委辦學校對我國公辦民營學校之啟示

郭憶蓉

國立嘉義大學教育行政與政策發展研究所

   壹、前言

近年國家財政困難，教育事業除人事費勉強籌措外，有關軟硬體預算已無法滿足學校發展需要，學校受到內、外在環境的衝擊下，已產生定位不明，總體績效經營不彰的窘態。為了滿足人民對教育的需求，也考量國家的財政負擔，在民間與政府的共同努力下，民國88年公佈「教育基本法」，讓民間參與建設公立學校有了法令依據。民國89年公佈施行「促進民間參與公共建設法」，條文中也將文教設施納入，希望藉由民間的參與，提高教育績效，而各縣市政府根據「地方制度法」也紛紛研訂所轄中小學公辦民營自制條例。然而台灣目前只有少數學校完成公辦民營，實施案例仍只是零星點綴，尚處於起步階段，許多條件、環境並不成熟，無法吸引民間積極參與，以致理想與實踐產生落差，其原因有待進一步探究。如何建立健全、合理的環境與機制，以鼓勵民間機構的積極參與，應是學校公辦民營得以成功的關鍵。

近年來，美國的學校選擇運動興起，學校的效能與效率漸受到重視，對於改進學校的績效責任，以增加成本效益，在各種學校選擇方案中，試以美國「委辦學校」的興起及發展概況進行探討，並略述我國公辦民營學校發展概況，思考是否適度開放營利，以增加參與公辦民營之誘因，以提供我國推動公辦民營學校之參考，並提出結論及建議。

    貳、委辦學校之定義、發展與特色

一、定義

委辦學校(charter school)又名特許學校，乃一獨立自主的實體，係由美國州政府立法通過，允許個人或團體（諸如教師、家長、教育專業團體、其他營利或非營利之私人機構）與委辦契約核准機關，例如地方教育委員會(local board ofeducation)、州教育委員會(state board of education) 或高等教育學府(institutions ofhigher education)訂定委辦契約，主要由公家負擔經費，私人經營的中小學校。

    博物館、地方商業團體或社區組織可與委辦學校成為夥伴關係，共同參與委辦學校的發展。委辦學校必須無宗教、黨派色彩，依公民權、健康、安全、州委辦學校法等法律規定經營。委辦契約中明列項目，包括學校教育計畫、預定達到的具體教育成果、如何進行學業評量、學校行政管理及學校如何遵照有關規定等。委辦學校准予免除許多與地方學區及州有關課程、教學方法、設備及人員任用等的規定或要求。委辦學校不受一般教育行政法規的限制，惟須對其自身的教育成效負完全責任，如未達委辦契約中預定的標準與績效，委辦契約核准機關得終止其委辦契約，使其停辦（劉慶仁，1995）。

二、起源與發展

委辦學校的興起，可歸因於受到過去數十年間美國對經濟的危機感與不滿公立教育體制缺乏效能之影響。1980 年前後，因日本在汽車工業及其他製造業的生產力凌駕於美國之上，激起了美國的經濟生存危機意識，造成了全面追求卓越的風潮，聯邦、各州政府與民眾都先後紛紛投入了學校改革的努力中。1983 年全國教育卓越委員會發表了報告書《國家在危機中》（A Nation at Risk），暴露了美國學校教育諸多缺失，亦顯示美國學生學業成就有逐年退步的情況，與其他先進工業國家相較，有自嘆弗如之慨，致引發了廣泛而深入的省思。其後一、二年之間，許多專案小組、專業組織及專家學者，紛紛致力於教育改革方案的研究與建議，先後發表了三十幾種以上的報告書。這些教育改革報告書雖然揭露了公立學校教育的諸多弱點，仍舊肯定公立學校為美國教育的中流砥柱。私立學校、就學憑證及學雜費抵稅等變通措施，不能真正取代公立學校制度。

美國公立學校雖擁有許多有才幹的教師，然而學校體制並不重視其專業技能，常造成這些優秀教師的挫折感。行政上的官僚體制有時壓制了教師的創造力，使他們大失所望；此外，家長也反對教師所提的改革方案且限制其子女的參與。當挫折感加重，有幹勁、熱誠的教師變得非常痛苦；有的只有放棄教職，有的則關起門來，只管教好自己班級的學生(Nathan, 1996, p. xv)。奠定美國基礎教育的公立中小學體制已是疲態畢露，弊病叢生。各中小學教學品質低落，校內毒品橫行，教育行政效率低落等種種衰敗景象，促使有的教師、行政人員聯合憂心如焚的家長們紛紛起而自救。

1991年，明尼蘇達州(Minnesota State)首創並通過一項授權學區可設立委辦學校的法案(Charter School Law)（江樹人，1997），依照該法令只有合格教師才有資格與地方教育委員會簽訂契約(徐志誠，1999)；截至2003年5月，全美計有40個州和哥倫比亞特區通過允許委辦學校設立之法案。委辦學校的理念起源於1980和1990年代的教育改革法案，從各州要求學校改進，到學校本位管理、學校再造和公私立學校選擇，由於立法的關係，使各州的委辦學校有所不同，但委辦學校有許多的共同特性，即選擇、鬆綁、去集權化和競爭。委辦學校被視為是一種激進的做法，但現在則被許多州視為公立學校的一部份。往後，委辦學校擴增的速度將更為快速，因為委辦學校運動已成為美國主要學校教育改革運動之一。

三、特色

委辦學校間辦學方式雖有極大的差異，但基本上皆由州政府經議會同意而制訂委辦學校法，再依該法核准設立委辦學校，使其成為具備獨立、創新、績效取向等特徵之公立學校。其學校性質有以下特色：

（一）合法授權

委辦學校須經州議會之立法程序，方能有法源依據而得以設置。州法中，對於如何開辦委辦學校，做了一般性的說明與要求，並規範州內委辦學校的數量。有的州所制訂的委辦學校法不僅適用於新設立之委辦學校，亦授與公、私立學校改制之委辦學校更大的自主空間；有的州則僅適用於新設立的委辦學校與公立學校；而有的州甚或僅允許公立學校改制為委辦學校。

（二）教師創校申請

教師或機關團體可依據委辦學校法之規定，將其委辦學校計畫書送請地方教育委員會或其他贊助機關審核，審核通過後方准開辦。有些州允許教師、家長或其他公民、非營利團體和企業團體申請設立委辦學校，然而有的州僅准予合格教師申請設立委辦學校。

（三）可獨立於學區外運作

對某些州而言，一旦委辦學校獲准開辦，則其運作如同一獨立自主的學區。一些委辦學校倡導者認為，此乃委辦學校與學區內一般公立學校最大的不同處。不過有些州法規定，委辦學校的自主程度仍須與學區協商，並明訂於委辦契約中。

（四）公立學校

委辦學校屬公立學校，得招收各類型的學生，不得僅招收資優生或家庭社經地位高的學生。委辦學校因受限於公民權之條款，故對學生的入學資格不能有智力或體能上的限制。若其招生名額供不應求時，則須採抽籤方式決定之。如同一般傳統之公立學校，委辦學校與各類宗教並無太大的關連。此外，委辦學校免學費或屬非營利機構，與一般公立學校相似。

（五）革新的典範

從立法的觀點觀之，州政府之所以特別立法，允許委辦學校的開辦，其主要目的是冀望能革新公立教育制度。以明尼蘇達州為例，其立法的目的，是為了革新學校教育計畫或促使學校能更有效率地服務那些過去未受校方重視的學生。因此，委辦學校實際上是一種實驗學校，以發展新的教與學的策略並企求應用於傳統的公立學校。

（六）法令鬆綁

為求革新、績效及得到公私立機關團體的贊助，委辦學校得免於州法之約束，以及任何足以阻撓革新的州或地方之行政命令，比如限制科目的授課時數及教法之行政命令。雖然委辦學校大半係經由地方教育委員會審核而開辦的，但既然委辦學校被視為一獨立機構，故不需每日向地方教育委員會作例行的報告。不過，委辦學校仍受制於學生安全、健康、解聘教職員或公民權等條款，且需接受州政府的標準測驗，並提交報告書報告其學校教育計畫進展情形。至於教師薪資和其工作規範，則可由委辦學校自行設定。

（七）經費依學生數計算

委辦學校與一般公立學校在經費上，皆是依據學校一學年平均每天學生出席人數(Average Daily Attendance: ADA)，計算取得多少單位學生成本經費。不過委辦學校分配到的每位學生成本經費，不會多於全州平均花費在每位學生的教育經費。當學生自一般的公立學校轉學至委辦學校，則州政府給予學生個人之補助經費，將由學生原所屬之學區轉撥付至委辦學校或委辦學校所屬的學區。

（八）受限之事項

委辦學校乃績效取向，必須提昇學生成就，否則將被迫停辦。依據州委辦學校法之規定，委辦學校經三至五年之運作後，再由地方教育委員會視其績效，以決定是否准允其繼續辦學。

（九）學校類型

教師、家長或社區團體可依自己的理念，自行創辦一所全新的委辦學校；或由公私立學校的教育工作人員取得一定比例的教師或家長的簽署支持，而將學校改制為委辦學校；甚或有的州法允許利益取向的教育企業團體申請經營數所委辦學校。所有訂定委辦學校法的州政府，都允許公立學校改制為委辦學校，但不一定允許其他類型的學校申請成為委辦學校。

叁、我國公辦民營學校之發展概況

目前我國國民教育階段多為公家經營且採學區制，私立國民中小學一直都佔很小的比例，在民國八十七學年度時，私立小學學生數佔1.21﹪，私立國中學生數佔9.12﹪。而九十二學年度時，私立小學學生數只佔1.26﹪，私立國中學生數也只佔9.32﹪（教育部，2004）。不過，整體社會環境、私人興學與政策法令等各方面的條件，對教育的「公辦民營」卻是極有利的（李希揚，1999）。故以下將針對目前我國國民教育階段公辦民營之發展的歷史脈絡、實施之實例加以論述。

一、發展脈絡

臺灣教育民營化至今大多仍停留在研議或實驗的階段，不過晚近政治上的民主化，帶動了教育的民主化、多元化及自由化的發展。從教育鬆綁、小班小校、課程改革、師資多元、多元評量、多元入學到積極實施九年一貫課程等等各項教育改革；無論是來自民間的訴求、教改會的主張、專家學者的觀點或是教育部的政策，在在都體現了全體國民對教育事業求新、求變的殷殷期盼，大家企盼能建立一個符合國情且完善的教育藍圖或體系。因此，以下就洪榮進（2002）、陳麗嬌（2004）之研究及台灣社會發展的脈絡，分三個時期對公辦民營學校的發展加以探究。

（一）民國70年代中期以前

該時期之家長其實是沒有學校選擇權的，學生不是依分發進入公立學校，就是進入高學費的私立學校。在受限於學區分發及無法負擔私校高昂學費的情形下，遂產生以「遷戶籍」，「越區就讀」來達成家長學校選擇權。

（二）民國70年代後期到80年代中期

此一時期，多元化、民主化之概念開始萌芽，家長基本上還是沒有所謂的學校選擇權。然而行政院於民國83年成立「教育改革審議委員會」，主要任務是針對我國教育改革及發展事項提出建議，於民國85年所發表的「教育改革總諮議報告書」，堪稱我國教育改革的白皮書。其中提到諸多如「教育鬆綁」、「學習權保障」、「父母教育權的維護」等重要的教育改革理念（行政院教育改革審議委員會，1996a）。此時期還有教育部民國84年於「中華民國教育報告書－邁向二十一世紀的教育願景」中，初步提出的「教育券」的構想；以及高雄市政府，於八十四學年度給予就讀市內私立高中職的高雄市民，每學期五千元的「教育代金」（陳麗珠，1996）。以上種種，皆顯示在我國公辦民營學校發展的第二個時期中，民間對教育改革的期盼日益加深。

（三）民國80年代後期迄今

此一時期延續上個時期的教改方向，及民間高漲的教改呼聲。重要的發展乃是民國88年立法院三讀通過的「教育基本法」，該法堪稱我國的「教育準憲法」（吳清山，1999），對我國的教育發展有全面性的影響。其中第七條：「鼓勵私人興學與公辦民營」，提供了公辦民營的法令依據，促進了公立學校的改革；並為體制外的實驗學校，如：種籽學苑、森林小學、全人學校等，提供了有效的法令依據。台北市更於民國88年起歷經多次內、外部會議，專家諮詢，局處協調及公聽會等程序，倡導公辦民營，率先起草制定法規。並於89年7月完成草案，並經教育局局務會議通過，提請台北市議會審議。成了全國第一個依法行政，由地方立法機關制定自治法規的典範（李伯桂，2000）。

二、國民教育實施公辦民營之實例

民國86年公佈修訂之「私立學校法」放寬了私人興學的限制以及88年修正公佈的「國民教育法」第四條第一項、第三項鼓勵私人興辦國民中小學，並賦予公辦民營的法源。88年通過之「教育基本法」第七條規定「政府為鼓勵私人興學，得將公立學校委託私人辦理；其辦法由該主管教育行政機關定之」；「私立各級各類學校設立標準」修正對私立學校設校面積之放寬等；國民小學公辦民營的法令基礎亦逐漸充實完善。另外，獎參條例之制定，教育事業有關教學設施與設備等同於公共建設之性質者，同樣賦予參考法源。

目前台北市、台北縣、新竹市、台中市、台南市、高雄縣及宜蘭縣等幾個縣市政府，皆已依教育基本法第七條及國民教育法第四條之規定，制定公佈完畢所屬國民中小學「委託私人辦理自治條例」、「委託民間經營自治條例」或類似之法條。茲將各縣市政府國民教育委託民間經營自治條例內容彙整如表1：

表1：各縣市政府國民教育委託民間經營自治條例內容

資料來源：筆者自行整理。

其中台北市起草步調最早，於民國87年3月即成立「台北市國民中小學試辦公辦民營可行性研究」研究小組，開始著手推展台北市教育公辦民營的各項事務工作（李柏桂，2000）。但是，通過各民意機關審查最快的卻是宜蘭縣，除於89 年8月通過「宜蘭縣國民教育階段非學校型態實驗教育實施辦法」外，更於90年1 月通過「宜蘭縣屬國民中小學委託私人辦理自治條例」，鼓勵私人興學，發展地方教育特色（林雅真，2002）。

另外，其他縣市也都各自擬定了所屬國民中小學「委託私人辦理自治條例」或「委託民間經營自治條例」等類似之草案，但因涉及之單位、法規頗為繁複，進行座談、公聽會等工程相當浩大繁瑣，因此，大都未能真正形成法規公告實施。以台北市為例，歷經二年之後，於90年3月馬市長還是做出先行設立「台北市市立中小學委託民營自治條例（草案）」的裁決。

因此，我國教育民營化的實例方面，多集中在教育事業中某些特定的事務中，如：國民中小學的營養午餐外包、學生通勤的運輸事務委託民營、上下學時學生交通導護工作交由義工協助執行等。大部分係以針對某種教育事業中特定的單一事務，進行零星、局部的民營化為主。此外，針對邇來資訊教育與英語教育的浪潮，在現有國民小學教師該項專業素養不足的情形下，亦有不少國小將課後輔導之資訊教育與英語教育外包給民間業者執行。另對於學校夜間及假日安全之維護，委託民間保全公司的例子更是隨處可見。

另外，教育部為提升特教學校辦學績效，以及鼓勵民間資源投入，由專家學者組成的「特殊教育諮詢委員會」，提出「國立特殊教育學校委託私人（民間管理）辦理辦法」草案，將開放全國十五所國立特教學校，以公辦民營方式經營。根據草案規劃，國立特教學校可以委託民間單位辦理，民間單位已與特殊教育相關的財團法人或社團法人為主，整體委託過程須以公開方式進行（陳康宜，2004）。

不過，這項草案公佈後，卻遭到學生教師及家長反對，家長擔心公辦民營後，學費將增加，造成家庭負擔。教師也認為，這項草案若通過，加上特教法第十六條的修正，未來特教學校恐怕會成為教養院，教育工作降低，養護工作提高。部分啟智學校也指出，教育當局勿將公辦民營視為政府財務困窘的解套方式。

至於以學校整體實施公辦民營，在國民教育階段，目前仍尚受限於層層法制而難以完全施展。如臺北市北政國中自八十七學年度起改為自主學習完全實驗中學為主採取公辦民營的模式辦學，是第一所由家長團體自行興辦的公辦民營式學校型態，但最後實際上卻僅核準該校部份班級實施實驗課程，且甚至連實驗班的教師人事和經費，仍受限於現行法令規制，難以推動彈性化的教育內容。

而位於臺北縣烏來的種籽學苑，可算是臺灣最早的公辦民營模式學校，由民間社團申請，地方政府提出使用該地一所偏遠學校的校舍，並編制兩名教師協助以家長為主所組成的團體開辦種籽學苑，但由於尚屬試辦性質，且學生的學籍是寄在另一所公立學校，故而尚有待正名(許必耕，1999)。

其他尚有森林小學、自主學習實驗計畫、全人中學、慈心華德福小學、苗圃學園、磊川華德福學校及沙卡小學等。這些學校教師自主性高，學生學習快樂（潘淑婷，2003a）。這些學校被稱為「另類學校」（或稱理念學校），其經營形態非常接近公辦民營學校，但卻也不是真正的公辦民營。淡江大學公共行政系教授周志宏就表示，另類學校屬於學校型態的實驗教育，不受現行國民教育法的保障，必須以實驗計畫的名義讓學生寄籍公立學校。

另類學校由於沒有政府補助，經費多得校方自籌，學雜費有時甚至高過一般私校，也易給外界「貴族學校」的印象。因此多數另類學校都希望走向公辦民營，讓政府提供經費，解決學校財務的困窘，也讓更多學生有受另類學校的機會。

不過，並不是每個另類學校都對公辦民營有信心，森林小學執行董事史英表示，公辦民營多半得一年一審或兩年一審，若是沒通過，難道真的停辦嗎（潘淑婷，2003b）？所以，雖然宜蘭縣政府教育審議委員會，審查提出申請的教育財團法人後，由人智教育基金會取得香南分校的經營權，佛光山文教基金會取得拔雅分校的經營權（戴永華，2001）。但是，目前，在宜蘭縣真正公辦民營型態的學校，只有由佛光山文教基金會所經營的人文國小（戴永華，2004）。

綜上所述可知，台灣地區國民中小學之公辦民營，以法制層面而言，各縣市政府無不努力以赴，雖然有些自治條例在縣市議會中被打了回票，不過法規制定之進行可謂相當積極；但若就實際實施層面而言，則局部的、個別的事項較為普遍。至於在整體學校的教學與行政經營方面，目前只能說猶如箭在弦上，蓄勢待發而已。

   肆、對我國公辦民營學校之啟示

從美國委辦學校的經驗來看，我國在發展公辦民營的委辦學校會面臨以下的挑戰：

一、法令的挑戰

美國屬地方分權型國家，因此各州都有自主性的規定，且經州議會通過後可免除相關規定之束縛，但我國憲法則是採中央與地方分權的設計，因此在成立委辦學校時，中央與地方的立法和行政機關必須修改法令，否則面對違法的情形必將層出不窮，如委辦的契約是屬於公契約或私契約，其撥給委辦學校的經費是否可與美國相同，學校有較大的處理權限，或者依舊受預算法、會計法的約束。還有委辦學校的成立，是由公立改制或私立改制，亦或以新成立的方式，這姜牽涉到私立學校法的問題，尤其台灣與美國不同之處在於，美國往往有些公立學校因辦學不力造成委辦的情形，但以台灣目前的情形，長期以來公立學校，因歷史或經費分配不均的因素，能夠構成委辦因素者會低於私立學校，尤其近年來台灣因生育率降低的因素，造成目前私立學校普遍招生困難，甚有部分私立學校希望採用委辦學校的方式，但目前以我國立法的速度，且牽涉到中央與地方的權限，挑戰性一定比美國來的艱鉅。

二、理念的挑戰

美國委辦學校源於家長對公立學校的不滿，尤其對學生表現更感到憂心，但在我國之所以希望有公辦民營，大都源自於辦學理念的差異，如果把成績(或升學)的績效責任訂為契約的一環，勢必引起更大的社會爭議，因此如何把契約中辦學的理念定為一種可以量化的標準將會是一大考驗。

三、對教育機會均等的挑戰

委辦學校的理念來自於對公立學校辦學不力的反彈，認為政府對學校限制太多、教學缺乏創意、學生學習意願低落等，所以改進的方法就是維持公立學校制度，提供人人均等的教育機會而且能提高教學效率，並鼓勵競爭以私人企業精神來辦學，然學校為提升辦學校能，對於在校生不得不實施存優汰劣的方式，勢必對教育機會均等造成不利的影響。

伍、結論

委辦學校是近年美國為改革其教育所實施的一種措施，其內涵因各州的法律規定而有所差異，但最主要的基本精神在於引進市場競爭精神准許家長有教育選擇的機會，委辦學校的基本精神在於：1.藉由辦學契約的方式，賦以辦學者較高的績效責任，以提升辦學效率。2.讓教育專業免於嚴格科層體制的束縛，學校可有較多的作為。3.市場化精神讓家長有較大的教育選擇權，讓競爭成為學校進步的動力來源。4.因委辦經費來自於政府或公部門，因此不失公共教育的精神，讓所有學生都有機會進入其想進入的委辦學校，讓教育機會均等獲得保障。

然而，在台灣公立中小學開放民營化，以由理念層次走向政策層次，但其可能產生的問題為：1.欠缺足夠誘因，減低投資意願。2.法律章規限制，阻礙模式發展。3.民營追求利潤，忽略教育理念。4.不當勢力介入，影響教育環境。5.評鑑尚未建立，無法監督品質。6.教育品質不齊，影響教育品質。7.市場惡性競爭，產生負面效應。8.民間講求績效，教育人員反彈。

以目前來說，中小學公辦民營學校數量極少，我國自1999年立法至今，真正委託民營的學校直到2002年才出現首例，位於新竹縣山區的大坪國小，由於招生不足面臨經營困難，新竹縣政府首開先例，委託民間文教基金會經營，包辦招生、課程設計等運作，並與原有的雅歌實驗小學合併，建立起公辦學校委託民營的先例雛型（黃以敬，2002）。雖然公立中小學公辦民營法令已漸漸完備，但是民意支持度、動機仍然不足，對於家長教育選擇需求之滿足、改進學校績效責任等等成效，仍待針對實施公辦民營之學校，再做進一步的檢証。 

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