論九十年代以來英國高等教育之改革趨勢並對我國之啟示-以Dearing Report為鑑
張雅玲
壹、
前言
傳統的英國高等教育擁有高度的自主傳統，為一崇高的學術殿堂，但在近年來的教育改革趨勢發展下，政府與大學的夥伴關係已漸漸有了變化。政府為提昇國際競爭力及在經濟拮据的狀況下，開始對高等教育經費補助施行控管，並講求績效。是以Dearing Report為首，論九十年代以年英國高等教育之改革趨勢及對我國高等教育之啟示。
貳、
影響英國高等教育政策之因素探討
一、政黨意識型態的調整
過去英國各政黨的意識型態相當明顯；傳統上，保守黨(the Conservative)是中產階級或是資本家的代言人，以維護資本家和中產階級的利益為其主要任務，工黨(the Labour)則是勞工階級的代言人，以爭取勞工階級的福利和權益為其主要訴求。但是，隨著社會的進步，階級之間的界線和意識型態不再像過往那麼鮮明，政黨之間的意識型態也不再那麼的涇渭分明，尤其是新右派在1970年代興起，對英國政府的意識型態產生了相當程度的影響，加上1997年，Tony Blair出任英國首相之後提出的「第三條道路」(the
Third Way)，更使得英國各政黨的意識型態，尤其是階級意識型態，顯得更為模糊，甚至於在工黨的政見(manifesto)或政策裡可以看到保守黨的影子，在保守黨的政策或政見裡也看得到工黨執政，其高等教育政策不再是以政黨之意識型態為其首要考量，而是以擴大入學機會、提高人民素質、改善教育品質、促進經濟發展、提升國家競爭力為其首要目標。這此目標在1998年發表的報告書Higher
Education for the 21st Century，都敘述得相當清楚。在2003年發表的The Future of Higher
Education就提到英國高等教育所面臨的挑戰和危機，更提到如何消除或減少進入高等教育之不同社會階級之間的鴻溝。
二、主要的社會思潮
(一)新右派的影響
新右派(The New Right)的思潮自1970年代興起之後，對英美國家的教育發展就產生相當程度的影響。簡單而言，新右派的思想主要是融合新自由主義(neo-liberalism)和新保守主義(neo-conservative)的思想，因而經常予人一種在概念上自我衝突和矛盾的印象。有關新右派的特徵或許可以這麼描述：在政治上和社會上是保守的，在經濟上是自由開放的。這也因此產生了新右派的一個相當重要的主張或是口號：必須先有強而有力的國家，然後才能採行自由市場機制。就教育方面而言，新右派的主要目標在於(謝廣錚，2001)：1.追求卓越、品質第一、國家級標準，以提升國家的國力和競爭力；2.大幅減少政府對社會需求所應負的責任，把政府的角色從辦理者的角色轉換為監控者的角色。至於新右派對英國高等教育改革的影響，主要在以下幾個方面(謝廣錚，2001)：1.提供更多元的產品，以創造學習社會的目標；2.提供更多元的人所需的知識及能力訓練；3.擴大與企業界和產業界的合作；4.培養能因應全球競爭所需的人力；及5.加強高等教育的評鑑。事實上，高品質教育的追求是英國政府近幾年來教育改革的主要目標，並不僅於高等教育，這從Excellence
in Schools(DfEE, 1997「新的展望」)(A New Approach)的內容就可以窺知一二：
教育是創告社會的核心力量，它具有促進社會發展動力及生力，因此，提供每位國民公平的教育機會是政府的責任。
目前由於教育制度的問題，多數在校和已經離校的學生均無法達成卓越的標準。英國政府在教育方面新的展望包括6項原則：
1.
教育將是政府施政的主要核心；
2.
教育政策將對大多數人民有利；
3.
教育政策的焦點，將置於學校品質與教育標準，而非學校制度；
4.
政府將協助整體表現較差的學校邁向成功之路；
5.
政府將不會容忍低度成就的學校；
6.
政府將會與所有承諾提升教育標準的夥伴共同努力。
(二)全球化的影響
有關全球化的討論與著作數量眾多，其理論派別主要有三：全球化進步論、全球化懷疑論與全球化轉化論，全球化對個人、地區、社會、國家、區域和人類社會，都產生或多或少的影響是不可否認的；再者，全球化導致國家與國家之間和區域與區域之間的緊張和競爭的關係也是事實。在全球化的衝擊和挑戰之下，有相當多的國家都希望藉著一方面對大學教育投注更多的資源和成本，調整高等教育的結構與課程，同時給予大學更多的自主權，另一方面則加強對大學的評鑑，要求大學更好的績效表現．以提升大學水準，進而增加國家的競爭力，英國的高等教育也不例外。在全球化的衝擊之下，英國政府對其高等教育推動了一連串的改革(黃莙淇，2005)：結構的改革、課程內容的轉變、終身教育的加強、加強國際學術交流活動、入學制度的改善、入學機會的增加和對高等教育更多的投資，其最終目的在於培育能夠滿足新技能要求和適應全球化下的新社會環境之生產者。
參、
九十年代以來英國高等教育改革
|
年代及事件名稱 |
說明及影響 |
|
1991「高等教育：一個新的架構」白皮書(Higher Education：A
New Framework) |
主張高等教育經費之分配應由一個統一的撥款委員會統籌，也讓大學之外的高等教育機構有授與學位的權力，應設立一個品質評鑑的機構，對全英國的高教機構進行評鑑等。 |
|
1992「擴充及高等教育法案」(Further and Higher
Education Act, FHEA) |
合併UFC及PCFC並以英國三個地理區分設三個「高等教育撥款委員會」(Higher
Education Funding Council for England, Scotland and Wales)；此法案結束英國高等教育的雙軌制，並允許多元技術學院及其他高等教育機構使用大學頭銜及頒授學位的權利，廢止了設於1964年的「國家學;歷頒授委員會」(CNAA)。 |
|
1993政府對高等教育的擴充實施「凝固政策」(policy of
consolidation) |
政府又對高教的擴充實施控管政策，且施行一個稱為「最高學生數額」的限制(Maximum
Aggregate Student Number, MASN)，在過去，各校(1)必須招滿「契約規定人數」(Contract Student
Number, CSN)，現在又多加一項規定即是除了最低的CSN外，招收不得超過MASN的2％之外，否則學校將受自撥款委員會的財務處分，此政策增加政府的控制，同時減弱市場調節的力量。 |
|
1996年五月正式成立一個「全國高等教育諮詢委會」(NCIHE) |
由政府任命，該諮詢委員會(NCIHE)，以朗．狄林爵士為主席，工作任務是對於未來二十年英國高等教育的目的、發展、組織、規模、品質維護及經費等向政府提出建言。基本立場：1.英國高等教育的長期發展，不應被短期利益、需求所折損。2.高等教育中的繼續教育經費補助，不能持續惡化，否則對高等教育之品質與效能將有不利影響。3.為解決高等教育財政問題，委員會建議當學生開始工作之後，有義務負擔他們自己高等教育的支出。4.委員會主要從經濟的角度、物質的層面來檢視未來高等教育。 |
|
1997「品質保證委員會」(Quality Assurance Council,
QAA) |
合併原本撥款委員會及高等教育品質委員會二者執行品質評鑑及稽核的功能，QAA是一個獨立的法人機構但又有官方色彩，在英國又以quango(1)稱呼此類的機構，目前已非常積極地運作，但同時也帶給大學恐懼，一旦其發展一套高等教育的國定課程表，將會嚴重地侵略大學的學術自主。 |
|
1997「Dearing Report」 |
由狄林爵士為主席的英國高等教育研究委員會在一九九七年七月對全國各區，提出了一份有關未來二十年英國高等教育發展走向的報告書，揭櫫了一項重要的啟示，即未來英國高等教育的發展，必須根基於一個學習社會之上才有可能。 |
|
2003「高等教育的未來」(The White Paper ”The Future of Higher Education”) |
此白皮書開啟了英國政府對於大學與高等教育學院激進的改革與投資。書裡提到在過去幾十年來，英國就讀大學的學齡人口成長3倍之多，而且也一直維持良好的素質，但是近年來，則面臨來自其他國家的競爭和挑戰，使得英國的高等教育在經費、素質和管理方面都承受著相當大的壓力。 |
註1：quango(quasi autonomous non-governmental organization)：獨立的法人機構但又有官方色彩，因為其經費來自政府且首長人選是由政府指派，這些機構如「高等教育撥款委員會」(HEFCE,
SHEFC, HEFCW)「品質保證委員會」(QAA)「師資培訓局」(Teacher Training Agency, TTA)及「教育標準局」(Office
for Standards in Education, OFSTED)等。
自八○年代起，高等資源的緊縮，以及政府對於效率、效能、經濟及績效責任的要求，以評鑑為依據的「選擇性政策」的研究經費分配方式也應運而生；然而，有些政府部門主張應採取由市場機制自動調節高等教育的發展，所以積極營造一個「準市場」(quasi-market)的環境，增加校與校之間的競爭，但撥款委員會及其它半官方的機構對大學的限制也同時增加，所以由以上的事件與法案總表，相當多的報告調查、政府與大學之間中間單位的替換與成立、法案的通過以及政策更替頻繁，可看見政府對高等教育政策的發展有積極的作為，而大學可運作的空間也受到限制。
肆、
1997-Dearing Report內容-「學習社會中的高等教育」
Dearing Report又名為「學習社會中的高等教育」(Higher
Education in the Learning Society)。以下介紹報告書之內容：
一、基本立場
(一)
英國高等教育的長期發展，不應被短期利益、需求所折損。
(二)
高等教育中的繼續教育經費補助，不能持續惡化，否則對高等教育之品質與效能將有不利影響。
(三)
為解決高等教育財政問題，委員會建議當學生開始工作之後，有義務負擔他們自己高等教育的支出。
(四)
委員會主要從經濟的角度、物質的層來檢視未來高等教育。
二、原理原則
(一)
應提供最大值的基本高等教育參與數量，給予年輕學生及需要終生學習的成人學生，並且考量個別需要，國家需求及未來就業市場的需要。
(二)
應有多樣化的課程、機構、型態及學習場所，以及充裕的選擇性。
(三)
應繼續維持大學學位及其他各種高等教育資格標準，並且持續增強教學及學習效能。
(四)
應使學生學習的內容反應就業所需的能力，至少包括就業市場普遍接受的基本能力。
(五)
應持續發展英國高等教育在國際上已有的成就，諸如基礎性、策略性、應用性及先進科技領域的研究。
(六)
學生就學高等教育支援補助方式，必須公平、公開、公正。
(七)
高等教育機構應有自主能力任用、聘僱人員及安排合宜的職位。
(八)
高等教育機構的資源使用，應發揮最大的投資效益及成本效能。
三、考量環境因素
(一)
不同年齡層，無論過去是持有何種學歷資格，對高等教育的需求將有增加的趨勢。
(二)
未來高等教育的學生來源有多樣化的趨勢，諸如成人學生、部份時間學習的學生及女性學生。
(三)
英國在國際市場上的競爭者，已經利用高等教育系統培養優秀高級人才，助益經濟的成長，而英國絕不能落後。
(四)
高等教育經由創新及終生學習的機會，可以提供個人與社會一項基礎，以因應社會及經濟的變遷。經由學術發展及研究，高等教育是知識與專業的資源寶庫，能增強英國國際競爭，立即提升人民生活品質。
(五)
學生及教授們的國際性流動，使英國境內或者國際間高等教育機構間的互動、聯繫已經得普遍，而未來應持續此種交流。
(六)
就高等教育本身而言，它是主要的教育輸出，而英國不應忽視這項本質。
(七)
新的科技已經開啟了創新的教與學的可能性，例如高等教育經由遠距教學的方法，可以增加教育與職場的合作機會，以及教育與家庭中的傳輸。
四、遭遇問題
(一)
過去二十年來英國高等教育學生數量成長超過2倍，然而，平均每位學生所分配到的高等教育經費卻降低了40％。
(二)
雖然公共經費對高等教育的補助增加了45％，然而，高等教育財政支出佔總國內生產毛額(Gross Domestic Product, GDP)的百分比並沒有改變。
五、高等教育隱憂
(一)
因為學生數量逐漸擴充，然而，建立教育品質的制度無法趕上。
(二)
為不同背景、需求學生提供多樣化進修管道及資格取得，尚未完全建立。
(三)
各研究機構相互競爭高等教育經費的結果，降低了合作的利益。
(四)
目前高等教育財政經費分配的方式，著重於研究的績效，使得高效率的教學不被重視。
(五)
伍、
九十年代以來英國高等教育發展特色
一、高等教育由中央集權管理之趨勢日漸明顯
一九九一年保守黨政府乃公開指出，為國家整利益著想，政府有責任對大學教育發展方向上進行干預。為剷除存在於大學以外高等教育機構間的障礙，並達成進一步擴充之理想，一九九二年允許多元技術學院改名為大學的政策，不但旨在使多元技術學院能有一個足以與大學競爭的公平機會及空間，剷除兩者間因體系隔閡而造成的發展障礙；同時，透過高等教育經費助機構的改變，保守黨政府再度改革了英國的高等教育制度。政府視自己為大學的一個主要消費者，因而希望能運用「消費者的權力」，要求大學提供社會所需的勞力，同時政府也希望大學要為其他的消費者提供更多的服務。
在「Dearing Report」本身可看見「國家」的力量在英國高等教育的復興，因為政府只要在為了品質及大眾負責的美名下，這些不斷增加的準則及規定將可被合理化地加諸在高等教育上，因此以經費的分配方式來約束大學。
二、主動積極的規劃，漸進逐步的改革
為了適應社會變遷與國際社會的挑戰，以及滿足人民的需求，英國政府在過去的二十幾年，一直都主動積極地規劃高等教育的改革。根據Lord Leitch的Report on Skills Needs up to
2020的期中報告指出：英國政府如果不趕快擴充高等教育，到了2020年，英國的年輕人繼續接受教育到16歲的比例將會遠遠落後其他已開發國家。另外，根據就業研究所(the
Institute for Employment Research)2004年的調查，到2012年約有50％的工作需要有大學畢業的資格，因此建議英國政府應儘速擴充高等教育，以滿足受僱者之技能方面的需求。另外，學習與技能委員會(Learning and Skill Council)的全國受僱者技能調查(National Employers Skills Survey 2004)發現80％的申請者缺乏所申請之職務要求的技能。因此，英國政府乃積極推動高等教育改革，擴充基礎學位之實務取向的課程，增加大學畢業生，以提升英國在經濟方面之長期的競爭力。
三、全面性的與持續性的改革
當前英國高等教育的改革是全面性與持續性的，英國政府不僅重視大學教育品質與學術水準的提升，也重視終身學習機會的提供；不僅重視知識的創造，也重視和企業界的合作；不僅重視擴大招生名額，也重視不同學生來源之間的階級消除；不僅重視國家競爭力的提升，也重視全球化趨勢下的國際合作；不僅重視大學在經濟發展中所扮演的角色和所負的責任，也重視二十一世紀公民的培養。
四、兼顧卓越的追求與公平正義的維護
當前英國高等教育改革主要的目標之一，即在於卓越的追求，但是，在追求卓越的同時，也兼顧到公平與正義的維護，所以，要減少進入大學就讀之階級間的差距，提供更多的獎學金和學費補助措施。另外，在給予各大學彈性收取學費之前，先制定相關規定以維護學生進入高等教育之機會。
五、目標具體實在，不好高騖遠
英國高等教育改革的目標是很具體也很明確的，從教學的改善、課程的調整、知識的轉換、傑出教學與研究的獎勵，提高教師待遇以鼓勵教學之改進，到與企業界的關係，以及加強高等教育與經濟的連結，到改變大學之角色地位，都是循序漸進、具體明確，而不好高騖遠的，期能達到產學合作，建立英國高等教育新文化。
陸、
對於台灣高等教育發展啟示
一、學習社會中高等教育體制的內涵
(一)
學習社會中的高等教育更依賴專業、有使命感的成員，能發揮學習社會中所需要的教育方式與有效能的學習方法。
(二)
學習社會中的高等教育機構，必須包含一組致力於創造一個學習社會、追求卓越的組織。
(三)
學習社會中的高等教育不只要成就學生的智力發展，還要使他們具備進入工作市場的能力。
(四)
高等教育在數量的擴充之外，也要加強教育品質的建立，使得學習社會中的成員能真正受益。
(五)
學習社會中的成員要能真無障礙參與高等教育，高等教育必加強進修管道的多樣化及暢通的機會。
二、學習社會中的成員對高等教育的需求必然增加
學習社會的成員，人人希望終生的學習，人人渴望學習的機會。而高等教育在義務教育之後，可以提供十八歲以後各年齡層所需要的各種教育。換句話說，未來任何年齡層的成員只要有尋求高等教育以上的學習意願，高等教育都有義務提供。
三、學習社會中的高等教育學生來源多元化
學習社會的高等教育學生來源將會多元化，在職學生及女性學生的增加勢在必行。然而，相關的多樣化進修管道措施、彈性的時間及學習場所，以及職場的合作，家庭責任的分擔，教有得高等教育機構及社會的配合。
四、在學習社會中的高等教育得以發展
就這個高等教育市場而言，需要開發充足的財政支援，支付高等教育成本，而學習社會正好有足夠的條件，可以提供高等教育發展的可能性：
第一、
高等教育必須仰賴鉅額的國家財政支援，目前的情況顯示高等教育的經費只會愈來愈緊縮。在學習社會中各年齡層的成員尤其是成人學生、在職學生對高等教育、終生學習的需求增加。這一群是高等教育未來潛力的對象，不但能夠且願意負擔自己未來高等教育的支出。無疑的，對將來高等教育的機構而言，開發這群潛在學生將是成為經解財政壓力、活絡經費來源的方法之一。
第二、
高等教育大部分經費來源必須仰賴學生的學費，尤其是學習社會中在職學生的增加，高等教育的成本投資與回收，將被攤在陽光底下檢視。無論是學習者本身，亦或是雇主付費的在職進修，投資成本效益的要求，將迫使高等教育機構必須符合市場經濟效益，能夠適應學習社會中學習者的需求。
五、資訊科技的無遠弗屆，逐步解放了高等教育長期在時間、空間的限制
資訊科技的進步開發了前所未有的教與學革命，促使高等教育機構在提供教育的內容與方式上，可以突破時空的限制。因此，未來的高等教育，將會在創新的科技及資訊發達的有利因素之下，實現學習社會的願景。
參考文獻
謝廣鑃(2001)，英國1988年以降官方教育政策之研究-以新右派市場機制理論分析。國立臺灣師範大學教育系碩士論文，未出版，台北。
黃莙淇(2005)，英國高等教育改革之研究。南華大學歐洲研究所碩士論文，未出版，嘉義。
翁福元(2006)。英國當前主要高等教育改革的取向、特色及對我國的啟示。教育研究月刊，148，17-25。
姜麗娟(2005)。從學術趨向的脈絡分析談英國高等教育定位的爭議與挑戰。戴於「大學及研究所教育之定位學術研討會論文集」(頁17-33)，台北市。
姜麗娟(1999)。從「狄林報告書」（Dearing
Report）看九０年代英國高等教育政策的發展趨勢及政府與大學關係的轉變。比較教育，47，55-77。
姜麗娟(1998)。產學合作，英國高等教育的新文化。英國文教輯要，17，6。
黃月純(1998)。英國一九九七年「學習社會中的高等教育」報告書及啟示。成人教育，45，40-44。
Walford, Geoffrey (撰); 王錦珍 (譯)(1990)。英國高等教育的私有化。比較教育通訊，22，44-50。
楊瑩、鍾邦友、黃思綺、王松溪(1993)。近年來英國高等教育制度重要改革。臺灣教育，509，23-35。