991)通過研究發現鄉村旅遊對推動經濟出現不景氣農村地區的發展起到了非常重要的作用。在這之後一些學者紛紛對鄉村旅遊在當地經濟中的貢獻和意義給予了充分證明[68][69][70](Fleischer & Pizam，1997; Page & Getz，1997;
OECD，1994)。同時在許多國家，鄉村旅遊也被認為是一種阻止農業衰退和增加農村收入的有效手段[71]（Arie Reichel，Oded Lowengart，Ady Milman，1998）。
鄉村旅遊開發在世界各地發展非常迅速，並且取得了較為喜人的成績。2001年，義大利對全國一萬多家鄉村旅遊企業進行統計，發現共接待遊客達2100萬人次，營業額達9000億里拉(約合4.3億美元)，比2000年增加了12.5%[72]（新華網，2001）。在美國就有30個州有明確針對農村區域的旅遊政策，其中14個州在它們旅遊總體發展規劃中包含了鄉村旅遊[73] (Luloff et al，1994)。在以色列，鄉村旅遊開發作為對農村收入下降的一種有效補充，鄉村旅遊企業數量增多 [13](Fleischer & Pizam，1997)。同時包括加拿大、澳大利亞、紐西蘭、前東歐和太平洋地區在內的許多國家，都認為鄉村旅遊業是農村地區經濟發展和經濟多樣化的動力[74] (Hall，& Jenkins，1998)。
在鄉村旅遊取得比較好的發展勢頭的同時，我們也需要看到去其存在的不足之處，英國學者Richard Sharpley[75]（2001）認為鄉村旅遊企業面臨的挑戰主要有：缺少支持；缺少訓練；旅遊設施和旅遊吸引物缺乏；淡旺季明顯，利用率不高；行銷效率低下等幾個方面。這為鄉村旅遊的發展提供了一些尚需各國加以注意改善的地方。
在我國各地的鄉村旅遊開發項目之中，還主要是以農業觀光和休閒農業為主，不過隨著產業多樣的發展，我國的觀光旅遊目前正向以觀光、考察、學習、參與、康體、休閒、度假、娛樂等為一體的綜合型方向發展，其中國內遊客參與率和回遊率比較高的鄉村旅遊項目是以「住農家屋、吃農家飯、幹農家活、享農家樂」為內容的民俗風情旅遊；以收穫各種農產品為主要內容的務農採摘旅遊和以民間傳統節慶活動為內容的鄉村節慶旅遊等幾個方面。
所以不難看出，現代鄉村旅遊對農村的經濟發展有積極的推動作用，隨著具有現代人特色旅遊者迅速增加，現代鄉村旅遊已成為發展農村經濟的有效手段。
位於中部偏遠地區政府所發展的觀光業也基本上是依據鄉村旅遊的模式而進行的，所以中部偏遠地區的觀光業的基本情況如上所述。
第一節
中部偏遠地區觀光派出所員警績效與管理現狀
壹、偏遠地區觀光業所帶來的治安問題
臺灣的鄉村觀光利用地方的生產、生態、生活等資源，營造出具有特色的農村社會，並導入經營管理理念，吸引遊客欣賞當地自然與景觀資源、體驗農耕作業與生產活動，或參訪古蹟等文化資源活動。讓遊客在進行鄉村觀光的同時，能與當地居民產生交流互動，透過接觸而產生感動，以促進地方產業社區發展與振興。澎湖地區是全台著名的觀光旅遊景點之一，每年有五十萬觀光客湧入，對僅有六、七萬居民而言，觀光客帶來經濟繁榮，但也造成犯罪率升高、交通秩序混亂、旅遊糾紛等負面的治安影響[76]（澎湖時報，2001.8.18）。但隨著國人所得、休閒時間的增加，及觀光遊憩專案的多元化發展，諸如觀光賭場、成人秀場、歌劇夜總會、酒店等特殊營利事業，這些特殊成人性質觀光娛樂事業未來若引進澎湖地區，對當地社會帶來全面性的影響及治安隱憂[77]（陳慈幸，2002）。在此之前已有學者注意到觀光業所帶來的社會影響。
Cohen[78]
(1984)指出，觀光發展對社會影響的主題，主要有十項：
1.經由觀光的發展，當地社區的福祉也越仰賴外來性。
2.人際關係：當地人際的穩定性受到破壞，形成個人化的增加，壓力及衝突產生。
3.社會結構：使當地社會組成的基礎改變，變成以經濟主導，原本單純及傳統的社會，變成商業化或商品化為中心的社會。
4.生活節奏：會影響當地社會的和諧，影響農業社區的生活方式、影響家庭的生活節奏。
5.遷移及就業：影響到人口的遷移，包括穩定當地人口減少流出、吸引勞動人口的移入。
6.婦女就業：勞力在性別間的分配問題，許多女性就業改變其經濟地位，影響其家庭生活。
7.層化：觀光發展改變層化的標準，由傳統的注重個人出身或階層榮譽，轉為金錢為重的經濟主導。
8.權力的分配：造成社會衝突的增加。
9.脫序行為的增加：如偷竊、乞丐、色情及詐欺行為增加。
10.風俗習慣及藝術影響：當地風俗習慣及藝術導向商業化。
John[79]
(1998)整理多位學者對社會衝擊面向，包括實質面：改善生活品質、增加休閒設備與機會、消防設備、安全警力設備…等；非實質面：增加色情、酗酒、增加緊張氣氛、繁忙的社區與個人，以及創造假文化。
Kthleen[80]
(2000)提到觀光實質衝擊包括：破壞社區、增加犯罪率、改變傳統文化、增加社區與居民的磨擦、社區內過度的擁擠、影響居民的生活…等。
不難看出，觀光業在發展經濟的同時也帶來了嚴重的治安問題，由此，整治偏遠地區的觀光治安是偏遠地區員警責無旁貸的工作。
2、偏遠地區派出所存在的問題
派出所（local police station），中國公部門的基層機構，管理戶口和基層治安等工作。
我國員警部門的基層機構，管理戶口和基層治安等工作。舊中國警察局下面亦設有職能相似的此種機構。1946年員警機關成立公所，1948年改稱員警分駐所，1950年改稱派出所，一直延續至今。
派出所屬於一個外來詞，來源於日語。本意是派出的分支機搆的意思，在日語中並不是特指員警的派出機構，任何機構都可以有「派出所」。在我國這個詞演變的今天，變成了專指員警機關的派出機構，就是我們說的派出所。
派出所為員警系統的基層組織，上級員警機關的派出機構。在中國，派出所依照國家治安管理法規和上級員警機關規定的許可權，其主要任務與種類及主要職責如圖5-3所示：
圖5-3 派出所主要任務與類型及職責[81]
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項目 |
涉及的內容 |
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主要 任務 |
① 堅決貫徹員警工作的路線、方針、政策； ② 同犯罪分子作鬥爭；防、控各種事故的發生，管理社會治安，維護公共秩序； ③ 保障人民合法權益不受侵犯，保衛國家安全。 |
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主要 種類 |
依地區、社會情況、人口多少等諸因素的不同可分別設立城市派出所、農村派出所、水上派出所、鐵路派出所、工礦派出所、治安派出所等。 |
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職責 |
①
管理戶口； ② 向群眾宣傳法制，組織發動群眾同壞人壞事做鬥爭； ③
組建治安保衛委員會； ④ 發現掌握嫌疑分子，教育改造有違法犯罪行為的人； ⑤
預防、制止犯罪活動； ⑥ 管理特種行業，維護公共秩序，預防治安災害事故等。 注：派出所沒有偵察和決定逮捕、拘留、搜查、傳訊、沒收的權力。 |
偏遠地區的派出所也同樣具有一般派出所的職責：管理戶口；向群眾宣傳法制，組織發動群眾同壞人壞事做鬥爭；發現掌握嫌疑分子，教育改造有違法犯罪行為的人；預防、制止犯罪活動；管理特種行業，維護公共秩序，預防治安災害事故等。
但是目前偏遠地區的派出所存在著一些問題長期制約其工作績效。
一、警力嚴重不足，員警均存在超時超負荷工作
按規定某派出所應配製員警12人，現有員警9人，其中2名所領導，1名行政內勤，1名戶藉內勤各，刑事治安警察5名，可50歲以上老同志2個，除偵破日常的刑事案件，查結治安案件外，每個員警均要駐村駐片，還要進行日常的國安、治安、戶籍、消防、交通等管理，工作勞心繁重，員警下責任區，加夜班，節假日、雙休日不休息是常事。據統計，該所員警每週工作時間均在65小時以上，遠高於國家規定公務員的標準工作時間每週40小時。此外，還要完成上級員警機關安排的各項嚴格任務，因此大量的中心工作、階段性、臨時性和不確定性的工作時間使員警長期處於超負荷的工作狀態，由此帶來的健康問題也將影響到工作，由於員警進餐不定時等工作因素，現有1名員警二期糖尿病，早晚定時注射胰島素，2名腎結石，還有員警有痔瘡、胃病等。
當然，超負荷的工作除了我們員警工作的自身性質決定的原因以外，還有三個方面，一方面派出所兩名值班員警必須堅守值班室，接受群眾報警求助，牽制了一定的警力。另一方面是對老同志不便強加工作量，老齡化影響工作效率。還有就是是由於個別員警業務素質不高，須加班加點才能完成工作任務。
二、個別員警的素質與責任區員警要求的高素質之間有一定的差距
派出所要求責任區員警「一警多能，一警多用」，責任區員警需要「沉」在責任區之中，處理自己責任區發生的方方面面的事情，工作內容紛繁複雜，是責任區的「多面手」，因此對員警素質要求很高，如果在配備責任區員警時，搭配不夠恰當，勢必會影響到該責任區的工作效率和成績，由於每個員警的年齡、知識結構等問題，在責任區管理中不能勝任全部工作，他們在辦理案件，處理糾紛，佈置耳目，上報資訊，防範管理，尤其發動群眾開展「群防群治」等工作時感到力不從心，自身工作壓力很大，有的是由於文化水準較低，能說不能寫，辦事簡單應付，群眾反映不佳。
三、受經費緊張的限制，直接影響到派出所的案偵等工作的開展
派出所雖小，但五臟俱全，需要支付經費的地方很多，政府只提供每個員警的每月工資，其餘費用均得由派出所自籌，派出所的經費運轉非常困難。而往往偵辦案件，等級達標等工作需要大量經費支出。特別是到外省、市偵辦案件或抓捕犯罪嫌疑人時，需要大量經費，有時縣局都因無法支付這筆費用甚至放棄所偵辦案件、抓捕逃犯。
四、在農村建立完善的防範體系較困難
偏遠地區的群防群治工作是派出所的工作重點，偏遠地區地廣面大，居民居住分散，治安防範工作差，開展群防群治工作難度大。
參、偏遠地區派出所員警存在的問題
一、警政機關未制定一套因時因地的因人的績效考核
從以前至現在，最高警政機關長期頻繁且密集的實施各項項目性工作，且有過之而無不及，不僅使得地區勤務產生排擠效應，也影響地區警政治安策略的作為。而專案工作評比專案繁多、績效衡量指標不一致，各項工作皆有其一套績效評核標準，導致基層同仁無法專注其地區員警主要的任務重心，因此，各基層單位只有照單全收疲於奔命，間接造成了基層單位的人員產生了消極不作為的工作態度。
二、員警升遷制度影響工作
我國現行員警人事制度在巡佐與巡官之間劃了一道鴻溝，依員警人員管理條例第十一條規定，職務等階最高警正三階以上，應經員警大學畢業或訓練合格，意即基層警員除非考取員警大學，否則終其一生最大成就也只能升到巡佐退休，永遠無法升到巡官以上職務，而升任巡佐又談何容易。
升遷機會不足的情形，在地方縣、市或者偏遠地區的警察局或者派出所尤其嚴重，地方員警人員即使工作績效再好，也很少有機會可以升任高階警正或警監官等，這主要是中央與地方員警人員職務列等之結構性因素，導致升遷機會有限。所以員警機關的問題在制度上面，制度上的問題造成員警士氣低落。
三、勤務繁瑣，員警情緒波動比較大
勤務時段切割零碎不連貫，橫跨時間過長，造成體力超出負荷，因勤務規劃需配合多變的轄區治安情況，員警無法預知明後天的勤務時段，無法安排自己的家庭生活，因為員警機關紀律要求比一般公務員嚴苛，員警因工作特性的緣故，被處分的機率也較高。
但是，隨著警政策略的調整，員警角色除了執法者外，同時強調為民服務。全民拼治安行動方案，除了拼治安績效外，更要拼民眾對員警的滿意度。面對民眾自我意識的抬高，不僅不服員警執法的頻率愈來愈高，且動不動即對執勤員警惡言相向，還要投訴員警服務態度不佳。
第二節
中部偏遠地區觀光派出所員警績效與管理存在問題分析
1994年，世界旅遊組織(WTO)在召開首次世界旅遊安全最高會議之前，對67個成員國進行了旅遊安全問卷調查。調查結果顯示，大多數國家的旅遊安全由內務部負責，33%的國家由旅遊部(局)和內務部協調負責，35%的國家中有旅遊企業參與協調；70%的國家在旅遊點常設警員，40%的國家對旅遊警員進行外語培訓，20%的國家對警員進行旅遊專業培訓[82]。目前，世界上有不少國家和地區都已建立旅遊員警，如約旦、泰國、阿根廷、肯雅、烏克蘭、埃及、希臘、馬來西亞、以色列、尼泊爾、柬埔寨、秘魯、伊朗、關島、美國等國家。
我國的旅遊事業雖然有了較為喜人的成績，但是在我國旅遊產業大發展過程中，在旅遊風景區管理上仍存在著的文物、園林等部門多頭共管的現實；旅遊品質監督管理部門為打擊和處理擾亂市場秩序、損害遊客利益的行為和現象的過程中，缺少一支正規的執法隊伍來規範旅遊市場秩序，這無疑對規範旅遊管理、提高服務品質造成一定障礙。常規的員警往往因為擔負的職責範圍廣泛，日常的警務工作已佔據其絕大部分精力，很難專注於旅遊產業53。
觀光事業是一種非常脆弱的服務業，觀光客對安全環境與治安具高度敏感性，若某地區因嚴重犯罪治安問題或公安事故的發生，治安不佳，經常發生觀光客被害或被欺詐等事件，將造成觀光客卻步，衝擊觀光事業。所以對於偏遠地區觀光派出所員警應該採取相應的績效考核和管理方法才能夠營造出一個良好的觀光環境。
綜合偏遠地區觀光派出所員警存在的問題，我們可以看出偏遠地區觀光地區派出所員警績效考核與管理存在的問題主要包括：
1、偏遠地區觀光業的迅速發展帶來的治安問題
由於偏遠地區觀光業的迅速崛起與發展，大量觀光客湧入觀光地點，人口、車輛大量增加，使得交通秩序混亂、擁擠與安寧環境破壞等。對偏遠地區社會環境帶來改變與衝擊，其中最為民眾所關切者，莫過於交通與治安問題。觀光業的特性與成長可能使犯罪機會增加，長期存在密切關係。造成犯罪率升高、毒品氾濫、觀光糾紛等負面的治安影響，導致的犯罪與治安問題，如：毒品、色情氾濫、扒竊、詐欺、竊盜、組織犯罪、幫派活動、賭博、搶劫、大眾運輸犯罪與以恐怖手段對付觀光客及造成交通混亂與事故、公共安全等。
2、偏遠地區派出所及派出所員警存在一些現實性的問題
偏遠地區派出所的警力嚴重不足，員警均存在超時超負荷工作；個別員警的素質與責任區員警要求的高素質之間存在差距；工作經費緊張；使得在農村建立完善的防範體系較困難。由於派出所存在這樣的具體情況，註定了偏遠地區派出所員警的開展警務工作存在一定的困難。同時偏遠地區派出所員警也存在內在的一些問題——警政機關未制定一套因時因地的因人的績效考核標準，間接造成了基層單位的人員產生了消極不作為的工作態度；員警升遷制度的不合理，造成員警士氣低落；勤務繁瑣，員警情緒波動比較大等嚴重影響了員警的工作效率和效果。
另外，偏遠地區觀光派出所的員警還應該具有53：①應對恐怖襲擊，保護遊客人身安全；②為遊客隨時提供移動式貼身服務；③監督旅遊從業者的違規行為，處理遊客現場投訴；④作為旅遊執法隊伍，維持正常的旅遊產業經營秩序，保障旅遊經營有序進行；⑤樹立安全的旅遊形象。
為什麼偏遠地區觀光地區派出所員警會存在這麼多的問題呢？追其原因，主要由於警政機關對偏遠地區觀光地區派出所員警績效缺少一個科學的、可操作的員警績效考核標準。針對這樣的情況，警政機關在制定科學的、可操作的員警績效考核標準時，應該注意：
一、要對不同類別的員警把握住不同的考核標準，即考核標準要符合員警的行為及行為結果的表現形式。
如果考核標準不符合員警的行為及行為結果的表現特點，就不能對員警的行為及行為結果進行準確的度量，從而也不能對員警個體的本質作深刻的認識。如果對所有的員警的行為及行為結果的衡量使用同一標準，也不能對員警的行為及行為結果進行準確度量。
二、要注意把握同一類別員警在不同崗位層級的標準。
不同層級的崗位對員警的素質有著不同的要求，對同一類別的員警，要根據其所處層級的不同確定不同的具體標準，不能把高層級員警與低層級員警確定為一個標準，也不能用高層級員警的標準來衡量低層級員警，或用低層級員警的標準去衡量高層級員警。否則，考核標準便失去了它的實際意義。
三、注意把握不同歷史時期的不同標準。
在社會發展的不同歷史階段，員警工作的重點會有不同，因而對人員員警所要求的具體標準也就不同。因此，人員員警職務職位考核考評要做到堅持標準原則，就要把握好不同歷史時期的不同具體標準，只有這樣，才能使員警考核考評緊緊地同黨的中心工作、員警機關的中心作結合起來，才能使員警集中完成員警工作任務，真正為黨的政治路線服務。
四、應把定性標準與定量標準結合起來。
員警的素質也需要有質和量兩方面的規定性，所以應該盡可能的把質與量有機的結合起來。一個員警好與差，這是用質的規定性可以解決的好、差到什麼程度，就需要以量的規定性來予以解決。因此，考核考評員警的標準，既要有定性的標準，也要有定量的標準，並使定性標準與定量標準有機地結合起來。
同時在開展員警管理制度創新，實施員警績效管理具體工作中，應當注意以下幾個問題：
一、對系統性的把握
在開展績效考核之前，必須系統地對原有工作環境、部門資源、人與事的配置等「是否合理」以及目前的績效水準進行系統分析。如果忽略了對原有機制和資源配置不合理狀況的整體分析就開展績效考核，會加劇不合理、不公平狀況的發生，結果不是激勵而是挫傷員警的積極性，產生與績效管理初衷相悖的結果。如果缺乏對目前的績效水準狀況的準確把握，就談不上改進績效。因此，在開展績效考核之前，必須對「省情、市情、縣情、鄉情」
等外部環境與所在地員警機關內部環境有機關聯的績效資訊進行科學分析和目標設定。缺乏這種系統有序性的科學研究就開展績效考核，最終將導致績效管理脫離實際，流於形式。在開展績效管理之前，還應當對組織成員進行培訓。「磨刀不誤砍柴功」，只有組織成員認識統一，明確開展績效管理的目的、內容、方法以及流程等，績效管理才有可能成功。
當前，一些員警機關開展績效考核遇到不少困難，有些改革在當地奏效，換了一個環境就不成功，有些改革體現了先進績效管理理念，但推行起來卻困難重重，要麼遭到組織成員的反對和抵制而流產，要麼強行推行，導致績效管理成本代價太大。其根本問題，就是缺乏對績效管理系統性的準確把握。
二、注意績效管理與績效考評的區別。
績效管理是一個系統過程，績效考評則是其中一個環節。績效管理是一種制度上的安排，績效考評則是績效管理制度運行的保障。績效管理是目的，績效考評是手段。儘管績效考核是績效管理的一個極其關鍵的環節，但僅希望借助於績效考評是不可能實現績效由內部—整體—外部的邏輯進程的。如果把績效考核手段當成目的，就可能在操作時忽略極為重要的資訊收集如上述對環境、機制、資源配置、成員觀念等資訊的收集分析和目標設定，忽略績效管理的溝通，忽略績效管理的技巧等，使績效管理處於低水準層次，最終將導致績效管理的失敗。
三、強調對成本和投入的考慮。
員警績效管理與傳統員警管理的主要區別之一，就是增加了對成本和投入的考慮。缺乏對成本和投入的考慮不是績效管理。儘管員警機關在對社會提供公共安全產品與服務的活動中，有許多成本和投入無法精確計算，但並不排斥對成本和投入採取多種考慮方法。
四、必須堅持結果導向。
傳統的員警管理注重過程和投入，從而形成「 發現問題，就地解決，然後繼續推進」
的粗放式管理模式。對工作的考評，多採用「動用了多少警力」 、「打擊處理了多少人」 、「開展了哪些工作」 、「有多少人接受了服務」 等標準。實際上，這些統計只說明我們幹了哪些工作，做了哪些努力，並不能說明這些努力達到何種效果。按效果而不是按投入論英雄、定獎賞，有利於促進創建高績效員警機關，從整體上提升員警績效。
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第六章 對中部偏遠觀光地區員警績效考核之對策及建議
第一節 引入全面之績效考核法，初步確定用平衡積分卡與關鍵指標法相結合
壹、全面績效考核
全面績效考核從某種角度上看和全面品質管制（Total Quality Management, TQM）具有相同的意思，所以本研究擬採用的全面績效考核也就是全面品質管制，於1980年中期以來，在全球所盛行，乃是一項由機關組織全體人員共同參與，採取計量的及人力資源發展的方法，不斷改善機關組織的運作程式、產品及服務，促使機關組織的產出能滿足服務物件的需求與期望；它是以品質為核心的全面管理，追求全面性的卓越績效，提升組織的競爭力。
實施全面品質管制，最主要的策略是顧客導向、團隊建立、流程管理。在警政工作上實施全面品質管制，首先必須強化員警的服務理念，主動接觸民眾、搜集民情、傾聽民意需求。在瞭解民眾需求後，積極發展與創新各項警政服務作為，才能滿足民眾多元化的需要。
全面品質管制源自於美國，卻在日本發揚光大，自1980 年代末期以來，不論在政府或企業部門，都已成為管理上最熱門的話題。
基本上，全面品質管制是一種機關組織所從事的廣博性、以顧客為導向的方法，用以增進其產品與服務的品質。全面品質管制的主要原則有三：顧客為主（customer focus）、永續改善（continuous improvement）以及團隊工作（team work）。全面品質管制是由團隊建立、管理系統、控制技術三個部分所構成的，「團隊建立」代表組織運作是以團隊合作的方式進行；「管理系統」是指管理制度規劃或施行均以品質達成為基礎；「控制技術」則是各種品質管制之技術，如統計程式控制。三個部分均在顧客與供應者互動基礎上，分別以文化形成，彼此承諾，相互溝通等方式結合成一體，最後，形成整個全面品質管制的內涵[83]（孫本初,2000）。
為了實施全面品質管制， 1996年臺灣政府為展現與民眾期望緊密結合，再創服務品質新境界的決心，經檢討歷年為民服務工作之革新作法、規劃內容及推動方式後，重新規劃為民服務工作的總體目標及具體作法，並強化其實踐務實的行動步驟，於1996年底研擬完成「全面提升服務品質方案」，自1997年1月開始推動執行，希以全面品質管制方法推動革新，帶給政府服務工作嶄新面貌。而1998年行政院更進一步修正該方案，以引用服務行銷理念、擴大政府服務視野，展現卓越的服務品質，其後在1999年、2000年曾作過修正；為鼓勵執行有具體績效的機關，特於1998年訂頒行政院服務品質獎，每年度訂定評獎計畫，以獎勵績效卓著的機關；由此「行政院服務品質獎」應運而生，作為政府各機關最高之殊榮，代表服務品質之水準，警政機關推行全面品質管制成效之評估，可以此為較客觀之參考指標。
行政院服務品質獎辦理之目的，期「寓考核於獎勵」，激勵各機關提升服務品質，達到從中央到地方，從部會到鄉鎮公所，從機關內到社區外，從內部顧客到外部顧客，由點而線，由線而面，建立服務的標竿，以塑造政府服務的新典範；同時藉由單位與單位之間的良性競爭與標竿學習，帶動了服務概念的創新和改進，也使公務員不斷往「成為民眾貼心公僕」的目標努力。其評核方式略述如圖6-1所示：
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圖6-1 行政院服務品質獎評核方式 |
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整體服務績效類 |
基本評 審項目 |
1.執行計畫內容及管考作為 |
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2.服務場所環境 |
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3.服務措施規劃 |
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4.以客為尊作法 |
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5.服務禮貌活動、考核 |
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個別評審專案 |
落實品質研發 |
1.指定專責單位，訂定品質管制計畫 |
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2.研發制度與創新專案 |
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3.研採全面品質管制或優質服務創新作法 |
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4.鼓勵創新的激勵措施 |
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便捷服務程式 |
1.行政流程簡化 |
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2.申辦視窗整合及跨區域、跨機關整合服務情形 |
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3.電子化服務情形 |
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4.作業標準建立及工作手冊內容 |
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重視民情輿情 |
1.施政宣導及社會輿情互動 |
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2.民眾意見反映及陳情案件處理 |
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3.民意調查分析 |
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4.為民服務白皮書內容 |
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善用社會資源 |
1.運用企業或機關、團體資源協助提供為民服務情形 |
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2.運用個人資源協助提供為民服務情形 |
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3.委託民間辦理公共服務情形 |
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4.與社區關係互動 |
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個別服務績效類 |
落實品質研發 |
基本參考指標 |
1.執行計畫內容及管考作為 |
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個別參考指標 |
1.指定專責單位，訂定品質管制計畫 |
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2.研發制度與創新專案 |
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3.研採全面品質管制或優質服務創新作法 |
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4.鼓勵創新的激勵措施 |
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便捷服務程式 |
基本參考指標 |
1.執行計畫內容及管考作為 |
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2.服務形象規劃維護情形 |
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個別參考指標 |
1.行政流程簡化 |
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2.申辦視窗整合及跨區域、跨機關整合服務情形 |
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3.電子化服務情形 |
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4.作業標準建立及工作手冊內容 |
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重視民情輿情 |
基本參考指標 |
1.執行計畫內容及管考作為 |
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2.服務形象規劃維護情形 |
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個別參考指標 |
1.施政宣導及社會輿情互動 |
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2.民眾意見反映及陳情案件處理 |
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3.民意調查分析 |
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4.為民服務白皮書內容 |
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善用社會資源 |
基本參考指標 |
1.執行計畫內容及管考作為 |
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2.服務形象規劃維護情形 |
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個別參考指標 |
1.運用企業或機關、團體資源協助提供為民服務情形 |
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2.運用個人資源協助提供為民服務情形 |
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3.委託民間辦理公共服務情形 |
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4.與社區關係互動 |
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取得了一定的成績，其中花蓮港務警察局和台東縣警察局尤為突出：
花蓮港務警察局（內政部警政署花蓮港務員警所前身）最早實施全面品質管制，係由前局長
2001 年 8 月，施源欽先生奉調至台東縣服務，為因應時代變遷，積極引進全面品質管制策略，強調服務的警政型態，灌輸同仁觀念，視民眾為顧客，並以顧客為導向，提供民眾高品質的警政服務。
該局鑒於傳統員警機關採取的是一種以「結果為導向」的管理方式，較缺乏以「問題為導向」之系統化思考的管理模式，故師法企業「服務型導向」經營理念，全局同仁共同參與，透過組織學習成長、知識管理，型塑組織文化，並引進品管圈（Quality Cortrol Circle，簡稱 QCC）、I.S.O.等管理工具，落實各項品質研發工作，藉由推行全面品質管制及品管圈活動，持續創新改進，發覺問題、解決問題，改善工作環境，提升工作及服務品質。
綜上所述，「行政院服務品質獎」分為整體服務績效（包括落實品質研發獎、便捷服務程式獎、重視民情輿情獎、善用社會資源獎四項全部）及個別服務績效（落實品質研發獎、便捷服務程式獎、重視民情輿情獎、善用社會資源將四項擇一）兩類，各主管機關得就所轄執行機關(單位)為民服務工作特性，以其整體之提升服務品質績效，或個別特殊之提升服務品質績效，予以初審後，推薦參加行政院復審。
在第三章中，本文曾提到目前員警績效考核常常應用關鍵績效法和平衡記分卡法。平衡計分卡常用的衡量指標（如圖6-2所示），吳安妮[84]（2002）認為非營利組織平衡計分卡之特色在於比較不會將財務面的成果視為最後的目標，財務面是基本要求或是保健因素，焦點則是集中在達成改進社會的崇高使命之上。因此，須對於平衡計分卡之架構做一修正，提升使命和顧客面的重要性，降低財務面的影響力，其架構如圖所圖6-3示：
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圖6-2 平衡計分卡常用衡量指標 |
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構 面 |
衡 量
指 標 |
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財務 |
投資報酬率、附加經濟價值 |
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顧客 |
滿意度、延續率、市場與顧客佔有率 |
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內部流程 |
品質、回應時間、成本、推出新產品 |
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學習與成長 |
員工滿意度、資訊系統可用性 |
資料來源：Kaplan
& Norton[85]
(1996)
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圖6-3 平衡計分卡架構在非營利組織的應用 |
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平衡計分卡的平衡觀點，強調事前防範，而非事後追查；它是顧客導向，具備跨功能的能力，影響範圍不限於直接控制的領域。它主要有五個平衡的觀念1.短期目標與中長期目標的平衡。2.財務衡量與非財務衡量之平衡。3.落後指標與領先指標的平衡。4.結果指針與驅動指針之平衡。5.內部績效與外部績效之平衡。其核心觀念乃在於「平衡」的觀念，由於兼顧財務構面、顧客構面、流程構面、創新與學習構面，結合願景與策略，是企業永續經營的重要工具，運用其探討公務機關實施全面品質管制之績效評估，可瞭解內（員工）外（民眾）顧客之需求，進而提升服務品質，所以常採用平衡計分卡衡量員警機關推行TQM之績效評估（如圖6-4所示）。
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圖6-4平衡計分卡衡量員警機關推行TQM之績效評估架構圖 |
花蓮港務警察局和台東縣警察局就是充分的利用了平衡計分卡衡量員警機關推行TQM之績效評估的，具體做好如圖6-5所示：
圖6-5 花蓮港務警察局和台東縣警察局平衡計分卡
衡量員警機關推行TQM之績效評估方案
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全面品質 |
1、交通改善成效 |
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平衡計分卡 |
財務
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1.機關支出適當經費比例改善服務設備 |
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顧客
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1.機關體察民眾需求程度 |
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內部流程 |
1.公文處理時效 |
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學習與成長 |
1. 參與進修意願 |
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平衡記分法即平衡計分卡方法，是績效管理中的一種新思路，適用於對部門的團隊考核。
關鍵績效指標法，是衡量流程績效的一種目標式量化管理指標，是把企業的戰略目標分解為可操作的工作目標的工具，是企業績效管理的基礎。KPI可以使部門主管明確部門的主要責任，並以此為基礎，明確部門人員的業績衡量指標[87]。是用於衡量工作人員工作績效表現的量化指標。
然而，全面績效考核（即全面品質管制（TQM））採取計量的及人力資源發展的方法，不斷改善機關組織的運作程式、產品及服務，促使機關組織的產出能滿足服務物件的需求與期望；它是以品質為核心的全面管理，追求全面性的卓越績效，提升組織的競爭力。
我們可以認為，要全面進行績效考核，使產出能滿足服務物件的需求與期望，提升組織的競爭力。需要平衡計分卡績效考核這個外部指標，同時也需要關鍵績效考核這個內部指標來進行搭配。
在第五章中，曾經以大量的篇幅對臺灣中部偏遠地區觀光的治安，派出所目前面臨的問題以及員警績效考核與管理中存在的問題進行了介紹。觀光業對於一個地區的發展起著及其重要的作用，所以觀光地區的治安一直是人們關注的焦點，然而要真正解決觀光地區的治安問題，我們必須積極的推進全面績效考核，充分利用平衡計分卡績效法與關鍵指標法來真正加強偏遠地區觀光派出和員警績效考核與管理，真正讓派出所和員警們能夠以一種積極，高效的狀態去服務於觀光地區，使觀光地區的觀光業繁榮！
第二節 建立績效管理的保障體系
保障的詞意：1. 保護（生命、財產、權利等），使不受侵犯和破壞；2. 起保護作用的事物。
保障作為社會成員之間的某種意義上的交互動態的有限支撐和支援，比如：基本生存、基本生活、基本醫療、就業、失業、階段性的免費義務教育、基本養老、居住條件、安全、合法的言論自由等。它需要建立在全社會的文明和財富逐步的增加和法制建設逐步完善來實現[88]。所以建立一個合理的績效管理體系來保障被考核物件顯得尤為重要。
通常，一個完整的績效管理有如下五個組成部分[89]：
這五個部分組成了績效管理完整體系，缺一不可，管理者在實踐績效管理時必須深刻領悟其中內涵，真正掌握其精神實質，切實實踐，不斷提高。
通過引入全面的績效考核——平衡計分卡與關鍵指標法，可以不斷改善機關組織的運作程式、產品及服務，促使機關組織的產出能滿足服務物件的需求與期望。然而被考核的物件往往包括：1.組織：各相對獨立的行政區劃單位(以較完全的人事權力為劃分標準。基於考核後，各項正負激勱措施實施的可能性．基層科、所、隊、室不能列為一級績效管理組織) 2．領導人：各相對獨立的行政區劃單位的代表； 3．部門領導人：各相對獨立的行政區劃單位的政治部、處主任； 4．業務部門的負責人；5．全體員警。所以在建立績效管理保障體系的時候應該充分考慮到這些物件，使其得到較大保障。
第三節 引入「社區警政」之方法
「社區警政」（Community Policing），也就是「社區員警」，國內學者有稱為「社區導向員警」（Community －Oriented Policing），其與「問題導向員警」並稱為現代警政的主導典範，兩者均是重要而新穎的警政哲學或策略，可被用以取代員警傳統上腐化且低效率的「專業執法」（Professional law enforcement）模式。此兩種策略旨在降低及預防犯罪，維護及提升都市的生活品質，加強員警對法律的遵從及體現，並培育員警對其轄區的誠信負責[90]（Moore，1992）。
社區警政制度真正在美國及其它各國風行是近十幾年來的事。從八Ｏ年代初，各種取向、名稱、重點各異的試驗措施，也經由美國司法研究院（National Institute of Justice）的贊助，在各地實施，時至今日，社區警政已經成為八Ｏ年代後所有警政改革的代名詞，也代表了近代員警學術、實務界為增進人民生活品質努力成果的集合[91]（葉毓蘭，1996）。同時並擴散至全世界主要地區，如北美、西歐、澳大利亞、紐西蘭、遠東等地區，成為二十世紀初期「員警專業化」運動以來，員警策略上最大的轉變與革新[92]（Skolnick
＆ Bayley，1986）。
民國六十二年蔣故總統經
社區警政對當前國家的治安有著不可低估的價值，那傳統警政與社區警政有什麼不一樣呢？通過查閱大量的文獻資料，傳統警政與社區警政的區別與聯繫如圖6-6所示：
圖6-6 傳統警政與社區警政的區別與聯繫[94]
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傳統警務 |
社區警政 |
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員警職責 |
員警是擔負執法任務的政府機構，是治安行政管理部門的代言人,主要是對付各種犯罪、治安事件，並對暴力性犯罪作出快速有效的反應. |
員警是公民，只是受雇專門擔負公民應負責任的人，員警組織是負責提高社區生活品質的眾多政府部門之一。主要是解決和幫助解決社區民眾的問題，並消除潛在的違法犯罪隱患，提高社區生活的安全品質，與社區保持密切的聯繫。 |
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警務權力分配 |
員警對管理權實行了壟斷，並且逢事彙報，指示下達再辦事，嚴重限制了員警工作的積極性，甚至貽誤戰機。 |
要求員警把更多的精力放在與管理、防範以及社區服務上，員警自主決斷的機會增多，有自由裁量權依法對遇到的具體情況做出處理。同時，員警的管理權力與社區民眾實現了共用，警方與社區成為夥伴關係，社區民眾有權參與警務決策制定，社區警政活動由社區民眾和員警共同商討和決定。 |
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警務運行機制 |
顯得相形見絀 |
社區警政是一種混合警務，它把社區民眾作為警務運行的中堅力量，它的成功之處在於分割了「治安蛋糕」，並且把最大的一塊給了社區民眾。社區員警也真正沉到了基層、沉到了社區、沉到了群眾中，通過日常與群眾面對面的交流和接觸，密切了警民關係，最大程度地啟動了「鄰裏守望」制度及「聯防巡邏」制度，最大限度地挖掘了社區一定的治安管理資源，實現了「警力有限，民力無窮」。這種警務模式的運行，降低了管理社會的行政成本，並促進了工作效率的提高。 |
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警務構建方向 |
警 務 模 式 構 建 |
傳統警務是一種「員警主導型」警務模式，強調決策權威的集中化和統一指揮的原則。這種警務模式以案件為導向，主要處理發生的案件，在案發後快速反應，可稱之為消防救火式警務。 |
社區警政是一種「員警與居民共事型」警務模式，它強調通過授權和實行參與式管理來調動社區民眾的積極性。這種警務模式以防範為導向，與社區公眾共同找出和研究社區中存在的消極因素、容易激化的矛盾以及可能導致犯罪的問題，提前介入，超前進行綜合治理，從而消滅隱患，預防違法犯罪及其它事件的發生，因此可稱之為預防消化式警務。 |
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警 務 價 值 構 建 |
傳統警務重打擊輕防範，重管理輕服務。 |
社區警政則是通過提升社區居民對社區安全防範的認知，建立良性的人際互動關係，強化社區的歸屬感，創造社區精神等，來達到警民對社區的共建、共管、共防範的目的。
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聯 繫 |
當今的社區治安是動態的治安，動態治安必須實行動態治理。僅靠社區警政難以適應實際需要。有關專家認為，現代警務是一種三級警務戰略，社區警政屬於第一級警務戰略佈置，在抑制犯罪和維護治安等多方面，力圖形成警民合作的局面；巡警隊、防暴隊等緊急救助與快速反應是第二級警務戰略佈置，專業保安公司為社會補充力量，在處理突發事件時或臨時性大型活動中大顯神威，成為社區警政強有力的外部能量補充；刑事偵查是第三級警務戰略佈置，以專門力量為主，工作中心是發現犯罪、破獲案件、緝捕犯罪嫌疑人，同時從社區中獲得資訊並將資訊回饋給社區。可見，社區警政不是萬能的，不僅不排斥其他警務模式，反而要借助其他警務模式的優勢，達到互動互為，互補互助的整體功效。 |
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通過上圖，我們也能夠總結出，社區警政的精髓是在於員警與小區間互惠關係，這理念的落實只有在員警充分認知到社區的需求，並和居民溝通，使民眾瞭解到員警事業需要他們的主動貢獻，而唯有如此社區警政才會成功，社區居民也才會從中受惠。所以社區警政也可視為是開闢一條通道，以讓社區參與員警政策，社區警政在社區中的作用，是一種促動政府服務，進以提升居民生活品質的觸媒劑，並且透過授權給員警，俾使政府更能響應民眾的需求[7]（Skolnick ＆
Bayley，1986）。
同時，隨著觀光產業的大力發展，「觀光導向社區員警」也出現在了我們的眼簾，何為「觀光導向社區員警」即是從社區員警的「因地制宜」、「問題導向」、「為民服務」等經營理念中引譯而來，把員警服務及關心的物件拓展到外來的觀光客（當然也包括原有的社區民眾），並針對觀光發展對當地所造成的社會治安問題，一併納入社區員警的工作範疇，以維護觀光地區治安，加強對觀光客的服務，有效因應地區民眾對觀光發展的治安需求。偏遠地區觀光急切需要這樣專業的員警。那我們該如何將這種新型的員警模式引入偏遠地區呢？張曉燕，夏文博[95]（2008）在《加強和改進我國社區警務建設的途徑探討》中就為我們就如何引進和加強社區警政這種模式提供了一些方案。
（1）提高認識、轉變觀念。社區警政戰略是一個國際趨勢，也是經過實踐檢驗的行之有效的警務方式，各級員警機關應提高對開展社區警政戰略的認識，徹底轉變以打為主的觀念，真正樹立打防結合、以防為主、標本兼治的戰略指導思想，不斷完善和鞏固我國獨具特色的社區警政發展戰略。
（2）重視員警公共關係工作的開展。良好的員警公共關係是社區警政的基本目標趨向，也是社區警政發揮威力的源泉所在。警力不可能無限增長，即使在現有條件下，警力增長的比例也永遠趕不上人口增長的比例。我們應該吸取西方20世紀60年代警務改革中的經驗教訓，深刻認識警力的增長、裝備的現代化不是社會治安治理的根本，根本在於發揮公眾的力量，營造全民皆警的氛圍。因此，廣大基層派出所應明確自己的職責，調整警力部署，讓員警有更多的時間深入社區開展工作。在群眾工作上，應鼓勵責任區員警發揮聰明才智，因地制宜，創造性地工作，探索出更多更好的社區工作方法，不斷豐富我國社區警政的內涵。
（3）在保護與服務中實現對流動人口的管理。流動人口管理工作是改革開放後我國員警工作面臨的新問題。長期以來，在流動人口的管理上存在著一種誤區：就流動人口給城市帶來的衝擊、壓力強調多，而就流動人口對社會、經濟發展做出的貢獻以及社會對流動人口應該承擔的責任和義務考慮較少。在具體管理中有重限制、輕保護，重管理、輕服務的傾向，尤其是一些地區對流動人口採取一種歧視態度，沿襲計劃經濟時期的辦法來管理流動人口，重「堵」不重「疏」，這種管理模式實際上是對社區警政理論的悖離。我們不能將社區警政理論片面地理解為常住人口的社區警政，而應將其置於全社會的大背景下，常住人口居住的區域是社區，流動人口聚居的地方也是社區，警務管理思想和實踐是一致的。在流動人口管理中，員警機關是主力軍，但必須取得黨委政府等有關部門的支持和配合，而具體工作最終要落實到街道社區和用工單位。流動人口管理的核心精神應該是：管理與服務相結合，在對流動人口合法權益保護中實現管理。發動流動人口、依靠流動人口，喚醒它們的主人翁意識，自覺自律，共同參與社會治安的綜合治理。
（4）發揮社區警政方式對警務活動的監督作用。社區警政雙向互動式的警務機制對員警機關和人員員警的工作具有較強的監督作用。員警機關應該注重並充分發揮這一作用，一方面，可以嘗試建立一種社區公眾評價派出所和員警的工作制度，並將結果與派出所和員警的考核掛鈎。科學的評價方法可以激發員警從事社區警政的熱情，督促社區警政各項工作的落實。另一方面，應建立派出所與社區的定期對話制度，讓社區單位、群眾包括外來人口對派出所工作公開發表意見，提出建議，並將這一制度規範化。這不僅有利於監督，同時也是警民協商、共建社區文明、安全的好路子。
通過他們介紹的方法和途徑，我們主要充分的調動各方面的積極的相應和運用，一定會取得較為可喜的成績。
台東縣警察局積極的開展社區警政，取得了不錯的成績，真正服務於觀光業，真正並增進警民關係，提高行政效率及提供各項加值服務。
（1）建置觀光員警派出所網站
結合該地區「發展觀光」之施政理念，建置「觀光員警派出所」網站，提供旅遊景點介紹、文化之旅、天氣預報及交通路況報導等，開辦培訓班——「觀光員警美語班」、及「國際禮儀」等訓練，聘任外籍教師授課，以提升員警外語能力，提供遊客更便利充實的旅遊服務。
（2）派出所風貌整建
為推動觀光派出所，結合當地景觀及文化特色，將派出所風貌由「警點」柔化為「景點」，派出所公園化，目前已完成風貌整建的計有：大武分局達仁、新化、金峰、正興、壢坵所；關山分局中庭及鸞山、鹿野、池上、錦安、瑞源所及池上檢查哨；台東分局東興、初鹿、利嘉、綠島所；成功分局都蘭、東河、都曆、忠孝、樟原所，建構各風景據點各勤務機構具人文、藝術氣息之新風貌。
（3）ＬＯＧＯ形象設計
積極建構優質警政，提升員警形象，設計好山、好水、好治安形象標識(logo)暨吉祥物，注入清新、活潑、專業的新形象。2002 年台東縣警察局代表內政部參加第五屆行政院服務品質獎，榮獲「落實品質研發」獎項第一名的殊榮。該局 2003 年度委託國立台東大學辦理民調結果，該縣縣民對該局推行社區警政、觀光警政作法滿意度達 84.5％及 86.5％，顯示民眾對該局創新作法甚表支持。為防治家庭暴力被害人再度受暴，該局特於 2004 年 8 月 1 日至 2005年 7 月 31 日間成立品管工作圈「薇安圈」，整合警政、社政、衛政、教育、法院及民間團體等網路資源單位，共同致力家庭暴力防治與服務網路平臺，避免家庭暴力被害人再度受暴；藉由品管圈的運作，確實發現問題及研討因應作為，有效降低家庭暴力被害人再度受暴案件，再度受暴率由28.8%降為 12.3%，另提升被害人對整體網路滿意度由 70%提升至 81%，成效良好。2005
年參加行政院經建會舉辦「第六屆法制再造工作圈–金斧獎」之評選，得到「銀斧獎」之國家級獎章榮譽。推展品質、社區、觀光警政作為，除提升該局服務品質，增進該縣觀光、發展旅遊外，並增進警民關係，提高行政效率及提供各項加值服務，創造屬於自己的特色與品牌，建構優質警政。
（4）警署評核 ISO
成績優良
為提升服務品質，熟悉服務品質管制作業系統，警政署推動「員警機關導入
ISO 品質管制系統」工作列入 2002 年至 2005 年中程施政計畫自 2002 年規劃全國各分局均應分次導入 ISO 品質管制系統，藉以展現警政工作服務品質新氣象，在既有 TQM 品質觀念架構下，台東縣警察局所屬計有台東、關山、成功、大武等四個分局，自
2003 年起開始推動各分局導入 ISO 品質管制系統工作，其中台東分局於 2003 年 10 月及 2004年 11 月份接受經濟部中央標準檢驗局輔導認證通過，而關山分局及成功分局部分，則於
2004 年起自行導入 ISO 品質管制系統，評核結果關山及成功兩個分局分別獲得 92.8 分及 90.22 分，均獲警政署評列為象徵最高榮譽之「特優」等第，大武分局亦於 2005 年上半年接受稽核認證，同樣獲得 92.1 分的特優成績。
第四節 規範使用績效考核的結果
偏遠地區觀光警政機關實施規範使用績效考核所帶來的結果主要可以包括(譚正江，2003)[96]：
1．規範使用績效考核能夠快速的達成各級員警機關的戰略規劃和遠景目標，績效管理是為員警機關的戰略規劃和遠景目標的實現服務的，這是員警機關內部人力資源管理的大局，也是績效管理所努力的方向。
2、規範使用績效考核能夠進一步提高員警的績效水準。與達成各級員警機關的戰略規劃和遠景目標一致，提高員警的績效水準也是績效管理的努力方向。
3．規範使用績效考核能夠逐步提高員警的自我管理意識和能力。在不斷地績效管理溝通中，員警的績效意識不斷提高，管理自我績效的能力也隨之增長。
4．規範使用績效考核能夠加強各部門負責人的素質。績效管理規範了部門負責人的行為，使管理趨於科學化、規範化。
5．規範使用績效考核能夠很好規範管理行為，提升整體管理水準。
6．規範使用績效考核能夠為職務變動、薪酬管理、培訓發展等管理活動提供依據，通過績效考核，員警的績效目標達成的如何，績效水準的高低，一目了然，關於職務變動、薪酬變動、培訓發展等的管理決策順理成章，從而達到人事管理的科學化，提高警隊戰鬥力。
參考文獻
[1]孫本初(2000)，公共管理，臺北市：智勝。
[2]吳安妮（2002），淺談平衡計分卡成功實施之精隨概念，會計研究月刊，第198期，第26-32頁
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and D. P. Norton. 1996. The Balanced Scorecard: Translating Strategy into Action Boston:
Harvard Business School Press。
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Having Trouble with Your Strategy Then Map It” Harvard
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for the sixth world congress of the econometric society，vol．I．Cambridge
University Press
[6]葉毓蘭（1996），「警政新取向-談社區警政的理論與實際」，「警學叢刊」，第27卷3期，桃園，中央員警大學。
[7]Skolnick, Jerome H and David
H. Bayley. (1986). The
new blue line: police innovation in six American cities. New York: Free Press
[8]黃啟賓（1999），社區警政警民合作效能之研究，中央員警大學行政員警研究所碩士論文。
第七章 結論與建議
第一節 結論
因經濟持續成長與國民所得提高，人類對休閒旅遊需求日益增加，觀光旅遊活動增長成為全球趨勢，同樣的，在臺灣，也隨著國人國民所得及生活水準的提高。臺灣地區觀光旅遊事業蓬勃發展，主要是以農漁業縣市及離島地區最為明顯，觀光產業已經成為臺灣地區經濟收入的主要來源，同時也成為了臺灣縣政未來發展的目標。
臺灣中部偏遠地區地理環境鄰近自然環境，不但擁有廣闊開放的空間與寧靜的氛圍，同時其鄉村傳統文化與生態更有別於都市生活體驗，所以具有鄉村觀光發展的潛力(Nitsch，1995;王俊豪，2003)。但是臺灣中部偏遠地區觀光業的迅速發展給當地帶了很大的影響：
壹、偏遠地區觀光業的迅速發展帶來的治安問題
由於偏遠地區觀光業的迅速崛起與發展，大量觀光客湧入觀光地點，人口、車輛大量增加，使得交通秩序混亂、擁擠與安寧環境破壞等。對偏遠地區社會環境帶來改變與衝擊，其中最為民眾所關切者，莫過於交通與治安問題。觀光業的特性與成長可能使犯罪機會增加，長期存在密切關係。造成犯罪率升高、毒品氾濫、觀光糾紛等負面的治安影響，導致的犯罪與治安問題，如：毒品、色情氾濫、扒竊、詐欺、竊盜、組織犯罪、幫派活動、賭博、搶劫、大眾運輸犯罪與以恐怖手段對付觀光客及造成交通混亂與事故、公共安全等。
貳、偏遠地區派出所及派出所員警存在一些現實性的問題
偏遠地區派出所的警力嚴重不足，員警均存在超時超負荷工作；個別員警的素質與責任區員警要求的高素質之間存在差距；工作經費緊張；使得在農村建立完善的防範體系較困難。由於派出所存在這樣的具體情況，註定了偏遠地區派出所員警的開展警務工作存在一定的困難。同時偏遠地區派出所員警也存在內在的一些問題——警政機關未制定一套因時因地的因人的績效考核標準，間接造成了基層單位的人員產生了消極不作為的工作態度；員警升遷制度的不合理，造成員警士氣低落；勤務繁瑣，員警情緒波動比較大等嚴重影響了員警的工作效率和效果。
另外，偏遠地區觀光派出所的員警還應該具有：
① 應對突發事件的能力，例如恐怖襲擊，保護遊客人身安全；
② 為遊客隨時提供服務——移動式貼身服務；
③ 監督和處理投訴的職責。旅遊從業者的違規行為，處理遊客現場投訴；
④ 維持秩序的能力。作為旅遊執法隊伍，維持正常的旅遊產業經營秩序，保障旅遊經營有序進行；
⑤ 樹立安全的旅遊形象。
但是目前偏遠觀光地區派出所員警績效考核和管理存在很大的問題和不足：
一、員警管理目標較為繁瑣
員警管理目標長期以來存在多元性、複雜性和動態性以及績效產生的因果關係的難以確認等問題，給員警績效的評估，特別是量化評估帶來一定的難度。
二、員警績效評定具有不公平性
就目前來看，警政機關在不同地區以及組織規模大小不一的員警組織之間，都是運用同樣的績效方案來評定功能相同的警政機關的績效並作比較，顯然存在著極大的不公平性；同時，警政機關各職能部門、各警種、各崗位的工作內容存在著一定的差異性，這使的員警的績效衡量難以統一尺度。
三、員警績效具有一定的強制性
對某些員警機關對於難於控制的社會環境因素（如犯罪的社會性、多種矛盾引發的群體性事件等），仍然還是採取以犯罪率等標準衡量員警績效。
四、缺乏綜合性人才
目前員警機關內部的員警往往都只是具備單一專業技能的人員（可能只知道員警業務，但不懂績效管理，或者可能只知道績效管理，而對於員警業務知道甚少），也是員警績效管理難以在警政機關開展的一個難題。
針對這些現狀的出現，本文引入了全面績效考核法，初步確定了平衡績效法與關鍵指標法相結合來對偏遠地區派出所及派出所員警進行全面的績效考核。並通過建立績效管理保障體系來保障被考核物件的真正權益。
社區警政是一種建立在員警與小區間互惠的關係之上的新型警政，這理念的落實只有在員警充分認知到社區的需求，並和居民溝通，使民眾瞭解到員警事業需要他們的主動貢獻，而唯有如此社區警政才會成功，社區居民也才會從中受惠。所以社區警政也可視為是開闢一條通道，以讓社區參與員警政策，社區警政在社區中的作用，是一種促動政府服務，進以提升居民生活品質的觸媒劑，並且透過授權給員警，俾使政府更能響應民眾的需求。
隨著觀光產業的大力發展，「觀光導向社區員警」也出現在了我們的眼簾之中，它是從社區員警的「因地制宜」、「問題導向」、「為民服務」等經營理念中引譯而來，把員警服務及關心的物件拓展到外來的觀光客（當然也包括原有的社區民眾），並針對觀光發展對當地所造成的社會治安問題，一併納入社區員警的工作範疇，以維護觀光地區治安，加強對觀光客的服務，有效因應地區民眾對觀光發展的治安需求。本文介紹了通過注重提高認識、轉變觀念；重視員警公共關係工作的開展；在保護與服務中實現對流動人口的管理：發揮社區警政方式對警務活動的監督作用等方式，我相信「觀光導向社區員警」也將會出現在偏遠觀光地區派出所，勢必會引導當地觀光業繁榮發展。
員警績效是指公安機關通過資源整合, 以最少耗費、最低代價為社會和公眾提供更高品質和更高滿意度的公共安全產品和服務所取得的、有助於完成員警使命任務的最佳表現和結果內涵。偏遠地區觀光警政機關實施規範使用績效考核所帶來的結果主要可以包括(譚正江，2003)[97]：
1．規範使用績效考核能夠快速的達成各級員警機關的戰略規劃和遠景目標，績效管理是為員警機關的戰略規劃和遠景目標的實現服務的，這是員警機關內部人力資源管理的大局，也是績效管理所努力的方向。
2、規範使用績效考核能夠進一步提高員警的績效水準。與達成各級員警機關的戰略規劃和遠景目標一致，提高員警的績效水準也是績效管理的努力方向。
3．規範使用績效考核能夠逐步提高員警的自我管理意識和能力。在不斷地績效管理溝通中，員警的績效意識不斷提高，管理自我績效的能力也隨之增長。
4．規範使用績效考核能夠加強各部門負責人的素質。績效管理規範了部門負責人的行為，使管理趨於科學化、規範化。
5．規範使用績效考核能夠很好規範管理行為，提升整體管理水準。
6．規範使用績效考核能夠為職務變動、薪酬管理、培訓發展等管理活動提供依據，通過績效考核，員警的績效目標達成的如何，績效水準的高低，一目了然，關於職務變動、薪酬變動、培訓發展等的管理決策順理成章，從而達到人事管理的科學化，提高警隊戰鬥力。
第二節 建議
隨著社會的不斷進步，新興科技犯罪方式也層出不窮，變化莫測，民眾對於法律的意識也逐漸的提升，相應的作為人民公僕的競爭部門的服務也需要不斷的提高和改進，真正能夠做到為民服務的理念，這就需要打破傳統陳舊的員警服務效能，讓員警真正的發揮其能動性，真正做到除暴安良，為民服務。
一、推陳出新
上層警政機關所屬各業務單位往往最容易犯本位主義的毛病，所以最高警政機關既要盡可能減少不符合警政需求的項目數量，又要主動的突破傳統思維，重新擬定績效衡量指標，積極引入符合員警績效考核的標準，建立原則性的績效管理制度，全方位的提升警政機關績效評核制度，充分把權力授權給地區員警機關，認真落實地區負責制，同時加強監督職能，作為考核之依據。
二、積極引進先進的符合本地區的員警績效考核與管理方案
三、推展組織成員共同參與和溝通的平臺，積極實施全面績效考核
積極借助組織成員共同參與和溝通這個工作平臺，積極調動組織內各單位及其成員參與目標管理方式的制定，積極組織各單位及其成員提出業務評核的方法，積極鼓勵參與計畫和創新，同時通過各種管道積極的調動各單位及其成員的主觀能動性，充分發揮其優勢，促進全面品質考核。
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