內部新聞自由的法理基礎及其可能性

張晏蓉

國立中正大學 電訊傳播研究所碩士班

摘要

          保障新聞自由目的，乃在於保障新聞媒體「監督、追求公共利益」之功能，然而新聞組織事業主為達到一己的政治和商業利益，往往干預「內部」新聞產製的自由；當內部事業主與專業人員的新聞理念發生衝突時，企業組織權力即成為解決問題的唯一方式，兩方爭執多以「事業主解聘、調職新聞專業人員」結束。

          如此權力運作情形，源自於事業主與新聞專業人員本就處於不平衡的「雇傭關係」，然而經濟權力並非主導社會唯一要件；本文於此提出「第四權理論」為基礎，將媒體事業主及新聞專業人員二者置於「監督、追求公共利益實踐情形」的標尺上，促使國內以此標準檢驗內部新聞自由，進而立法保障追求新聞自主之新聞專業人員。

 壹、  前言

新聞自由經常被視為維繫民主政治的重要基礎之一，其所以能維繫民主發展，乃在於賦予媒體「監督政府」的功能（林子儀，1999）。隨著解嚴後國家政治力褪去，除了繼續爭取「外部」新聞自由之外，關注點更須轉移至新聞組織內部，避免事業主為達到一己的政治和商業利益，而干預「內部」新聞產製的自由。

        去年（2007）前自由時報記者周富美，為採訪未公開的環保署會議、而衝撞會場，受到報社先調至內勤、後並辭退等處置。此事件引起台灣記者協會、媒體觀察基金會、苦勞網等組織關注，「官方干涉媒體影響記者調職」顯示新聞自由問題已轉向內部。事業主決定營運方針及人事的選任管理；新聞專業人員則負責採訪蒐集相關資訊、評論公共議題及將之呈現於大眾（林子儀，1999），由此新聞組織內部的管理流程觀察，事業主確實可能影響編輯方針與新聞走向，而當事業主對於新聞產製邏輯與專業人員產生歧異時，擁有人事決定權的事業主即可調遣或辭退與其觀點不同之新聞專業人員，以順暢其營運方針的實施。為尋求真正的新聞自由，法律是否應適時介入，以保障新聞專業人員編輯和採訪的獨立性，避免事業主的不當干預？內部新聞自由的問題已引起社會廣泛的重視，修訂中的通訊傳播法管理草案第一百四十九條規定︰製播新聞之頻道事業應尊重維護新聞部門之自主空間，並應設置公評人制度。即使如此，內部新聞自由是否能因為法律的明文保障而落實，仍受到相當的質疑。劉孔中教授就指出，此種「類似公司內部監督制衡的機制」若缺乏法律的協助，很有可能失靈，又加上第一百四十九條的規定並無罰則，未必引起事業主的重視（劉孔中，2007）。

本文將從法理層面探討內部新聞自由，嘗試規劃新聞內部「監督制衡的機制」，共分成兩個部分，第一部分探討言論自由與新聞自由之差異，第二部分則從美國聯邦最高法院Potter Stewart大法官提出的「第四權理論」──監督政府觀點，為持有「監督政府、追求公共利益」新聞理念的新聞專業人員尋求內部新聞自由的法理基礎及可能實現的方法。

貳、  言論自由與新聞自由

現今新聞自由最根本的問題在於事業主將其經營的新聞組織當作自身言論的發表平台，依據自身利益及喜好影響新聞走向，新聞媒體可能因此放棄「監督政府」的職責，轉而「維護（事業主）一己之政治經濟利益」。新聞自由的法源基礎來自其「監督政府」的制度性目的，屬於一種「制度性權利」，包含在憲法第十一條規定的「人民有言論、講學、著作及出版之自由」之內（林紀東，1982；尤英夫，1987；林子儀，1999）。

新聞自由的保障起源於憲法第十一條，乃因普遍認為本條文中的「言論、講學、著作及出版」規範言論或意見表達的各種方法或形式（林子儀，1999）。本條文中「出版」被解釋為「以其著作印刷、或以攝影、錄音等方法，而傳佈於眾者」（林紀東，1982），又由於報章雜誌、新聞傳播媒體多藉由「印刷、攝影、錄音」的方式，將資訊或意見傳播於眾（林子儀，1999），因此憲法第十一條的保障涵蓋新聞自由。

憲法第十一條保障的主體是「全體人民」，新聞媒體組織成員身為國家人民，自然是保障的主體之一，但是「新聞媒體組織經採訪、製作、編輯等過程產製的新聞銷售於眾」與「私人將己偏好之意見內容，影印數千份發送於眾」的意義是否應有所不同？毋庸置疑，言論自由是一種「天賦之基本權利」，但新聞自由的權利卻是「制度性」的，新聞媒體背負著監督政府的職責；言論自由保障「個人表達自我」的機會，而新聞組織因為擁有專業組織及人才，具備為公眾「追求利益」的能力，其新聞自由受到保障，正是為此「工具性」的目的（林子儀，1999）；因此，言論自由享有之主體是「個人」，新聞自由則保障「新聞媒體工作者」，當二者身分發生重疊時，新聞媒體工作者因為使用新聞傳播媒體為大眾服務，其工具性目的大於個人天賦之權利，因此他必須捐棄私人意見，維護公共利益。

根據上述，本文認為新聞自由並非只是言論自由表達方式的一種，二者存在極大的差異性。「傳達私人意見的個人」與「傳播新聞內容的新聞組織人員」在傳播的目的、義務與享有的權利內涵是有區別的，新聞組織內部的成員，不論是事業主、編輯、或者記者，其個人的言論自由都不應等同於組織的新聞自由，絕不可利用新聞媒體發表個別偏好之言論，新聞媒體享有新聞自由的原因只有一個：監督政府，追求公共利益。

新聞自由權應包含哪些具體內容？林子儀教授將 Baker 教授的新聞自由八權利歸納為三大類（林子儀，1999）：「防禦性權利」（defensive rights）、「外求性權利」（offensive rights）、「表意性權利」（speech rights），內容包括新聞媒體免於政府干預權、規定政府部門提供新聞媒體事業或新聞記者特別機會取得資訊或資料權、及保護新聞媒體自由傳達選擇訊息或意見權等。他認為若能立法保障上述權利，將有助於新聞媒體發揮監督功能。在進一步討論新聞自由權的法律實踐之前，本文欲先探討新聞組織如何落實其監督功能？事實上，新聞事業主常根據拓展政經人脈的個人需求、自身黨派立場、或營利等目的，主導新聞走向，新聞內容因而與監督政府之目的大相逕庭，失去了保障其「新聞自由」的原始目的。 

參、  內部新聞自由

過去事業主對傳統新聞價值仍有著一定的堅持，時而出現違反利潤邏輯的決策，解嚴後媒體逐漸自由化，集團化，市場邏輯主導新聞內容的產製（劉昌德，2005），在「利益最大化」的思維下，事業主根據其政商人脈、政治理念、黨派立場、個人好惡、旗下相關企業利益等因素（王天濱，2005），作為決策的考量，與「追求公共利益、監督政府」的理想，再無交集。當事業主的意圖與專業人員的新聞理念發生衝突時，企業內部組織權力成為解決問題的唯一方式，最終以「事業主解聘、調職新聞專業人員」結束。

以「自由時報周富美事件」為例，記者周富美採訪政府單位（環保署）遭驅離後，社方不僅未協助記者爭取採訪權，還主動將之調動至內勤，後並解聘之。 就如事件新聞所描述的，「……事後環保署發函自由時報及台灣新聞記者協會，要求調動周富美的採訪路線。自由時報雖表達新聞自由應受保障，仍將周富美調任內勤，周富美九月間提出辭呈，十月上旬獲准離職。……」，「……申訴期間，社方未與她作任何溝通，她於十月八日告知社方，已向勞工局申請調解，十月九日即被主管告知辭職獲准，未接獲書面告知……」。自由時報在面對報社記者之外部新聞自由（採訪權）受到政府干預時，事業主並未與新聞專業人員團結一致對抗國家機器，反而剝奪其記者的權利與義務，「事業主與政府之友好關係」和「自由時報將周富美調任內勤之行為」實為因果，此事件凸顯記者面對事業主時的無助，維護內部新聞自由是迫切且關鍵的議題。

         所謂的新聞自主權，指的是「新聞記者能採訪自己想要採訪的、編輯他認為應該刊載的，而無需擔心新聞媒體所有者或其他外人之指示、干涉，該採訪或編輯什麼，不該採訪或編輯什麼。」（尤英夫，1987）而當新聞自主權被事業主侵擾時，便衍生出「內部新聞自由」概念，自五０年代起在德國憲法學界引起廣泛討論，討論內容是關於新聞從業人員與媒體內部之間涉及的新聞自由問題（涂建豐，2004）；台灣針對「內部新聞自由」議題的討論則首次出現於一九九四年自立報系，當時隨自立事件應運而生的「自立報系編輯室公約」，就是從編輯部立場出發的具體抗爭訴求。此公約將實踐新聞專業自主的訴求具體化，包含四個面向︰新聞人員「有權自由報導其觀察到的人、事、物」、「有權自由表達攸關大眾資訊的事物或觀點想法」、「具某種程度的裁量權決定哪些事件可查訪報導」、「避免事業主藉由人事權管理，利用調職、解僱等方式間接侵犯新聞專業人員的工作權」（林子儀，1999）。該公約開宗明義即指出，報業分成「編輯委員會議決編輯政策」、「總編輯決定編務」兩部分；接續在公約第一、二條對編輯委員會組成、開會方式的設計良善，包括「編輯委員會得議決編輯政策、討論編輯部所擬預算、仲裁編輯部人事案」以避免事業主以調職、解僱方式侵犯新聞專業人員工作權；至於編務方面，由於總編輯具有「秉新聞專業理念，執行報社之編輯政策」之義務，且具有「每月召集一次編務檢討會議」、「對所屬各單位主管或主編有提名供社方任命之權」等權利，因此報社內編務決定權完全取決於總編輯，又總編輯產生方式採取「由發行人提名、編輯人員行使否決權」、「每兩年重新任命一次」等方法（自立報系編輯室公約，1994），既尊重事業主人事選任權，又給予新聞專業人員「否決權」之行使，實不失為一嚴謹的方法。然而實際探究該公約的執行狀況，可發現隨著自立報系在台灣報業市場的消失，此公約並未具體落實；又由於媒體事業主與新聞專業人員在權力結構上的不對等，使得自立報系編輯室公約幾乎被遺忘（王天濱，2005）。

     自立報系編輯室公約未具體落實的主因，在於媒體事業主與新聞專業人員在權力結構上的嚴重不對等，因此即使新聞專業人員設計出再精良的內部公約，也無法硬性要求事業主遵從，本文嘗試從法規面向找尋可能性。 

一、     內部新聞自由的法理基礎

        在兩者的不平衡雇傭關係中，事業主行使「傾向決定權限」，規劃新聞原則及方針（張嘉尹，2002），但如何讓事業主行使權利時，依然堅守監督政府的職責，主動服務公共利益？張嘉尹提出「基本權的第三人效力」[1]，主張新聞工作者得以向事業主伸張其言論權，他質疑「倘若新聞自由權只由報社發行人所擁有，由經濟自由市場凌駕政治自由市場，如何能保障真正公共意見的形成？」 我國憲法第十一條提及「人民有言論、講學、著作及出版之自由」，乃屬於基本權保障範圍之內，人民與人民之間應尊重彼此的言論權，新聞專業人員有權，免受事業主的侵擾。

        運用「基本權的第三人效力」解決內部新聞自由問題，仍有其侷限性，如果新聞組織內各人依據自身喜好、立場所發表之言論，皆受保護，將形成如海德公園的自由意見市場，每個記者伸張言論權，要求刊登自己的言論，報社的新聞產製將完全停擺，新聞自由僅用來保護個人意見，無法發揮監督政府功能。

        對於爭取內部新聞自由，台灣媒體觀察教育基金會、媒體改造學社、台灣新聞記者協會等組織，付出極大的心力，他們主張「至少應該在媒體換照與評鑑時， 將媒體內部勞動條件列為重要項目，例如要求頻道事業在換照時必須檢具勞動安全檢查紀錄、勞資爭議紀錄、新聞內部自主公約、教育訓練計劃等相關文件」（台灣媒體觀察教育基金會、媒體改造學社、台灣新聞記者協會，2007）。

        訊傳播管理法草案也訂定「新聞自主公約」︰製播新聞之頻道事業，應尊重新聞專業精神，並維護新聞內部自主空間。頻道事業之新聞部門基於前項規定所訂定之新聞部門自主公約，該事業負責人應與新聞部門協調該公約，無正當理由不得干預新聞部門之自主運作。即使如此，在當前媒體勞動權屢受侵害的情形下，僅簽訂編輯公約，新聞自主將難以真正落實（台灣媒體觀察教育基金會、媒體改造學社、台灣新聞記者協會，2007）。

        新聞組織事業主及新聞專業人員之間乃因不平衡的「雇傭關係」，新聞專業人員才會屢受侵害。然而「經濟權力」並非主導社會唯一要件，「基本權的第三人效力」雖使新聞事業主與新聞專業人員位於平等、有權對對方伸張言論權的位置，但此種解決方式卻會囿於新聞組織自身的階層性而有缺陷；本文於此嘗試將美國聯邦最高法院Potter Stewart大法官於1974年所發表「第四權理論（The Fourth Estate Theory）」應用於內部新聞自由之探討。本理論源起於其發現新聞傳播媒體在現代社會中對政府有極大的影響，五角大廈機密文件案更證明了「調查（investigative）」和「對立（adversary）」新聞擁有影響聯邦政府的極大力量，Stewart大法官因而主張媒體能夠監督政府，認為媒體為三權分立部門以外的「第四權機構」，此即「第四權理論（The Fourth Estate Theory）」由來（Stewart,1975）。

         由上述可知，新聞媒體之所以能夠監督政府，重要的因素在於其擁有「調查（investigative）」的條件，並站在與政府「對立（adversary）」的立場。唯須特別注意的是，此所指之「對立」立場並非指媒體必須站在在野黨角度與政府對抗，而是指其應站在「人民」的角度，審慎監督政府之施政過程、施政成效、公帑使用、官員操守及言論等，以維繫民主國家之存在。因此以「第四權理論」為基礎探究新聞組織內部，可將媒體事業主及新聞專業人員二者置於「監督、追求公共利益實踐情形」的標尺上，立法機關衡量真正能夠達到此功能者並給予法源上的保障。

二、     內部新聞自由的可能性

         文藉由分析政府、新聞媒體事業主、新聞專業人員三者的關係，探求維護新聞自由的基本模式。

         從日據時期、光復時期、威權統治白色恐怖時期等歷史演進中（王天濱，2005），新聞自由的箝制者普遍來自於外部──政府單位，台灣媒體一直在向政府單位爭取新聞自由，即「外部新聞自由」，此時競爭的關係為「媒體事業主、新聞專業人員」與「國家」的關係（劉昌德，2005）。然而解嚴後，隨著資本家對於政府的影響力日益強大，法令對企業集團的規範往往相對寬鬆，新聞專業人員愈來愈難以依靠國家的保障力量對抗以追求利潤為目的的事業主。也因此，在媒體集團化的趨勢下，產生「事業主、國家」與「新聞專業人員」站在對立兩方的現象。

          現今的政府、新聞媒體事業主與新聞專業人員關係如下圖：

 （一）人員之關係架構

          上圖三個色塊分別是「政府」、「新聞室業主」「新聞專業人員」；虛線範圍內為新聞室內部力量，虛線外圍則是新聞組織與政府的關係。

          不論是平面媒體或是電子媒體，台灣新聞媒體事業主在統獨、兩岸、選舉、民主政治的看法普遍有其特定立場（王天濱，2005），媒體事業主明確的政治立場造成新聞走向特定會為某個政黨造勢、辯護。而在錯綜複雜的政商關係中率先表態己之立場，容易吸引與其立場一致的政治人物從政時予以政策或利益上的回饋，因此當與事業主相同立場的政府在施政上產生問題時，將減弱新聞組織的監督功能。例如周富美事件發生，在記者協會、媒體改造學社等組織一致向環保署要求資訊公開時，自由時報卻因收到環保署公文，在未調查清楚事情始末時即將周富美調職甚至辭退。本事件中，與主政民進黨立場相近的自由時報如此舉動，可看出政府與事業主背後政經人脈關係影響力之巨大。

          而在新聞室內部，握有指導方針及完全人事選任權的事業主，能影響新聞內容編輯方向，並且掌有引用/辭退新聞專業人員之權力。在新聞編輯作業中，媒體高層會根據事業主的意旨執行文字及內容的編排，在分工細密的報社組織中，一份新聞會從記者完稿後，經過召集人、組長、主任、總編輯等層層守門，凡違背報社政策的資訊即被刪改，而所謂報社政策的資訊則完全依循新聞事業主的意志（王天濱，2005）。新聞專業人員在戒慎恐懼被辭退或調線的壓力下，新聞內容撰寫僅能以不違背事業主意志為最終訴求，遑論達到監督政府的功能。

          因此，現今新聞媒體組織流程編輯出的內容幾乎無法達到監督功能，無法達到追求公共利益的責任。 

（二）               事業主與新聞專業人員關係之可能性

         由上可知，當新聞事業主與政府彼此有政治或商業利益關係時，即可能導致新聞媒體報導成為該立場的發言人，但媒體被賦予監督政府之職責，此身分自然不能與「政府發言人」身分相重疊。過去對於事業主與政府部門關係密切且重疊的現象十分頻繁，又事業主對於新聞專業人員影響甚鉅（調職、影響新聞內容），因此欲達成媒體監督政府之功能有兩種方式，一種是切割政府與新聞事業主的友好關係；一則切斷新聞事業主與新聞專業人員的控制關係。

        在切割政府與新聞事業主關係之面向，首先須特別注意的是「二者身分不可重疊」，以防新聞事業主直接透過新聞媒體強制行銷己之政見，例如一九九八年十二月自立報系老闆陳政忠競選台北市議長，自立早、晚報即在新聞上大力支持，包括新聞標題、新聞內容等無不在於宣傳陳政忠之優點（王天濱，2005），實浪費新聞媒體存在之功能。除需避免政府與事業主身分重疊，將政府對新聞組織的資本影響完全抽離是必要的，例如「黨政軍三退」手法即為避免政府以其雄厚資本影響新聞內容；然而表面上的資本抽離，並不代表可以免除政府與新聞事業主在私下的利益糾葛，而實際上這種綿密的人脈關係並非能強制切斷，本文因而轉而著重切斷「新聞事業主與新聞專業人員之控制關係」。

          新聞事業主及新聞專業人員雖處於不對等的雇傭關係，但新聞媒體並非一般企業，其雇傭關係規範應該與一般企業有所區隔（涂建豐，2004）。本文認為，如果僅從經濟面向探討二者的關係，新聞專業人員常處於被動的位置，新聞室內部的互動關係難以調整，因此欲改善此種不平等的位階關係，應從非經濟面向看待。例如在張嘉尹提出的「基本權的第三人效力」基礎上，其將二者的關係提至平等狀態（因一方可向另一方伸張其基本權）。由於新聞內部「守門人」作業，設定層層審查關卡，因此基本權的行使在組織中有其局限性，然而若能持續督促事業主及專業人員遵守「監督政府」的新聞規範，且明定法令保護之，舉凡促進公共利益的新聞內容，即不能限制其發表，以充分發揮新聞的「第四權」功能。

肆、  結論

        新聞自由普遍被認為是言論自由保障的延伸，應為憲法第十一條所保障，但言論自由是一種「天賦之基本權利」，新聞自由的權利卻是背負監督政府職責之「制度性權利」，本文除澄清二者不同，更重申新聞媒體享有新聞自由的原因只有一個：監督政府，追求公共利益，新聞組織成員在享有更多權利與保障的同時，應將個人言論自由與新聞自由作嚴格的區分，發揮新聞媒體監督之功能與職責，新聞媒體事業主亦不得因自身利益影響新聞內容。

       然而在追求「利益最大化」的思維下，事業主根據自身政商因素作為決策的考量，將新聞媒體當作自身發表言論自由之平台，當其與組織內部專業人員的新聞理念發生衝突時，企業內部組織權力成為解決問題的唯一方式，最終多以「事業主解聘、調職新聞專業人員」結束。在爭取「內部新聞自由」的過程中，「自立報系編輯室公約」提供一個值得探討的範例，但由於事業主與專業人員之間的權力結構問題使得實際執行上無法落實，故本文轉由法規面探討其法理基礎與可能性。從美國聯邦最高法院Potter Stewart大法官提出的「第四權理論」──監督政府觀點，認為新聞媒體具有極大影響力，應持與政府對立之立場，為人民負起監督之責。

       本文認為既然媒體有監督政府的職責，就應將事業主與政府的關係做某種程度上的切割，作為內部新聞自由之前提，限制的面向包括事業主的身分與媒體事業的資金來源，避免政府透過這些管道影響內部新聞自由、甚至操控新聞媒體，削弱其監督的力量。其次，既然負起社會責任的新聞人員不同於一般企業員工，媒體事業主與新聞專業人員的關係也不能以一般雇傭關係看待，應以「監督政府」作為出發點，為兩者制定合理的雇傭規範與法令，改善現今事業主對新聞專業人員在人事權上的控制，以發揮新聞媒體應有的功能。

參考資料

尤英夫（1987），《新聞法論（上冊）》，世紀法商雜誌社。

林子儀（1999），〈新聞自由的意義及其理論基礎〉，《言論自由與新聞自由》，元照出版公司。

劉昌德（2005），〈媒體集團化下的新聞工作者─從《中晚》停刊事件看媒體勞動權〉，《當代》，102：76-79。

涂建豐（2004），〈內部新聞自由的理論與實踐─以自立報系編輯室公約運動為例〉，取自http://www.atj.org.tw/old/tu.htm。

張嘉尹（2002），〈「內部新聞自由」的可能性及其界限〉，《台灣本土法學》，37：141-146。

王天濱（2005），《新聞自由─被打壓的台灣媒體第四權》，亞太圖書出版社。

劉孔中（2007），〈劉孔中教授關於通訊傳播管理法草案中社會管制的一些看法〉，  《通訊傳播管理法草案手冊》。

Stewart, P.（1975）, Or of the Press, 26 HASTINGS L. J. 631, 634

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