資本主義類型與福利體制的關係----關於東亞的討論

張國偉

中正大學社會福利所 博士生

一、前言

戰後的東亞國家，雖然發展工業的歷程遠落後於西方先進國家，但是自50年代開始，出現快速的經濟成長率，且於80年代開始（西方成長開始衰退後），逐漸受到學者和國際的關注。另一方面，西方的社會福利國家於黃金年代過後，所出現的福利國家危機，也使得福利研究的學者開始把研究焦點置放於非西方的國家當中，也使東亞的福利制度開始受到關注。

自1990年Esping-Andersen出版了《The Three Worlds of Welfare Capitalism.》 福利資本主義的三個世界以來，於社會政策或比較研究當中，引起了相當廣泛的討論，尤其是比較社會政策研究方面，他提出了一個較新的研究框架，使鉅視面的跨國比較研究涵蓋更多層面，而非僅僅依賴國家福利支出高低。而其著作，之所以受到重視，主要是傳統討論福利國家時，皆使用佔GDP或GNP的比例，一方面此項指標較具體而明確，另一方面是因為這個指標的相關資料較容易取得，因此廣受使用。但此項指標是有其缺陷。首先，它只能顯示在財政上，政府介入社會福利的程度，而無法指出政府介入的方向、重點、甚至其他社會福利型態等面向；其次，它並非一個很有效的指標來界定「福利國家」（the welfare state）的概念，所以無法明確找到一個基準說明，社會福利支出佔GDP的比例超過這個基準即是「福利國家」，其他則不是；第三，它只涉及到社會福利的輸入面（input），並未顯示社會福利的書出面（output）及結果（outcome），因而難以瞭解民眾的生活安全是否獲得相對應的保障與提升；最後，則是因為上述的限制，所以也無法解釋政策的動機為何？

而Esping-Anderse（1990：2）提出了「體制」（regime）觀點，作為跨國比較的架構，某種程度解決上述的缺憾。「體制」觀點強調福利國家是一種特殊的政治經濟關係，而且與各國的立法及組織方面的特性有系統的交織在一起，構成一個複合體。在這個情況下，不同的福利國家會有不同的運作邏輯，當中牽涉到歷史發展因素的影響、國家組織制度上的特性，以及由此而來的國家角色與功能的界定、資本主義的經濟過程（尤其是商品化與去商品化兩種趨勢之間的矛盾）、社會階層化與社會整合等諸多問題，具體而微，所指的即是國家與市場之間如何去生產與分配資源的巨大脈絡。此外，「體制」觀點也較具穩定性，如果以國家福利支出高低觀察，則每當一個新政府或新政策形成時，即會導至支出，出現增減的變化，因而造成分析上的困難。但若從「體制」觀點來看，除非變化已累積至某種成度的變異，且根本地改變了原有制度的運作邏輯，否則並無法視為體制上的轉變。所以「體制」的觀點較能精確地評估某種轉變為「革命」（revolution）或是「改革」（reform），進而掌握制度變遷的內涵。

當然，要使「體制」觀點可以應用到跨國比較，且大量放在一個可靠、可比較的基礎上，資料庫的可信度是一個重要的關鍵點，Esping-Anderse其研究主要是來自於瑞典社會研究院的SSIB及德國柏林科學中心的WEEP，這兩個大型資料庫。這兩個資料庫都是1980年代發展起來的，致力於收集OECD國家的社會經濟資料，並且後續促使了盧森堡的LIS形成，也提供了國際比較研究的實証基礎。Andersons自己本身也實質的參與了資料庫的催生工作，並耗費八年以尚的時間，來建立嚴格的資料收集與分析工作之上。

但是他在1990出版的《福書》中所分析的論點，最為人爭議的是，首先，福利國家體制（regime）是否如同作者所強調的，只有自由主義、保守（組合）主義、社會民主三種方式；其次，女性主義者則強烈的質疑作者的分析中，看不到性別的影子（古允文 1999：212）。

的確，已有不少國際比較研究者，企圖要證明福利國家體制並非只有三種類型，其中比較受到重視的即是澳洲國立大學Francis G. Castles與Deborah Mitchell（1992）兩位學者，他們運用相同的資料庫，比較1990《福書》的分析指標，另為區分出第四種福利體制，他們稱之為「激進的」（radical），而把澳洲與紐西蘭歸類在這個類型之下。紐澳的福利措施是以「資產調查」（mean-tested）為主體（因而趨向於自由主義體制），但特別的是，他們的給付水準不是設定在貧窮線，而是在中產階級家庭生活水準（此點類似社會民主體制），而且，其給付對有子女的家庭十分優渥，並要求足以保障家庭依賴人口適當生活水準的薪資（此點類似保守主義的家庭福利觀）（Castles，1996）。

更嚴苛的來說，就方法論而言，體制與轉型之間的兩難，在其1999年欲回答前面的兩項爭議而重新改寫的著作中，作者卻未能將『體制』與『社會變遷』扣緊分析，導致他在過度強調建構體制分類的過程中，也忽略了變遷動力的因子（古允文 1999：217-218）。

雖然1990《福書》的處理，並未處理東亞福利模式，但是作者仍有點到東亞或其他發展中國家，將有其他的體制類型存在。但是於1999年的《後書》討論中，Esping-Andersen僅僅單以日本為代表，來說說東亞的福利體制類型，可謂相當不足，一方面因為日本已是資本主義發展相當成熟的國家，並無法真正代表台灣、韓國、香港、新加坡、菲律賓等等面臨資本主義發展、政治與社會轉型之間的關係脈絡，加上，其本身分析時，並無法擺脫西方中心主義的方式來進行類型的區分，使得東亞福利體制研究，對於身為深處東亞國家的一份子，當然不是很滿意。尤其是對於臺灣的分析幾乎看不見。

另一方面，最近在比較政治經濟學的研究當中，出現了另一種對於福利國家建立過程中雇主角色的不同詮釋。相較於過去權力動員理論強調以勞工階級與工會為主要行動者的解釋途徑，這種觀點認為在某些條件之下，雇主（或企業）不見得完全會反對（某種類型）的福利政策，原因是雇主也能從福利政策中獲利，例如：勞工技術水準的維持、生產力的提高或勞資關係的和諧等利益。同時，由於雇主角色的不同，也可以部分地解釋不同國家間福利體制發展與制度安排間的差異。

這個新的理論觀點稱為「資本主義類型論」(Varieties of Capitalism,簡稱VOC)，主要是由美國哈佛大學的Hall與Duke大學的Soskice所共同提出的。Hall和Soskice總結了以往關於先進資本主義的比較研究，特別是Soskice過去關於雇主組織的研究，將總體經濟學和賽局理論中的理性選擇理論與新制度主義結合起來，運用於比較政治經濟學研究，明確地提出了探討當代先進資本主義制度差異和資本主義模式的“資本主義類型”方法。這個理論途徑提出了一個新的架構，能夠有助於我們理解先進經濟體之間的異同。

VOC的主要問題意識在於：到底何種經濟政策以及政府的作為會使得企業採取哪些策略來因應其所處的政治經濟環境，維持其營運與獲利呢？在面臨全球化、技術快速變遷下，會使制度越來越趨同嗎？有哪些因素條件影響不同制度環境下的企業面對這些挑戰呢？這個新的理論途徑提出了一個新的架構，使我們能理解“制度”的同意，並且提供一組新的且有趣的答案。因而，這個途徑在提出之後引起了比較政治經濟學界廣泛的討論與辯論。

因此，本期末報告，首先嘗試先整理出相關討論東亞國家福利體制之發展脈絡？其次，加入資本主義類型（VOC取向）研究，並對照臺灣的分析指標，收集臺灣相關的資料（如社會福利支出、教育支出、健康支出、福利服務項目佔預算比例等等），討論東亞福利體制類型（尤其是臺灣的狀況）到底為何？最後，討論是否有一種長期穩定的類型存在於臺灣這個國家的體制類型上。

二、文獻檢討

（一）福利體制概念的研究架構與討論

Esping-Andersen（1990）一書，可視為福利體制研究定位的初始，並解釋其研究取向的由來，過去研究的歷史演進與不足之處，以及選用哪些判準而最終發展三種福利國家體制。一方面，他修正了階級動員論，強調階級變遷以及結盟的重要，也以此解釋福利國家的擴張、緊縮及未來展望。而其研究想回答的兩個重要問題即是：社會公民權可以削弱階級嗎？造成福利國家發展的因素為何？其研究最重要的核心概念即是『去商品化』[1]的程度與『階層化』[2]效果、並結合社會公民權的政治經濟過程，加上階級（政治）結盟的概念，發展出三個不同的福利體制類型：1.自由主義式：去商品化效果最小、階層化，如，美國、加拿大、澳洲；2.組合主義式：權利附屬於地位、宗教影響下的傳統家庭關係、國家輔助角色，如奧地利、法國、德國等；3.社會民主式：普遍主義與去商品化也擴展到新中產階級的國家，其體制主要是追求最大程度的平等，所有階層都納入一個普及的保險體系、所有人都有責任去支付其代價。在家庭失能之前搶先將家庭內成本社會化，不依賴家庭而使人可以獨立，是自由主義與社會主義的特殊的融合。並且由國家扛起社會服務責任，融合福利與工作，提出充分就業的保證，因為大部分的人有工作可使依賴移轉最少（Esping-Andersen 1990：26-29）。

Esping-Andersen的研究引發了學者們的後續研究，並企圖證明福利國家體制並非只有三種類型（Pierson 1991；Castles and Mitchell 1992、1996；Holliday 2000；Huber and Stephens 2001、2005；李易駿、古允文 2002）。上述的研究中，除了Holliday（2000）與李易駿等（2002）以東亞國家為對象進行福利體制概念的研究外，多數還是以西方福利國家作為研究的範圍，並企圖推翻Esping-Andersen的研究結論，且這樣的分析架構尚少應用於非西方的國家當中。

於是Esping-Andersen於1999年，進一步詳細說明體制（regimes）的概念，並澄清：體制並非侷限於政府的共福利，更非限於單一、特定福利政策與方案，而是包含政府、市場的總體福利生產，體制具有各種現象之總體意涵，但往往被廣泛使用而有所誤解（1999：73-75）。且進一步說明，福利體制的基礎在於國家與社會對風險的經營管理（1999：36-40）。最後將福利混合的概念結合，以政府、家庭、市場三個面向回應體制作為一種生活總體的概念內涵，而歸納出自由的福利國家體制以『市場』為核心，保守的福利國家體制以『家庭』為核心，社會民主的福利國家體制以『政府』為核心（1999：85）。

直接討論臺灣與福利體制的文章，主要是以Holliday（2000）、李易駿與古允文（2002）之研究。他們的文章主要是奠基於『發展性』國家的討論，最後歸納出一些東亞福利體制的可能特質。首先，Holliday（2000）認為，東亞的福利制是生產性的，社會政策是服膺於經濟發展的，且日本、韓國與臺灣均具有「發展-普及」（developmental-universalist）性的福利體制特性；僅限於與生產活動有關的有限社會權；其社會階層化的效果在於增強置放在生產關係於要素中的位置；而國家與市場的關係則為國家作為一種支持家庭與市場的工具而提供若干普遍性的福利方案（2000：）。其次，李與古（2002）認為，東亞福利體制的特徵為，擁有相當高比率的非農業勞動人口，即是高度結構性福利需由，但因國家發展心態與國際競爭，則不將資源分配在福利而分配於社會投資上，進而產生文化結構上的差別待遇思想（偏重軍公教），在福利資源的分配上，採取非普遍性、階層化的分配方式；在少量的福利資源使用與平等分配下，個人與家庭為重要提供福利單位，而國家主導的發展結構中，個人的福利提供並非指市場提供福利的發達，而形成東亞獨特的福利體制（2002：11-14）。

（二）資本主義類型（VOC的取向）：企業為中心的思考

最近十年來，比較政治經濟學中有二種取向在強調經濟活動和社會政策的制度性差異。主要是從Hall和Soskice（2001）的「Varieties of Capitalism」所發展出來的研究取向，將資本主義的型式區分成「協合式市場經濟體」（Coordinated Market Economies，CMEs）和「自由式市場經濟體」（Liberal Market Economies，LMEs），二種不同的生產體制（production regime）。Hall和Soskice（2001）的分類，主要是建構在行動者中心（actor-centered）的「微視基礎」制度主義方法論上，將企業（firm）視為生產體制中的主要行動者，探討企業作為生產體制的中心行動者在（1）教育訓練體系、（2）金融體系、（3）工業關係、和（4）企業關係四種體系中，不同的互動關係會形塑出不同的生產體制。

所謂生產體制是指在市場中和市場相關制度的生產組織。主要在於分析資本主義體系中的微視個體（microagent）（包括企業、消費者、受顧者和資本擁有者）如何組織和結構它們之間的關係，而且這些微視個體是鑲嵌在廣泛地市場相關制度所設定的遊戲規則中（Soskice, 1999: 101-102）。Hall與Soskice(2001: 6-21)在這途徑採取「行動者中心」（actor-centered）的取向來加以分析二種資本主義的制度，而將企業（firm）視為生產體制中的主要行動者，再由企業中心發展出去，包括四個面向（1）金融體系、（2）教育暨訓練體系、（3）工業關係、和（4）企業間關係。藉由這四個面向的差異將生產體制分為「合作型市場經濟模式」（Coordinated Market Economies，CMEs，如德國與瑞典）和「自由型市場經濟模式」（Liberal Market Economies，LMEs，如英美與澳洲）。

簡單來說，生產與發展策略的交互影響（strategic of interactions）在VOC的研究中，被視為是一種後果，也就是：制度的類型是策略交互影響之後的結果。因此，Hall和Soskice（2001）指出以“企業”為中心的分析，是希望建立企業研究和比較政治經濟研究之間的橋樑，藉由整合零合理論來將微觀經濟帶入鉅觀經濟研究中。

1.以企業為核心的觀點

與以往比較政治經濟學主要關注勞工運動不同，他們假設企業是經濟的中心行為者，企業的活動彙聚成國家的經濟績效。他們認為，政治經濟體是“一個有諸多行為者的競技場，其中每一個行動者都以理性的方式在與其他行動者的策略略互動中尋求促進自己的利益”，因此，企業發展的關鍵在於企業所能建立的關係的質量，這種關係既包括企業的內部關係，也包括企業與其他行動者如供應商、顧客、合作者、股東、工會、企業協會和政府的關係。換言之，企業成功的關鍵是能有效地協調與其他行動者的關係，為此，企業必須在政治經濟體的多個領域中與其他行動者打交道。

資本主義類型是一種行動者為中心的研究取向。因此，如個體、企業、生產團體、政府都是研究的基本要素。然而在資本主義經濟中，以企業為中心的政治經濟：『公司』即是決定性的行動者。所以當面對科技變遷或國際競爭時，他們的活動力即是經濟表現。

企業為中心的思考：主要是尋找核心競爭或是動態的能力。問題主要及中於五大面向：一、工業關係(規範工資和工作條件)：主要的問題在於公司如何協調薪資和工作條件。二、教育和職業培訓(確保工人具備必需的技能)：主要問題在於公司如何確保工人具備必須的技能。三、公司治理(融資)：主要是財務系統與企業融資如何進行。四、企業間關係：主要問題在於企業如何保證產品有穩定需求、供應能得到保障且適當、標準設定、技術轉讓和合作研發。五、企業與其雇員的關係：主要問題在於企業如何確保雇員具備所需要的能力、能與他人進行較好合作。

2.自由市場經濟與協商市場經濟

自由市場經濟（LMEs）：主要是根據古典經濟學的理論，行動者基於自己意願的理性進行交換，價格的決定權來自於市場。在這個市場中，公司的最大均衡結果來自於供給與需求的條件來決定。合作市場經濟（CMEs）：公司主要依賴於非市場的關係合作與協調。在這個市場中，公司的最大均衡在於企業與企業或企業與其他行動者之策略交互影響下產生。

一般來說，企業可以採取兩種協調方式。(1)市場協調（LMEs）：企業主要通過競爭性的市場安排與其他行動者協調，而企業所處環境的特點是競爭和正式定約；(2)策略協調（CMEs）：企業更為依賴非市場關係與其他行動者協調，這種協調方式一般包括廣泛的關係契約或不完全的契約、以內部私下資訊的交換為基礎的監控網絡，企業更為依賴合作而非競爭。作者在這裡也提到，市場關係和競爭對於所有的資本主義經濟都是重要的；但是，在企業活動的關鍵領域中(即剛剛所說的那5個領域)，不同的政治經濟體總是會有一種協調方式居於主導地位。換句話說，企業所採取的協調方式在發達世界諸國仍存在系統的差別，而“制度”的支持是重要的角色。

3.制度和組織的角色

要解決合作的問題，就必須將制度、組織和文化納近來討論才行。因此，制度、組織、文化則是企業如何協調、策略合作解決問題的關鍵角色。根據North（1990：3）指出制度：是一套規則，行動者都會遵守規則產生行為。組織則是正式認可的成員們，他們也會促成制度的形成。伴隨而來的產物，即是法律系統對於合約的規範與認定。因此企業在LMEs裡會努力追求：正式契約、完全競爭的規則。在CMEs裡則會努力尋求策略合作的制度形成。而制度的功能，則是在降低不確定性因素。主要來自於三個：1.行動者的資訊交換。2.行為的監控。3.違反規則的制裁。包含企業、員工、工會聯盟、法律、管制系統等等。例如對於員工的職訓與教育投資；企業財務的透明與監控化。簡言之，制度提供資訊交換、監控能力和制裁行動者（公司、員工、企業間的互相傷害）。

另外，CMEs的是一種去競爭化“deliberateon”且集體討論的方式，來達成協議的制度方式成形。去競爭化的重要理由有：1.廣泛分享資訊（如利益、期望、信心），可以破除囚犯困境的競爭傷害，並且合作互益。2.提高行動者間有不同的策略行為能力，來面對不同的政治經濟挑戰。歐洲的薪資協商歷史，即是相當豐富的例子來說明去競爭化的重要性。

在許多資本主義研究中，正式、組織的薪資決定、通貨膨脹率、失業率是經常被提及也是重要的觀察指標。這些都是經過努力策略協調後的結果，但是仍有許多不足之處。需從『文化』、『非正式角色規則』與『歷史』來看。在非正式規則中，對於維持多數均衡的重要性，即是一種（common knowledge）共識。而另一種普遍文化（common culture）則是指分享知識或是分享策略的行為。在社會學的名詞上，則是一種認知循環（cognitive turn）。作者則是指出在策略交互影響的因素下，這是用來因應不完全的契約關係的解決方式。在歷史的面向上，則是一方面他們是由行動者的行為、立法或其他因素創造出來的歷史；另一方面，根據這些歷史經驗也會建立他們的行為期待。

進行國家間的比較可以觀察：1.制度因素發展，大部分是因為各國政治經濟發展不同所形成，如貿易聯盟、工會運動等。2.國家的立場，如財務的支持制度、勞動市場的政策與法律系統等。因此，形成LMEs與CMEs的分類。典型的LMEs，以英國為例，其匯率、物價、融資高；CMEs的代表則是德國，其企業壓低利潤，維持工人的消費力。所以英國的裁員高，德國的裁員低。因此，在CMEs裡，企業願意投資“特殊”或“共同特殊”的資產；在LMEs裡，公司則集中於“可轉換性資產”，如股票、基金、土地等（Hall＆Soskice 2001：14-17）。

4.制度互補性：CMEs（德國）、LMEs（美國）各自運作情形

制度互補，就像是麵包與奶油的關系。假如提高其中一項的價格，則會使另一項的需求下降。來說明制度的互補性。簡單來說：所謂互補指的是：當制度A的存在或其功效提高了從制度B中所獲回報或加強了制度B的功效時，A和B是互補的；或者是單向的，當制度A的存在提高了從制度B中獲得的回報時，A就是B的補足。在LMEs和CMEs中，假設報酬是來自於股票市場，則會加強管制公司的資訊交換。因此，財務系統提供的資本（融資）會影響勞動市場的勞動力（勞工）。表一[3]則是比較1961-1998年，CMEs、CMEs國家，失業率、每人GDP、總體GDP的成長趨勢歸納出來的結果。

表一 LMEs與CMEs的制度互補

首先，我們先以德國為例子討論在CMEs協調市場經濟中，制度如何產生互補性。第一，在財務系統或公司治理上，企業所採取的策略就是投資勤奮財（patient capital），透過緊密網絡分享可信賴的公司發展的資訊，而這當中名聲或聲譽是關鍵性因素。在德國，聲譽（或名聲）的運作有賴於：A.公司與主要提供者及顧客之間的緊密關系。B.股東之間的交叉持股。C.公司對於技術轉移、職訓有一套的標準程序。因此，在CMEs中就有許多合作的策略，如稅賦提供、安全管制、交叉持股的網絡，可以阻斷企業之間狂熱併購與獵取，如德國，不過最近就不再有此情況。

第二，公司內部結構強化了網絡監控的系統。在德國，高階管理者少有獨斷的行為能力，必須考慮員工、股東、其他管理者、顧客等，透過互相溝通協調，可信賴的資訊才會使行動者之間產生信任，也才能維持聲譽（名聲）的運作，也使資訊分享更加重要。

第三，CMEs的生產策略是依賴高技術勞工願意分享資訊，且不斷進步的生產過程。但是問題在於如何維持這種分享文化呢？因此，CMEs需要企業與雇員關系的能力，來解決這項問題。有名的例子即是工會與企業的工資協商與工作條件的議定。透過強而有力的工會，可以確保工人薪資獲得保障，也使公司互挖人才相當困難，工人與企業之間有很深的承諾，公司會投資員工、不會任意裁員，員工也不會背叛公司，達成員工與企業之間特殊化的生產技能提升，達到制度的互補。

第四，產業分殊化主要是依靠教育、職訓系統。問題在於企業如何知道工人可以獲得有效技術，且又不會盜用其他企業的技術呢？這裡的策略在於，一方面由聯盟與工會提供訓練系統、分殊化產業學徒制的制度、來協調技術種類的訓練，以及保證訓練結束後就業的條約，作為進入分殊化就業市場的證明。這樣的作法，可以防止工人、企業之間因為競爭化，而導致互相損害。

第五，企業間的關系，是保證技術移轉的重要性因素。因為保證產品的穩定供給與需求的適當性，並且標準化的技術，加上分享文化，使得技術擴散容易，並且分殊化的產業間可以合作研發、互相分享達到互蒙其利的效果。另外，如Casper所提，法律契約的互補性在德國也是有其重要性。

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