小校整併、轉型模式之分析與反思-以雲嘉兩縣為例
黃文彬
南華大學教育社會學研究所
第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
台南縣總爺國小的裁併風波蔓延整個暑假，在教育部、台南縣政府與總爺國小教師及家長們多方的角力之下，一齣教育權力爭奪的戲碼正轟轟烈烈上演著。此時此刻，研究者所服務的學校也與總爺國小一樣，正面臨著小校整併的命運，但幸運的是，我們不用走上街頭，選擇縣府為小校鋪設的轉型優質道路。
隨著暑假結束，總爺國小在縣府的強力政策下被整併了！這樣戲劇化的結果出乎眾人的意料之外，但這也只是一所小校衍生的問題而已，不管過現在或未來，台灣有許多小校都要面對整併的挑戰。
依教育部統計資料[1]顯示，90至96學年度全國改制及整併的小型學校計有 138 校。其中改制部分有41校，分別為本校改分校28校、本校改分班2校、分校改分班 11校；整併部分有97校，分別為本校裁併13校、分校裁併34校、分班裁併50班。造成這種教育環境劇烈改變的最主要原因是少子化現象導致學生數減少、小校增加的結果。
行政院經濟建設委員會推估之台灣地區民國九十三年至一百四十年資料[2]顯示（圖1-1），不管以何種標準推估，未來人口成長趨勢都成嚴重的負成長。
台灣在少子化的影響下人口結構失衡，對偏遠地區學校規模原本就不大的小型學校衝擊更是雪上加霜！根據教育部統計處的資料（表1-1、圖1-2）來看小規模國小縣市分布，於96學年度12班以下的學校共有1289所，6班以下的學校則有851所。依12班以下與6班以下所佔比率來看，離島地區的連江縣、金門縣與澎湖縣分別佔居前三名，東部地區台東縣與花蓮縣次之；南投縣、嘉義縣與雲林縣則緊跟在後，12班以下比率高達六成八以上、6班以下比率亦將近五成。
在政府應將有限資源進行有效利用的觀點上，迷你學校龐大的人事經費以及資源過剩的問題理當透過整倂加以克服，以達施政效率，因此許多人數不足的偏遠地區學校面臨裁倂或廢除的命運。
許多縣市原本打算大刀闊斧裁併多所小校，但各界反彈聲浪太大而改弦更張，甚至少數縣市的「小校裁併政策」宣告無疾而終。而面對地方檢討裁併小校政策的風潮，教育部強調沒有裁併小校的時間表或目標，經濟因素也不是整併小校的主要考量。教育部還提醒縣市政府，有些鄉鎮學校再小也應獲保障，例如一個鄉只剩一所學校，因交通很不方便而設置的學校，以及原住民部落的學校，都不能裁併。（中國時報，2007.02.11）
教育部於
圖1-2 96學年度小規模國小縣市分布
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表1-1 96學年度小規模國小縣市別分布 |
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國小 |
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總校數 |
12班以下 |
6班以下 |
|||
|
校數 |
比率 % |
校數 |
比率 % |
||
|
台北市 |
153 |
14 |
9.15 |
8 |
5.23 |
|
高雄市 |
87 |
6 |
6.90 |
1 |
1.15 |
|
台北縣 |
209 |
63 |
30.14 |
45 |
21.53 |
|
宜蘭縣 |
76 |
42 |
55.26 |
21 |
27.63 |
|
桃園縣 |
188 |
56 |
29.79 |
32 |
17.02 |
|
新竹縣 |
84 |
51 |
60.71 |
32 |
38.10 |
|
苗栗縣 |
120 |
75 |
62.50 |
56 |
46.67 |
|
台中縣 |
166 |
60 |
36.14 |
28 |
16.87 |
|
彰化縣 |
175 |
85 |
48.57 |
46 |
26.29 |
|
南投縣 |
151 |
118 |
78.15 |
93 |
61.59 |
|
雲林縣 |
158 |
108 |
68.35 |
76 |
48.10 |
|
嘉義縣 |
128 |
92 |
71.88 |
63 |
49.22 |
|
台南縣 |
165 |
103 |
62.42 |
69 |
41.82 |
|
高雄縣 |
152 |
69 |
45.39 |
44 |
28.95 |
|
屏東縣 |
166 |
91 |
54.82 |
50 |
30.12 |
|
台東縣 |
91 |
77 |
84.62 |
55 |
60.44 |
|
花蓮縣 |
107 |
82 |
76.64 |
70 |
65.42 |
|
澎湖縣 |
41 |
37 |
90.24 |
29 |
70.73 |
|
基隆市 |
43 |
14 |
32.56 |
10 |
23.26 |
|
新竹市 |
31 |
5 |
16.13 |
3 |
9.68 |
|
台中市 |
66 |
5 |
7.58 |
1 |
1.52 |
|
嘉義市 |
19 |
3 |
15.79 |
- |
- |
|
台南市 |
48 |
8 |
16.67 |
5 |
10.42 |
|
金門縣 |
19 |
17 |
89.47 |
15 |
78.95 |
|
連江縣 |
8 |
8 |
100.00 |
7 |
87.50 |
|
合 計 |
2,651 |
1,289 |
48.6 |
859 |
32.4 |
|
資料來源：教育部統計處2008.9.30 |
|||||
根據2006年9月號（243期）遠見雜誌指出：一九九九年至二○○五年，共有一○九所學校被裁併，二○○六年九月開學後，則有三十五所學校被裁併，總計在跨世紀的六年之中，全台有一四四所小學悄悄退場了，如【表1-2】；即便如此，根據二○○六年底的統計，未來還將有超過五七六所小學、三萬六千名以上的學生，必須繼續面對學校消失的恐慌。
表1-2 1999-2005 及2006.09
各縣市裁併144 校情形
|
縣市 |
近二年裁併校標準 |
1999-2005 裁併校（含分校、分班總數） |
2006.09 開學後裁併校 |
|
台北市 |
無特殊規定 |
1 |
- |
|
高雄市 |
參考教育部規定 對全校6 班以下的學校會進行評估 |
1 |
- |
|
台北縣 |
參考教育部規定 |
13 |
1 |
|
桃園縣 |
參考教育部規定 |
3 |
- |
|
宜蘭縣 |
修改分班分校審查要點：48 人以下降為分校，30 人改為分班，新生入學每年級最少8 人才能成班，一校未滿4 班則列為裁併對象 |
2 |
- |
|
新竹縣 |
參考教育部規定 |
0 |
- |
|
苗栗縣 |
參考教育部規定 |
0 |
- |
|
台中縣 |
無整併校需求，無硬性規定 |
0 |
- |
|
彰化縣 |
評估標準有三：一考量人數，二考量是否有勁距離學校，三考量評估學校的特色 |
2 |
- |
|
南投縣 |
10 人以下考慮裁併校 |
1 |
2 |
|
雲林縣 |
分為三階段，2006 年先由第一階段40 人以下小校提優質轉型企畫書，由評審委員評估 |
0 |
4 |
|
嘉義縣 |
50 人以下為降級標準，30 人以下為裁撤標準對於原住民地區、山區偏遠交通上有安全疑慮之學校予以專案考量辦理 |
31 |
19 |
|
台南縣 |
95 學年度將實施多年「未滿50 人降為分校，未滿30 人降為分班」的裁撤標準，提高至60人與40 人 |
19 |
9 |
|
高雄縣 |
無特殊規定 |
4 |
- |
|
屏東縣 |
一般學校100 人以下降為分校，50 人以下降為分班；原住民學校50 人以下降為分校，30人以下降為分班 2006 年宣布暫緩裁併校措施 |
25 |
- |
|
台東縣 |
視各校情況而定，廢校門檻為60 人 |
3（1999 前裁併15） |
- |
|
花蓮縣 |
參考教育部規定 |
2（1999 前裁併21） |
- |
|
澎湖縣 |
參考教育部規定 |
1 |
- |
|
金門縣 |
參考教育部規定 |
0 |
- |
|
基隆市 |
無特殊規定 |
1 |
- |
※
資料來源：《遠見雜誌》（2006.09.01）。〈上學好難〉，頁153。
順著這波小校整併的風潮，就連台北縣也將以遊學課程聞名全台的坪林鄉漁光國小，降為坪林國小分校…….。讓身為國小六班小型學校教師的我，在面臨當前雲林縣政府制定小型學校轉型優質計畫的同時，有必要針對小型學校整併與轉型的教育議題進行分析與反思，為本研究的主要動機之一。
而現代教育的可貴在於其提供全民一個公平的受教機會，先進國家尤其重視提供社會弱勢暢通的教育管道以及必要的協助。衡平原則的重視代表的不僅是消極的人權，更是一種積極的責任[3]。對許多偏遠社區而言，學校其實不只是學校，而是地方的精神堡壘，寓意與功能良多。像是雲林縣古坑鄉樟湖國小，這幾年就藉由學校推動藍染這項地方手工藝。樟湖國小家長會長賴豐武表示，很多家長不識字，更不會用電腦。若地方要寫企畫書向政府申請任何專案補助，只能到學校找校長、老師代筆。事實上，廢掉一所學校，除了衝擊學生受教權外，對山巔海角偏遠地的社區、與文化的延續，也都會產生相當大的影響[4]。因此，偏遠學校的廢校與小校整併問題，是否會動搖到社區文化教育，為本研究的主要動機之二。
第二節 研究目的與研究問題
本研究希望對小校整併所引發的教育問題進行探討，一方面喚起大家對小校教育問題的重視，另一方面則期望政府單位及教育機構能作出最有效能的小校整併政策，使這些地處偏遠的弱勢族群亦享有受教育之機會平等，不因城鄉、社經背景等差異而有所不同，以促進我國教育的均衡發展。
茲將本研究的主要研究目的條列如下：
（一）探討小校現象對台灣教育的衝擊。
（二）探討小校整併所引發的教育問題。
（三）探討雲嘉兩個農業縣對小校整併模式的選擇與運作。
（四）針對雲嘉兩縣小校整併的狀況進行了解。
（五）根據本研究結果作成結論與建議，以供教育主管單位與教育工作者作參考。
基於上述研究目的，本研究問題主要有下列幾項：
（一）少子化現象日益嚴重，小校現象產生了哪些教育問題？如何因應及解決？
（二）以系統理論觀點來探討雲嘉兩個農業縣小校整併所引發的教育問題，及為了因應這些問題，兩縣的教育權力系統如何運作，各選擇何種操作模式？
（三）探討雲嘉兩縣對小校整併實施了哪些策略，且其執行情況成效為何？
（四）探討利害關係人(教師、學生、社區人士及政策決定者)對小校整併的看法、意見與建議為何？
根據2006年遠見雜誌統計資料，95年學年度以前各縣市裁併144 校情形（見表1-2），其中以嘉義縣共計裁併50校最多，而鄰近縣市同樣以農業為主的雲林縣只裁併4校，如此背景相近，結果卻懸殊的差異，是本研究的重點所在。
（一）研究地區：本研究以嘉義縣、雲林縣達裁併校標準的國小作為主要研究範圍。
（二）訪談對象：以九十七學年度嘉義縣、雲林縣達裁併校標準的國小教師、學生、社區人士及政策決定者為主，以立意取樣及滾雪球取樣決定訪談對象。
二、研究限制
（一）本研究僅針對以九十七學年度（含）以前，嘉義縣、雲林縣達裁併校標準的國小教師、學生、社區人士及政策決定者進行調查及訪談，因此本研究結果不適宜推論至其他縣市。
（二）由於時間與人力的限制，本研究主要是以九十七學年度（含）以前，嘉義縣、雲林縣達裁併校標準的國小為研究對象，無法做縱向的教育探討，即無法探究及推論國小階段以外的教育問題，為本研究限制。
為使本研究的意義範圍更為明確，茲將本研究所含的重要名詞加以界定如下：
一、 小校整併
學校整併之意義是政府部門為教育和經濟上的考量，而將兩所或是兩所以上的學校合併成一所學校。基於學校內、外在因素影響下，如學區學齡人口數減少，教育經費縮短，考量規模經濟效益、社會需求性降低、教育法令與政策改變等，透過相關政策的制訂與執行，將兩所或兩所以上的學校加以整併為一所學校稱之。（劉恩綺，2006；古秀英，2008）
而小校整併的途徑有二：其一為行政單位層級的重整，例如：學校降格為分校(班)，分校降為分班等；其二是組織規模的重整，例如：學校與學校合併，或分校、分班併入本校等之學校組織再造活動。
二、 小校轉型
學者鄭同僚以創造學校經營上的良性變革之謂「再生」，係指學校以有別於過去的方式進行學校經營(含軟、硬體設施，如校園、課程、活動等)，採取廣義的包含轉型、重生、創新等策略。而本研究所稱之「小校轉型」，係指雲林縣所推動小校優質轉型計畫，其源自於雲林縣政府發現該縣不適合以都市的角度、齊一的指標來決定小校的存廢，轉而推動此方案。
參與小校優質轉型計畫方案之學校應考量學校所處特殊情境脈絡、學區發展需求及學生學習能力等因素，規劃合乎學校轉型優質教育圖像之策略，其發展之目標如下：
（一）落實教育機會均等，建立優質學校發展模式，以開創學校新風貌。
（二）建立教師專業發展機制，促進教師專業對話，提昇教師專業素養。
（三）進行校際策略聯盟，分享學校特色課程，加強資源整合交流功能。
（四）積極重視學生受教權益，落實多元能力學習，提高學生基本素質。
（五）規劃整合學校課程，運用多元評量模式，協助學生自我學習成長。
（六）增進學校與社區關係，進行環境生活體驗，發揮社區教室新功能。
三、 教育機會均等：
教育機會均等概念的演變，包括以下三個階段（楊振昇，1997）：
第一階段：重視就學機會的平等與保障。此階段主要在消除因家庭社經背景、性別、種族、身心特質、宗教等等因素而存在的不平等，希望使學生皆擁有接受教育的同等權利，以達到「有教無類」的理想。
第二階段：強調適性教育。由於學校環境、課程與師資大多是為一般的學生所設計，因此，身心障礙或資賦優異的學生往往無法得到應有的指導與協助。基於此，此一階段強調學生的適性教育，以發揮「因材施教」的功能。
第三階段：實施補償教育（compensatory education）。相關研究指出，學習成績低劣或學習失敗的學生，多數來自下層社會，且多肇因於早期生活經驗的不足，形成文化不利
（culturally disadvantaged）以及文化剝奪（cultural
deprivation）的現象；故本階段乃著眼於補償的角度，對於不同需求的團體，在基於正義與公平的原則下，教育資源的投入應有所不等，這也就是所謂
「積極性差別待遇」（positive discrimination）。
所謂教育機會均等，不再只是著重公平開放的「入學」（access
to school）機會而已，也逐漸重視入學後教育「過程」（process）與「內容」（content）的均等，以及教育資源「投入」（input）與產 出（output）之間的關係（楊瑩，民83）。
四、 系統理論：
謝文全（民67）認為系統（system）是指二個或二個以上的因素，彼此之間相互依賴與相輔相成的一個緊密的整體。宇宙世界有許多大小不同的系統，包括具體的與抽象的、開放的與封閉的、自然的與人為的等等。秦夢群（民78）認為「系統」就是一組相關聯相依存的部分（parts），同時它的次系統（subsystems）交互作用而對整體（whole）發生影響。黃昆輝（民80）認為：系統即是一組相關聯的元素，交互作用彼此合作，以達成共同的目標。
Parsons（1951）曾將之定義為：「一群具有生理或環境特質的個人，他們在團體中活動的動機乃在於獲得最高的滿足。這群人彼此互相影響，而其間扮演角色的分配，則由所處環境的文化與社會結構來界定。」其認為任何一種組織，其本身就是一個社會系統，而這社會系統內包含許多小的社會系統。
第一節
小校整併相關問題研究
孩子：「校長，我們學校為什麼要被合併？」
校長：「孩子，學校合併後可以省很多錢呀！」
孩子：「校長，辦教育很貴嗎？」
校長：「不，孩子，辦教育比辦監獄、比請警察、比整治治安便宜。」
孩子：「校長，那為什麼要省教育的錢？」
校長：「孩子，你不懂，教育要計算成本的。」
孩子：「校長，你養小孩有算成本嗎？用多少錢可以買到孩童的笑臉？用多少錢可以買到生命裡的感動？用多少錢可以買到老師無悔的付出？用多少錢可以買到社區的希望？用多少錢可以買到校長的熱忱？用多少錢可以買到政府的責任？」
校長：「孩子，你不懂，教育是很貴的，政府沒錢了。」
......[5]
一、小校帶來的問題
近來，國內出生人口逐年下降，造成少子化現象日益嚴重，加上都市化發展的結果，年輕就業族群選擇遷移都會區尋找就業機會。在「少子化」和「都會區流動」現象的雙重影響之下，對偏遠鄉村學校的入學率衝擊甚鉅，導致小型學校數目日益增加。
根據國內多位學者的研究，發現偏遠小校的發展遭遇相當多的困境。研究者針對這些問題，整理出以下五個面向：學生、教師、社區、學校組織、教育體系，以下一一說明：
（一）學生面向：偏遠小校學生學習條件不佳，影響其教育競爭力，經常是偏遠小校被檢討的問題之一。學生在教育過程中，由於人數過少，缺乏同儕競爭，導致學習動機不足，不利群性之培養與合作學習（徐易男，2005；陳啟榮，2006）。
（二）教師面向：教職員額編制名額少，造成幾乎每位教師皆需兼任行政工作，而且每位教師所擔負的教學科目多，影響教育品質甚鉅（陳啟榮，2005）
（三）社區面向：因偏遠學校地處偏僻，學生之家庭背景多屬文化不利、社經地位偏低者，社會資源來源取得不易、社區資源短絀。
（四）學校組織面向：偏遠小校由於地處偏遠，生活機能不佳，進修機會不便，各項設備普遍不足，甚至缺乏教學成就感，導致教師流動率高，難以發揮資源的效用。
（五）教育體系面向：小校經營規模不利教育財政成本效益的計量﹙任晟蓀，1996；陳麗珠，1995﹚，尤其在對目前各級政府財政不充裕的情形下，更造成財政吃緊。
二、小校整併產生的問題
在政府財政日漸惡化、經費拮据之際，監察委員黃煌雄、趙榮耀於二○○四年提出教育部預算分配檢討調查報告。報告顯示，截至九十二學年度全國各縣市有五六一所迷你中小學，平均一個教師僅教六個學生（全國平均教十九個），全台合計學生人數僅有三萬多人，每名學生每年耗費的教育人事資源達十四萬多元（全國平均約十萬），只要裁倂一所迷你中小學，每年至少可以省下近千萬元人事成本(監察院網站，2007)。
而行政院主計處為了鼓勵各縣市政府廢倂校，在中央對各縣市教育設施補助經費中，列入裁倂校補助項目，以經費補助貫徹政策執行。規定凡有裁倂校（班）者，每倂一班，第一年補助六十萬元；每倂一校，第一年補助一百二十萬元。
根據教育部統計資料，自2006年9月開始廢併35所小學； 1999-2006年廢併144所小學；在2006年底，有576所小學人數未滿百人，即將面臨廢併校，即將有超過三萬六千多名學生會受到影響。在1999-2006年間，最會廢校的縣市，第一名是嘉義縣，總共有50所；第二名是台南縣，共有28所；第三名是屏東縣，共25所。
綜合多位研究者的研究結果，小校整併所產生了問題有「三欺四切」：
（一）漠視弱勢居民
「三欺」，正是漠視偏遠地區居民的弱勢：欺貧（收入相對低落）、欺生（原住民或外籍配偶）、欺弱（隔代教養、不知抗爭）。
（二）導致社區凋零
切斷孩子與鄉土的連結，每天通車往返，回到家時都已天黑，對鄉土逐漸一無所知；切斷當下社區生活／文化的中心；切斷未來社區發展的基礎，廢校後更是無法吸引外地人定居，因涉及到孩子未來就讀的便利性；切斷遊子返鄉的根源，廢校後許多離鄉者找不到往日的回憶，不知道從何處「尋根」。如此可謂「四切」。
第二節
影響小校整併的因素之研究
影響學校整併的內外在因素相當多，諸如：學區學齡人數減少、教育經費縮減、考量規模經濟效益、社區需求性降低或教育法令與政策的改變等。美國的學校合併起源於1918 年對於小型鄉村學校教育不振的反應。為了改善教育和節省經費，結合兩所以上的學校稱為學校合併，指出學校合併可以提供更多元的課程並經由規模的擴大而降低成本。(引自劉恩綺，2006)。
一、規模經濟效益
學校資源有其整體性（integrity）與不可分割性（indivisbility），資源的整體性係學校的興辦，無論其規模大小，有些資源如校地規劃、建築設備、人員編制等，為了發揮學校教育功能，均需作整體性的投入、規劃，無法因學生人數少而不採用任何一種資源。而學校資源的不可分割性，係指在學校的經營過程中，某些資源的運用一次至少必須採用一個單位，不能因為需求不及一個單位而將其分割使用，如教職員的聘用每次至少應聘一人；其它如設備、器材的購買亦同。
由於學校資源的運用具有上述的整體性及不可分割性，因此，當學校規模過小時，許多資源均無法獲得充分的運用，單位學生所分擔的成本，必然偏高，惟有學校規模逐漸擴大、學生人數增加、投入的資源獲較充分有效地運用之後，學生單位成本才能相對降低，產生規模經濟的效果。（鐘巧如，2006）。
方吉正（1999）針對學校規模與教育品質的探討中提出，規模過大的學校學生學習態度較為負面傾向、學生活動空間較少、學生管教的困難；而規模過小的學校則有產生提供課程較少、教學設備的缺乏等問題。
總之，學校的經營需要有「適當的規模」（the
optimal scale）方能具有較佳效能，因為當學生的人數大於單位學生成本增加的比例時，將能避免因規模過小而無法充分運用資源以致於形成「規模不經濟」的型態，此時學校將符合規模經濟。（徐易男，2005）
二、社區文化需求性
教育部特於民國九十五年二月十四日對小型學校整併策略提出小型學校發展評估指標供縣市政府參考運用，指陳小型學校整併的阻力、現階段的因應策略、基本原則、研擬小型學校發展評估指標供縣市政府參考，俾用於規劃整併計畫；當中小型學校發展評估指標教育部將其分為一般指標及特殊條件指標二類，一般指標指學校的一般性條件，如評分愈低，即表示學校愈應考慮進行整合。特殊條件係指不宜整併之因素，只要學校符合其中任何一項指標，即表示學校不宜進行整合。其中一般性指標包含：社區結構與社區對學校之依賴度兩項指標，可見得社區文化是小校整併的重要考量之一。
學者林進山[6]指出，學校是社區的「文化中心」，社區是學校的「資源教室」，學校如被撤併，教育文化須重新安排、設計規畫，使之傳承和延續。社區並無正式學習的機構，學校往往是一個社區重要的文化傳播、儀式活動等的據點，它對於社區有重要的象徵和實質的意義（蒲忠成等，2006）。
通常居民都將學校當作社區存在與否的圖騰，廢校除了子弟上學不方便之外，更代表著社區的消失，在窮鄉僻壤的高山或離島，平時學校是子弟學習的場所，必要時也是社區聚會、舉辦喜事的地方。學校的存在，一方面表示自己的子弟有前途，另一方面也才能營造、強化社區意識。（徐易男，2005）。
社區普遍具有豐富生態、產業、人文特色，一旦廢校，偏遠地區便會失去文化的支柱，因為當地小學的老師通常就是知識水準的中心。而且要落實社區學校化，學校社區化的可能，這是大校無法達成的目標，對小校來說卻是輕而易舉。（陳木城，2007）
學者詹志禹提到，廢校已成必然的趨勢，偏遠地區阻擋不了人口外流，既然是社會必然的現象，為何不順勢而為？但仔細思考後，廢校是實然面的問題，但卻缺乏價值觀的判斷。除了偏遠地區學童的受教權外，當地居民的社區文化、環境發展等等，都是偏遠小學存在的目的。而目前主要關心的議題是「全球暖化」，也開始構思如何結合兩者。偏遠地區的生態便是兩者連結的關鍵處，在促成偏遠小學再生的同時，強調其生態之美，維護當地的環境，甚至結合企業進一步推動當地的發展，不僅讓學校再生、社區再生，更讓生態再生，將價值觀拓展至全球的面向。（詹志禹，2007）
從地方文化及社區意識的觀點分析，學校合併使迷你小校成為他校的分校時，則可能面臨自身的鄉土文化被邊緣化。因為偏遠地區的學校多為社區的文化傳承中心，是學生們熟悉的生活場域，倂校之後降級成為分校時，自身的文化勢必遭合併的學校所取代，形成主流文化的文化再製現象，忽視了維護文化多元性的價值。（姜博超，2007）
對偏遠地區而言，小校的存廢攸關著當地社區發展甚鉅。偏遠小校不僅扮演著社區重要的精神堡壘，擔負著當地社區下一代教育的神聖使命，更是當地社區得以永續發展的核心象徵。根據陳幸仁、王雅玄（2007）的研究再次符應許多相關研究，論證偏遠小校的存廢與當地社區是共生相存的共同生命體。不過，部分偏遠小校確實對社區發展、教育財政處於不利條件，因而亦不宜一面倒地反對偏遠小校的裁撤。基於此，相關當局應在考量要關閉偏遠小校前，傾聽當地居民的心聲，舉行公聽會方式來廣納民意以促進雙方協商對話，切勿僅以財政支出為教育決策唯一考量。總之，宜做全面通盤地權衡輕重，使小校、社區與相關當局能在協商後，達成三方共識。
第三節
探討教育機會均等理論與系統理論
姜博超（2007）由教育界的觀點來看小校整併政策，認為對於偏遠地區的學生而言，學校被裁撤導致上學通勤的時間拉長，小小年紀就得離鄉背景，可能造成安全感的喪失而影響學習效果，加以偏遠地區本身已有經濟弱勢的問題，同時也有許多單親和隔代教養的家庭問題，學校裁撤使他們在教育上的選擇權被剝奪，造成偏遠地區學生的多重弱勢，亦擴大了城鄉差距。因此，研究者藉由重新檢視教育機會均等理論的發展，思索其在小校整併政策中的扮演的角色。
除此之外，張芳全（2001）認為社會結構轉變是刺激教育改革運動不可或缺的力量，在台灣複雜的人際關係中，強勢群體對社會資源的掌握人際管道的運用，比弱勢群體顯然更有利，亦即強調人際關係網路的社會所蘊含的一種「結構性的不平等」。此種社會結構中人際關係網絡，帶來改革的複雜性與多元性。順應此複雜的教育系統，研究者想利用系統理論的分析觀點來反思利害關係人(教師、學生、社區人士及政策決定者)對小校整併的意見與政策運作。
一、教育機會均等理論
姜博超（2007）指出政府對於小校整併政策的規劃、執行與評估皆係以經濟、效率為主要的考量，從公共行政學的角度來看，政府乃將此重要的教育議題交由市場(market)機制來解決，凡是未達經濟效率的學校就與以裁撤、合併，以降低成本獲取最大利益；從社會學的角度來看，功利主義所強調的「獲取最大多數人的最大幸福」似乎也為政府注入了豐富的養分。但這樣的思考對於位居偏遠地區的小學學生、老師、校長以及社區居民來說是否公平？政府千方百計地進行廢併校的方案，卻忽視了政府在社會正義價值中理應扮演的角色，實屬不智之行為。
前歐盟主席、現任聯合國教科文組織主席狄洛（J. Delors)
曾指出，當人類面臨未來種種的挑戰與衝擊時，教育將成為人類追求自由和平、與維持社會正義（social
justice）最珍貴的工具；同時，教育也將協助每一個人的天賦、才能與潛力充分發揮，以達成人生的目標與生命的意義（引自天下雜誌，一九九六年十一 月）。而教育機會均等（equality of educational opportunity）的理念，即是本於公平、正義的原則，以追求「社會正義」目標的達成。
台灣地區生育率的持續下降，在可預見的將來造成義務教育的人口減少，而且這種趨勢將愈來愈明顯，進一步造成教育資源分佈上的嚴重問題，而最終結果將影響不同區域的教育機會，並進一步影響區域的平衡發展。
從教育機會來探討小型學校整併問題。教育機會不均等，主要乃因職業的不同、社會階級的差距，以及性別、種族、宗教、經濟條件的差異，和地域差異所引起。其中因受不利環境影響所形成的語言表達不佳、行為表現不適當等因素，成為弱勢學生受教的障礙，使他們無法與他人同樣進步。
教育活動本身牽涉的面向太過於廣泛，要有效進行教育活動，必需同時整合多項資源方能達成效果。教育資源分配的目的在促進受教機會的均等，而均等或公平就概念上可以分成三個主要的面向，第一是水平公平，指每一個受教者均能夠被分配到相等的資源，以使每個人的權益獲得相同保障；第二是垂直公平，指的是視不同的個人或區域，給予不同的資源，以便消除由於先天的不利因素所帶來的影響；第三則是中性原則，指每人所享有的待遇不因其他先天因素而在教育品質上有所差異。前二點涉及了量的平等，第三點涉及了質的均等（張玉茹，1997）。
教育機會均等代表的是教育機會的公平分配，但教育機會的公平不一定要相等的分配，所以「正義」就成了另一個指標。羅爾斯（Rawls，J.B.）認為正義必須要有兩個原則先被滿足：1.平等原則；2.差異原則。其中平等原則是指自由權的平等享受，差異原則是承認不平等的存在並給予協助，在這兩個原則的前提下，教育機會是可以不均等，只是必須在正義標準下，讓弱勢的學童來增加他們的教育機會和能力（劉從義，2003）。
學者陳伯璋認為，對於長期處在社會及文化不利者，若能透過教育機會均等的設計，使其獲得更多資源，助其充實社會所需的知能和技巧，並公平的促進社會流動，對社會和諧關係的建立是有利的。
二、系統理論
教育問題具有複雜性、綜合性和人本性，因此，教育問題的形成因素也就具有多元性。謝文全和吳清基(民76)指出教育問題的形成是來自:教育對象的眾多與複雜、教育功能的普遍被人重視和教育的批評人人有經驗可談等。教改會(民84)也指出社會、文化、經濟、政府和教育體制本身等五大因素是教育問題的起因。
張芳全（2001）認為教育問題的形成是來自教育系統(或教育生態環境)的不平衡。不平衡的生態環境導因於教育系統受到內外壓力影響，而產生調適、改變、腐壞、機能衰退的歷程及結果。教育制度是一種活生生的現實，其目的、結構、內容、方法、調整歷程都受到兩類因素的影響:一為外部因素，即政治、社會、經濟和文化條件;一為內部因素。即制度本身的活動。內外因素間又存在著持續交互作用。外部因素被內部活力吸收。內部活力又決定著制度對外部影響的接受性(馬勝利，民81)。基於此，教育問題形成因素是由內外因素所產生。
在內部因素上:
1.教育產業對象複雜且問題多樣。
2.教育財特殊性無法滿足教育體制與受教主體需求。
3.教育市場本身機能的限制。
4.教育生產效率難以衡量。
其中教育產業中的人員包含受教主體、教師、行政人員(含校長)、專家學者、教育改革人士以及學生家長和產業界(如建教合作主體)，這些人員與團體在教育體制下長期地投入、運作、產出，必然會衍生教育問題。
在外部因素上:
1.社會層面對教育系統的影響。
2.經濟層面對教育系統的影響。
3.政治層面對教育系統的影響。
4.政治層面對教育系統的影響。
國內有許多小校都力求轉型，接下來就轉型的模式，依參與對象、策略重點作分類比較。就參與對象而言，可分為「內部調整取向」（校內人士為主），及「內外整合取向」（含區域學校聯盟、跨業聯盟、學校社區聯盟
）， 如：東北角學校的聯盟、學校與各產業結合或與社區的結合等等。
就策略重點而言，可分為「部分教學或經營創新」及「經營與教學全面創新」，目前多數學校採取前者，在面臨廢併校時，就校內經營方針作部分的調整；後者則是經營方針全面更動，從校長、老師的任用，至課程的編排、評量方式都與既有的方針不同，自公辦民營或另類教育中尋求出路，目前以新竹縣大坪國小、宜蘭縣人文國小、台中市磊川華德福實驗小學、及台北縣種籽親子實驗國小、森林小學最受矚目。（鄭同僚，2007）
第三章 研究設計與實施
第一節 研究方法
本研究主要目的是探討小校整併所引發的教育問題，而因為教育是一個介於人文學科與社會科學之間的學科，既涉及社會組織(學校)的建設，又關注個體（學生、教師、管理人員）的成長，且質性研究可以同時觀照這兩各方面。
由於質性研究可以同時兼顧宏觀和微觀兩個層面，因此本研究選擇質性研究方法，以關注研究歷程、走向特定的研究場域關心參與者觀點其及背景脈絡，並將所蒐集的研究資料真實的描述、詳細地以歸納的方式作分析，以利瞭解小校整併所引發的教育問題為何？
一、次級資料分析法（secondary analysis）
次級資料分析法之定義為對某現存已有的資料作更進一步的分析，以呈新的結論或解釋的一種研究方法（Hailm，1982）。其主要來源包括普查、特殊調查、簡易觀察以及檔案文件[7]。次級資料能提供一個相當便捷及經濟的路徑以回答不同的問題；其更包含一個重要的意義，就是將原始研究所蒐集的資料，作新的方向分析[8]。以本研究來說，主要資料來源包括政府部門的報告、工商業界的研究、文件記錄資料庫、企業組織資料、圖書館中的書籍、期刊以及網路等資料，以對小校整併的教育問題來進行分析與探討。
二、訪問調查法（Interview Survey）
訪問調查法在本研究中，主要在於了解小校整併政策之利害關係人(教師、學生、社區人士及政策決定者)對於該教育問題的看法、主張與疑問，作為調查資料的基礎。本研究將會採取半結構性的訪問（semi-structured interview）方式；所謂半結構性的訪問介於結構性訪問與無結構性訪問兩極端之間，其結構所給與的彈性範圍與折衷方式可能不盡一致。通常預先設計好調查表，但沒有設計供受訪者選擇的答案，受訪者可以就所問的問題來自由回答[9]。如此一來，相信受訪者將更能確切地表達出自己的意見，使整個訪談的內容及資料更具有學術價值。
第三節 研究流程
一、能具體提出、分析小校現象對台灣教育的衝擊。
二、正視小校整併所引發的教育問題。
三、深入剖析雲嘉兩個縣教育系統對小校整併模式的選擇與運作。
四、重新檢視教育機會均等在小校整併政策中的地位。
五、提升偏遠地區教育素質，強化教育系統競爭力。
最後，根據研究結果與文獻基礎，提出相關具體建議，以提供教育單位、教師、家長及未來相關研究，對小校整併議題之參考。
第一節 研究背景與動機
第二節 研究目的與問題
第三節 研究範圍與限制
第四節 相關名詞釋義
第二章
文獻探討
第一節 小校整併相關問題研究
第二節 影響小校整併的因素之研究
第三節 探討教育機會均等理論與系統理論
第三章 研究設計與實施
第一節 研究方法
第二節 研究架構
第三節 研究流程
第四節 資料蒐集處理與分析
第四章 研究結果與發現
第一節
教育當局政策層面因素探討
第二節
學校社區層面因素探討
第三節
家長學生層面因素探討
第五章 結論與建議
第一節 結論
第二節
建議
參考文獻
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