以我國教科書「一綱多本政策」正反論述：檢視「北北基一綱一本共辦基測」政策之可行性分析
扶志凌
南華大學教育社會研究所碩士
一、前言：
教科書「一綱多本」政策，一直是教育改革政策中，被視為是教育改革是否成功，教科書意識型態是否解放，最重要的指標之一。而近年來，原本是最被教改人士所肯定的「教科書改革開放政策」，卻被視為是爭議最多，引發最多討論的政策。本文將試著從「支持恢復一綱一本」政策與「反對恢復一綱一本」政策的正反面論述進行討論，並據以檢視「北北基一綱一本共辦基測」政策是否可行，是否真能透過「入學政策之改變」，達到「教科書意識型態解放」與「減輕學生學習負擔」的雙重成效。
二、「支持恢復一綱一本」政策的論述：
支持教科書恢復一綱一本的論述，絕大多數都來自於對「一綱多本」政策所帶來諸多問題之批判與檢討，周祝瑛（2003）曾指出「一綱多本」政策，有如下之問題產生：（1）教科書內容錯誤百出、教科書品質優劣不一（2）教科書編輯委員球員兼裁判的問題（3）教科書市場機制混亂與非法行銷行動百出（4）教科書價格上漲，家長負擔增大（5）課程銜接的混亂情況。周淑卿（2003）也指出「一綱多本」政策，帶來如下諸多不良影響：（1）民編本教科書版本歧異，課程難以互相銜接，也造成考試命題上之困難（2）教科書教材呈現多元化的假象（3）教科書市場集中趨勢明顯，形成另類統編本現象（4）教科書內容出現媚俗傾向，教科書品質未見提昇（5）教科書市場競爭激烈，教師專業倫理是否隨之提昇之疑慮（6）教科書版本繁多，教師只能更為依賴教科書（7）書價大幅上揚，對於弱勢學生產生更多不利影響。
原本「教科書開放政策」是希望達到「教科書意識型態解放」、「減輕學子學習壓力」的目的，但綜上所述，我們可以發現，「教科書開放政策」不但未能達到原有的預期目標，反而衍生出更多新的教科書問題。例如：民編版教科書審查效果不彰，教科書內容疏漏百出、各版本課程銜接不易、教科書價格偏高、而民編本教科書品質與統編本相比較，並未有明顯的提昇與改變，而以上諸多問題中，尤以教科書價格昂貴以及版本混亂，造成學子升學壓力不減反增，最為人所詬病，也是社會各界要求恢復統編本最主要的論述理由。
三、「反對恢復一綱一本」政策的論述：
教科書政策開放市場化之後，產了許多的問題，因此要求教科書恢復「一綱一本政策」的聲音再度興起，而有另外一派專家學者堅持反對教科書恢復統編的「一綱一本政策」，而其中反對教科書恢復統編「一綱一本政策」的代表性人物：行政院教改會召集人李遠哲、國立編譯館館長
首先是李遠哲前院長的部份，李遠哲前院長在93年3月發表的教改萬言書中，特別針對教科書是否恢復統編「一綱一本政策」，表達了明確反對的立場，其反對理由與論述如下：
整個教改的精神是在尊重差異，肯定多元，希望長期被綑綁的教育能夠獲得舒展和解放，為教育開拓更多自由開放的空間，並為教學注入些許新鮮的空氣。……，國家實施義務教育，主要的目的在於建立社會的共同價值，豎立公民的基本條件；如果施行不慎或不知克制，教育也可能成為任何政權宰制人民的工具。說得明白一點，任何政權--不管是集權、威權或民主--無不希望透過教育模塑符合其意識形態與行為規範的公民，只不過有的在手法上表現得較直接和露骨，有的則較迂迴和間接而已，此之所以學校在傳道、授業、解惑之餘，也被視為意識形態國家機器之一。教科書是最常用來承載意識形態的工具--這裏所說的意識形態不單只限於政治方面，也包括了種族的、性別的、階級的、宗教的等等，而由政府所統編的教科書最容易為當權者所利用，這樣的例子不勝枚舉。當我們的社會已經走向民主開放，教科書的編寫也沒有理由再固步自封，全面開放只是緊扣社會的脈動而已。《教育改革總諮議報告書》對教科書的革新只在第三章綜合建議中主張「國立編譯館的教科書編輯業務，在統編制改為審定制後，可以把工作交給民間」。報告書特別強調，「不論國民教育或高級中學教育，教科書之擇用權均在學校」，這當然是為了尊重學校和教師的專業與自主。在第四章附表一有關改革中小學教育的配合考量措施中則提到，「應速予開放中等學校教科書為審定制」。這就是後來施行所謂教科書一綱多本的政策依據。……，為了省事，我知道有人希望教科書恢復統編。在我們的社會已經走向多元開放之後，恢復統編教科書無異於走回頭路，教科書將回到從前的封閉系統，在沒有自由競爭之下，我擔心會再一次淪為當權者操弄意識形態的工具。一綱多本至少讓我們還有別的選擇，讓當權者知道自制收斂。我也知道教科書在訂定綱要、編寫、擇用的過程還不是那麼理想，不過這都不是不能逐步改善或解決的問題，問題主要在於我們願不願意用心面對而已，千萬不要一遇到問題就要回到過去。
其次是國立編譯館藍順德館長，在92年11月7號〈教科書開放政策的演變與未來發展趨勢〉一文中，對於教科書是否應該恢復統編「一綱一本」議題，表達明確反對立場的論述：教科書開放的主要目的，在於發揮教師專業自主，促進教學生動活潑，啟發學生多元智慧，培養學生多元能力；藍順德館長認為教科書應否統編「一綱一本」是教育基本理念和意識型態的問題，教科書統編「一綱一本」制是威權體制下的產物，象徵國家對課程理念和教育內容的管制，統編本「一綱一本」教科書容易造成學生僵化的思維和偏見的觀念，與當前世界教育發展趨勢是理念的衝突，其理至明。
李遠哲前院長及藍順德館長兩人，對於教科書是否恢復統編的「一綱一本政策」，皆採取相同反對的立場，而兩人的觀點，皆著眼於教科書統編制是威權體制下的產物，象徵國家對課程理念和教育內容的管制，「一綱一本政策」下的統編本教科書容易造成學生僵化的思維和偏見的觀念，教科書將恢復成以往承載國家意識形態的工具，教科書將被執政者使用來豎立良好的意識形態典範。
從兩人的論述可以發現，兩人對於教科書的觀點，皆受到艾波的影響，皆把教科書視為國家機器運作的結果，兩者皆認為，在開放市場化的情形下，教科書是不會受到政府意識形態的干預與影響，而市場化的結果，可以促進教育多元化，假若恢復統編，將給予國家機器干預教育內容的機會，也容易產生國家機器利用教科書灌輸特定意識型態的機會，這樣的觀點，明顯是希望政府對於教育及教科書的干預越少越好。
四、「統編與民編並行」的一綱多本政策：
有鑑於各界「支持恢復統編的一綱一本」與「反對恢復統編的一綱多本」的意見爭執不斷，因此教育部曾於
教育部政策說帖如下圖：
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案別 |
優缺點分析 |
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全面統編本 |
優點： 1、保障國民教育階段國民基本知識的獲得，並確保各地區國民教育之水準。 2、在現在升學壓力下，統一教材，可避免增加學生課業負擔。 3、統編本教科書可降低書價成本。 4、減少教科書選用採購之風紀問題。 5、減少學生轉學之不便。 缺點： 1、不符合民主社會開放之期許。 2、無法提供多元教材。 3、缺少因地制宜之彈性。 |
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全面民編本 |
優點： 1、符合多元民主開放國家之體制。 2、可符合一般人士對教材多元化之需求，並提供其有選擇之機會。 3、可適應地方個別差異之需要。 4、可刺激活潑編輯水準。 5、可提高民間參與教科書研編之意願和對教育之關心。 缺點： 1、升學壓力下，學生課業負擔無形中可能加重。 2、書商可能運用行銷策略，形成寡占現象。 3、書商之惡性競爭，可能造成學校校長教師在選用上之困擾。 4、編輯之流程不易掌握。 |
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統編本、民編本並行 |
優點： 1、可供家長與教師多一種選擇。 2、供民間出版公司定價之參考。 3、可避免民間出版業者聯合壟斷。 4、可影響參考書之書價。 缺點 1、不符合全面民主開放之精神。 2、有與民爭利之嫌。 3、影響民間出版業者參與教科書研發之意願。 |
由上述圖表分析可知，統編本與民編本並行，可以解決全面採行統編本，或是全面採行民編本所帶來的個別問題，但統編本與民編本並行，是否符合「一綱多本政策」教科書意識型態之精神，則有待更多實例證明之，而有關「贊成恢復一綱一本政策」與「反對恢復一綱一本政策」之論述，正足以作為「北北基一綱一本共辦基測」之政策是否可行之檢證。
五、「北北基一綱一本共辦基測」之理念與內涵：
台北市教育局副局長林騰蛟（2007）曾指出「一綱多本」政策的爭議如下：（1）教科書一綱多本的政策，產生許多非預期因素的影響（2）教科書聯合計價與議價措施，迫使出版商改變生存之道（3）一綱多本政策，使補教業者更昌盛，學生升學壓力未減反增（4）一綱多本引發國中基本學力測驗命題是否公平合理的爭議。
為了改革前述「教科書一綱一本」政策的諸多弊病，所以台北市、台北縣、基隆市等三縣市教育局，決定自民國九十七年八月起，從國中七年級開始試辦五科（領域）教科書單一版本教科書，九十八年八月賡續實施五科（領域）教科書單一版本教科書，九十九年九月賡續實施五科（領域）教科書單一版本教科書，並重新規劃第二屆五科（領域）教科書評選工作。一百年八月起，賡續實施第二屆五科（領域）教科書單一版本教科書。而一百年八月起，北北基共辦基測後，第一屆高中職新生入學，並將進行共辦基測之試務工作檢討。
茲根據北北基「一綱一本及共辦基測」政策公聽會說明資料所規劃出來的施行方案，分述如下：
（一）參與區域部分：參加之縣市包括基隆市、臺北縣及臺北市三個縣市，參加方式將由三縣市政府教育局共同規劃及執行。
（二）政策實施範圍部分：北北基一綱一本政策實施範圍，是以國中基本學力測驗的考試科目，國文、英語、數學、社會、自然等五科（領域）為範圍。所以實施對象僅有國民中學七至九年級的學生。
（三）教科書選用的部分：
1、在目前一綱多本政策的原始架構下，就市場上所有經過教育部國立編譯館審定通過之國民中學教育階段國文、英語、數學、社會及自然等五科（領域）之教科書，進行各分科單一版本教科書的遴選。
2、在選書程序上，由各校同意授權之大前提下，由北北基三縣市聯合組成之教科書評選委員會，共同研擬可受公評之評選規準，建立公平公開之評選模式及程序，並辦理教科書單一版本評選工作。
3、在教科書的選用部分，將參考台灣地區已試辦過區域選書縣市之作法，及日本「廣域採擇制」（即全區採用同一版本）的經驗與作法。在不違背國民教育法第八之二條規定：「國民小學及國民中學之教科圖書，由學校校務會議訂定辦法公開選用之」之原則下，評選並公布北北基三縣市各科最適合之單一版本教科書，進而推薦各校選用。
4、而各校所選用北北基評選推薦之單一版本教科書，國中七年級新生入學後至九年級畢業，五個科目（領域）各分科均採用同一版本教科書。但此部分並未強制各校一定要選擇北北基評選推薦之單一版本教科書，各校仍保有自由選擇教科書的權利。
5、北北基全面實施國中教科書五個科目（領域）各分科選用單一版本後，會持續加強教師教學知能，並宣導「學生一本，教師多本」的觀念與作法。以期達到減輕學生負擔，充實教師知能的選用目標。
6、北北基教科書單一版本評選工作，預定每隔2∼3年重行辦理評選1次。以透過重新遴選的方式，達到確保教科書品質的目的。
（四）共辦基測
1、北北基所舉辦的三縣市聯合基測，將以北北基所公布單一版本教科書，為其命題範圍，並以辦理一次為原則。
2、北北基共辦基測考試時間，將與全國第一次基測同日舉行。
3、參加北北基共辦基測考試的學生，可以此三縣市共辦基測成績，當作報名參加北北基三縣市轄內高中職學校第一階段申請入學、甄選入學之主要參據，以及第二階段登記分發入學之用。
六、政策分析與結論：
北北基所提出之「北北基一綱一本共辦基測」，其中之「一綱」仍為現行之九年一貫課程綱要，故此部分，並未引起爭議，而其「一本」的部分，並非為「反對恢復一綱一本政策」論者所認為的統編本，而是由三縣市所聯合組成之「教科書選用遴選委員會」，根據公開遴選方式，由市場上選擇由國立編譯館審核通過之教科書，任擇一版本使用。
其在形式上，並未違反教科書開放「一綱多本政策」，所要達到的思想解放的目的，而在實質上，能否達到「減輕學生學習負擔」的預期目標，則仍有待未來政策正式推行後，相關實證的檢核。
綜觀台灣地區民情，向來是「考試領導教學」，不管是傳統的「一綱多本」政策，或是現行的「一綱一本」政策，學子的考試壓力，從來沒有減輕過，表面上北北基縣市政府推行「北北基一綱一本共辦基測」，抒解了不少民怨，但實際上，仍未有任何數據或理論可以證明，學子的考試壓力就會減少。就如同當初教改團體，認為只要推行「教科書一綱多本」政策，以及「多元入學方案」，學子的考試壓力，就可以獲得抒解，經過這些年的實證，當初人人支持的「教科書開放政策」與「多元入學政策」，現今卻成了教改政策中，最為人們詬病的兩項政策。這代表了任何教育政策，都不是完美無缺的，而教育政策的提出，也往往需要經過長時間的考驗，才可能看出其成效，這也是教育政策主政者，所應審慎考量的。
而任何重大教育政策在推行時，都應考慮到全國一致性，而不應只單一考慮到地方特性。因為「北北基一綱一本」政策一旦施行，其遴選出國民中學教育階段國文、英語、數學、社會及自然等五科（領域）之各科單一版本教科書，勢必對其他縣市，產生「磁吸效應」，可預期的，各縣市為了保持各縣市學子的競爭力，在教科書選用方面，勢必將以北北基所採用的五大領域教科書，為優先考量，而此一現象如果產生，勢必會對教科書市場，產生明顯的衝擊，很可能會出現全國教科書「採用集中化」的趨勢，導致教科書出版業者大者更大、小者更小的不良影響，且教科書業者一旦獲得採用，至少在三年之內，會出現教科書市場由少數出版業者所獨佔的現象，而一旦地方縣市政府未能做好教科書的品質控管，現行一綱多本的教科書品質不佳的問題，很可能會再度出現，這都是地方政府，在推行教育政策時，所應審慎考慮的，任何教育政策都有其優缺點，負責任的執政者，應該以更審慎的態度，去推行各項教育政策。而非只看見制度面的優點或缺點，就一味推行新的政策，試圖用新的政策去取代舊的政策，以解決燃眉之急，卻忽略了教育是百年大計，任何政策都要仔細評估的，而非一蹴可及的。
而有關「北北基一綱一本」政策與「一綱多本」政策的爭議，新任教育部長鄭瑞城（2008），曾於日前提出，續推「教科書一綱多本」政策，但同時也支持將「一校一本」的選書方式，擴大為「一地區一本」的選書方式。而這樣的方式，其實正符合Apple所提出（1）官方知識是一種和解與妥協的政治。（2）而優勢團體總是比其他團體有更多的權力去定義。什麼是問題？什麼是被需要的？怎麼樣的回答是適當的？（3）妥協不會一直是穩定的。（4）弱勢團體不會永遠是輸家，課程的民主化也是有可能的。
地方透過主動提出爭議，然後地方與中央，進而達成和解妥協，形成一種新的論述，一種新的官方知識，一種地方與中央都能接受的新教育政策。就如同此次北北基縣市政府所提出之「北北基一綱一本共辦基測」之政策，在某些方面，衝擊了原有中央集權的教育威權體制，但同時也帶給了教育政策新的向前動力，並透過入學方式的改變，去引導教科書政策，從量變進行到質變，進而使台灣的「教科書開放政策」，達到地方、中央、學者、專家、教師、學子、家長等多方面共贏的教育理想目標。
參考資料：
教育部http://www.moe.gov.tw/index.htm。
林騰蛟（2007）。〈北北基「一綱一本及共辦基測」政策的理念與內涵〉，《教師天地》教育專業年特刊：4-17。
周祝瑛（2003）。〈從一綱多本看教改迷思〉，《教育研究月刊》112：4-13。
周淑卿（2003）。〈今日昨非，抑或昨日今非？教科書一綱多本爭議之分析〉，《國立編譯館館刊》31（1）：12-21。
李遠哲（2004），教改萬言書，http://www.pnews.com.tw/educhg01.htm。
藍順德（2003），教科書開放政策的演變與未來發展趨勢，http://www.nict.gov.tw/journal/3101/htm/txt/31-txt/p03-txt.htm。
鄭瑞城，2008.4.30，大紀元時報，準教長鄭瑞城 傾向一綱多本，http://news.epochtimes.com.tw/
北北基一綱一本及共辦基測網站，2008.4.30，http://ppk.tp.edu.tw/policy/policy.html。
Apple, M. W.（1996）.Cultural Politics and Education. N.Y.：Teachers College
Press.