幼托整合政策現況之分析
林姿妙
國立高雄師範大學工業科技教育學系研究所研究生
壹、前言
幼托整合政策，從2001年5月，內政部與教育部正式聯合組成「幼托整合委員會」，開始進行幼托整合規劃工作。幼托整合主要是要把幼稚園和托兒所的機構名稱合為幼兒園，讓幼兒教育制度能夠統一，主管機構統一管理，讓收托學生的年齡由2歲到6歲。
這項教育改革，主要是因為社會變遷，由於夫妻養育孩子費用增加而造成少子化的問題，以及雙薪家庭居多影響到小孩托育問題等等因素之下，幼稚園和托兒所的雙重制度，可能不符合當今社會的需求，因此才想把幼稚園和托兒所制度整合。
其實設置幼稚園和托兒所都是因應當時時代的家庭和社會型態來設立的。幼稚園為了中上階層家庭小孩提供半日制，因為小孩所需的照顧是由家庭負責；托兒所就以勞工階層家庭小孩為主，讓家長可以專心從事家計勞動。幼稚園是以教育功能為主，而托兒所是以社會福利功能為主。（教育部幼托整合政策規劃專案報告，2003）
要讓幼托整合政策實施，就要讓兒童教育及照顧法草案在立法院三讀通過後，再請總統公布後，並函送回行政院後，才能進行實施幼托整合政策。但由於目前兒童教育及照顧法草案還沒經過立法院三讀，所以幼托整合政策尚未正式實施於全國。
雖然，政府有預定要在2009年實施，但是由於在2007年12月時，幼教團體大遊行，向教育部遞交請願書，希望政府能為他們提出的建議來對兒童教育及照顧法草案做調整。因此，兒童教育及照顧法草案還需要集思廣益，故政府預定在2009年實施幼托整合政策，可能還要再研討。
綜合上述，可知幼托整合政策還需要社會機構和團體來協助政府推行，提供良好的建議，讓兒童教育及照顧法草案符合社會的需求，因此本文針對幼托整合政策現況來做分析，讓關心幼托整合政策的各界人士們，瞭解目前政府推動此政策的現況。
貳、幼托整合的意涵
一、幼托整合的定義：
幼托整合的「幼托」代表「幼稚教育與托育服務」兩個制度，或指「幼稚園與托兒所」兩個機構；幼托整合是指兩個制度或兩個機構的統整合併。幼稚園是實施幼稚教育的機構，以四足歲滿至入國民小學前的兒童為對象。托兒所是實施托育服務的機構，分托嬰與托兒兩部份，托嬰是收出生滿一個月至二歲的嬰幼兒，托兒收是二足歲至六歲的兒童。幼稚教育制度以兒童年齡範圍為四至六歲為主；托育服務制度以從出生至十二歲的嬰幼兒和兒童年齡範圍，除托兒所外，還包括收受學齡兒童之課後托育中心等。因此，幼稚園與托兒所或幼稚教育與托育服務制度，收受兒童年齡重疊部份是在四至六歲。（教育部幼托整合政策規劃專案報告，2003）
二、幼托整合制度架構設計
依據教育部幼托整合政策規劃專案報告（2003）的內容，我國幼托制度架構現狀為：家庭托育、托兒所、國小學童課後托育、幼稚園、才藝班。根據幼托委員會的決議，幼托制度將調整為：
1.家庭托育與托嬰中心以收托零至二足歲嬰幼兒，由社會福利部門主管。家庭托育（保母）將持續往「社區保母支持系統」的方向進行推動，可依社區需要發展課後兒童托育，或是受政府委託從事家庭寄養，以因應現今社會與家庭的需求。
2.將幼稚園與托兒所融合，合稱為「幼兒園」，收托二足歲至學齡前幼兒（五至六歲半日制免費教育實施之後，將收托二足歲至五足歲幼兒），是由社會福利部門主管，教育部門協辦（協助辦理幼兒教育之部份）。幼兒園可提供的服務有托嬰、課後照顧等複合式之服務內涵。
3.五至六歲半日制免費教育實施後，該部分劃歸是由教育部門管轄。
4.國小學童（包括五至六歲半日制免費教育實施後之該年齡層小孩）課後托教，和才藝班、補習班是由教育部門管轄；但是，幼兒園附設之國小學童課後托教班，和家庭托育所收托之課後學童，則是由社會福利部門主管，以符合統一事權、避免雙頭馬車之制度設計原則。
綜合上述的架構，可從圖一來瞭解：
圖一 幼托制度及主管機關架構圖
資料來源：教育部幼托整合政策規劃專案報告，2003
三、幼托整合之規劃方向
根據教育部幼托整合方案規劃專案報告（2002）和教育部幼托整合政策規劃專案報告（2003）的表格內容來整合成表一，現況規定及說明和幼托整合之規劃方向表。
表一 現況規定及說明和幼托整合之規劃方向表
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現況規定及說明 |
幼托整合之規劃方向 |
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年齡 |
機構 |
主管機關 |
人員名稱 |
資格 |
機構 |
人員名稱 |
資格 |
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零至二歲 |
無 |
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褓姆（保母） |
技術士技能檢定考試 |
同上 |
同上 |
同上 |
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二至五歲 |
托兒所（二~五歲） |
中央為內政部（兒童局） 地方為直轄市社會局及各縣市政府（社會局） |
保育員助理保育員 |
兒童福利專業人員 |
幼兒園 |
教保員助理教保員 ※朝向教保師的願景規劃 |
另訂 |
|
幼稚園（四~五歲） |
中央為教育部 地方為直轄市教育局及各縣市政府（教育局） |
教師 |
師資培育法 |
||||
|
五至六歲 |
托兒所 |
中央為內政部（兒童局） 地方為直轄市社會局及各縣市政府（社會局） |
保育員助理保育員 |
兒童福利專業人員 |
國民教育向下延伸一年： （一）預計期程： （二）人員：教師（師資培育法） |
||
|
幼稚園 |
中央為教育部 地方為直轄市教育局及各縣市政府（教育局） |
教師 |
師資培育法 |
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資料來源：1.教育部幼托整合方案規劃專案報告，2002
2.教育部幼托整合政策規劃專案報告，2003
參、本國幼托整合政策，政府推動的概況
一、教育部方面
教育部在2002年4月20日提出了幼托整合方案規劃專案報告，又再2003年3月27日提出新的幼托整合政策規劃專案報告，兩種專案報告，都有提到現況檢視、幼托整合推動委員會執行情形、幼托整合可能問題探討、未來整合預期方向等等內容。（教育部幼托整合方案規劃專案報告，2002；教育部幼托整合政策規劃專案報告，2003）
二、行政院和內政部方面
「兒童教育及照顧法」(草案)經行政院2007年5月16日院會審查通過，然後再函送立法院審議，如果相關法令制定順利，將可望於2009年完成幼托整合。內政部表示，「兒童教育及照顧法」(草案)是依各年齡層的兒童發展歷程之需求，其區分各類型教保服務機構有「托嬰中心」、「幼兒園」和「課後照顧中心」，且其服務內容、配置人力、教保人員資格條件、教保機構興辦及評鑑等事項，都有分別予以規範。此草案對於現行托兒所改制為「幼兒園」之作業、教保人員及非現職教保人員之資格轉換，也有訂定了過渡條款，可保障現行機構及現職人員之工作權益。未來內政部將會積極配合教育部規劃的整合期程與相關配套措施，移轉托兒所的業務，推行幼托整合政策（內政部全球資訊網，2007）。
三、立法院方面
立法院第6屆第6會期第6次會議，及立法院第6屆第6會期第15次會議，審議「兒童教育及照顧法」（草案），法編號：05151000，法名稱：05151000兒童教育及照顧法。進度：一讀。詳細內容，如下表二和表三所示：
表二 立法院第6屆第6會期第6次會議審議「兒童教育及照 顧法」（草案）詳目表
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系統號 |
13288 |
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會議別 |
院會 |
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會期 |
06屆06期 |
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日期 |
961012 |
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主席 |
王金平; 鍾榮吉 |
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資料來源 |
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會議名稱 |
立法院第6屆第6會期第6次會議 |
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議案代碼 |
116 |
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法編號 |
05151000 |
|
法名稱 |
05151000 兒童教育及照顧法,兒童教育與照顧法 |
|
進度 |
一讀 |
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提案機關 |
行政院 |
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會議及提案內容 |
十六、行政院函請審議「兒童教育及照顧法草案」，請審議案。 |
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決議 |
交衛生環境及社會福利、教育及文化兩委員會審查。(P.3) |
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提案編號 |
576政10864 |
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提案影像 |
|
|
提案來源NEW |
06060671:4-5 ; 06060672:53-82 |
資料來源：立法院法案審查系統
表三 立法院第6屆第6會期第15次會議審議「兒童教育及照顧法」（草案）詳目表
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系統號 |
13478 |
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會議別 |
院會 |
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會期 |
06屆06期 |
|
日期 |
961214 |
|
主席 |
鍾榮吉 |
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資料來源 |
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會議名稱 |
立法院第6屆第6會期第15次會議 |
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議案代碼 |
106 |
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法編號 |
05151000 |
|
法名稱 |
05151000 兒童教育及照顧法,兒童教育與照顧法 |
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進度 |
一讀 |
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提案機關 |
立法委員 |
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會議及提案內容 |
六、本院委員吳育昇等43人擬具「兒童教育與照顧法草案」，請審議案。 |
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決議 |
交衛生環境及社會福利、教育及文化兩委員會審查(P.2) |
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提案編號 |
932委7771 |
|
提案影像 |
|
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提案來源NEW |
06061571:2 ; 06061572:15-40 |
資料來源：立法院法案審查系統
肆、本國2001年到2007年的幼兒學校及學生人數、取得保母技術士證照人數概況
一、2001年到2007年幼稚園概況
由下表可以看出，公立幼稚園的校數在增加，而私立幼稚園的校數在減少，學生人數方面，不論是公立幼稚園或是私立幼稚園學生人數2007年是比2006年還要少，尤其是私立幼稚園的學生人數是每年在遞減，可見少子化的現象是存在的。
表四 2001年到2007年幼稚園概況表
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幼稚 園 年 |
公立幼稚園 |
私立幼稚園 |
||
|
校數 |
學生人數 |
校數 |
學生人數 |
|
|
2001年 |
1,288 |
75,956 |
1,946 |
170,347 |
|
2002年 |
1,331 |
76,382 |
1,944 |
164,798 |
|
2003年 |
1,358 |
74,462 |
1,948 |
166,464 |
|
2004年 |
1,348 |
73,177 |
1,904 |
163,978 |
|
2005年 |
1,474 |
69,186 |
1,877 |
155,033 |
|
2006年 |
1,507 |
73,334 |
1,822 |
128,481 |
|
2007年 |
1,528 |
73,224 |
1,755 |
118,549 |
資料來源：教育部統計處網站，幼稚園概況表(87~96 學年度)
二、2001年到2006年度托育機構概況
由下表可看出2006年的托育機構所數是比2005年的托育機構所數還要少，在公私立托兒所的學生人數方面，學生都是在減少，少子化的現象在托兒所也是存在的。特別的是，課後托育中心的收托人數在2006年比2004年和2005年增加。
表五 2001年到2006年度托育機構概況表
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托育 機構 年 |
公立托兒所 |
私立托兒所 |
社區托兒所 |
課後托育中心 |
||||
|
所數 |
收托人數 |
所數 |
收托 人數 |
所數 |
收托人數 |
所數 |
收托人數 |
|
|
2001年 |
297 |
97,838 |
3,216 |
213,850 |
87 |
7,230 |
909 |
36,120 |
|
2002年 |
296 |
94,960 |
3,505 |
224,557 |
96 |
7,608 |
1,015 |
40,309 |
|
2003年 |
291 |
81,721 |
3,705 |
208,331 |
86 |
4,476 |
1,036 |
35,276 |
|
2004年 |
288 |
83,156 |
3,896 |
212,229 |
73 |
4,872 |
1,083 |
30,686 |
|
2005年 |
280 |
76,393 |
3,960 |
209,375 |
67 |
4,450 |
1,150 |
29,828 |
|
2006年 |
278 |
70,954 |
3,872 |
191,756 |
63 |
3,519 |
1,108 |
31,646 |
資料來源：內政部兒童局網站，84-95年度托育機構概況
內容提供單位: 內政部兒童局托育服務組
三、2001年到2006年幼稚園總校數和托育機構總所數比較
從下表可瞭解，幼稚園和托育機構的總學校數來看，托育機構是比幼稚園還要多所，且學生人數方面，托育機構總收托人數較幼稚園多，可能是因為托育機構收托年齡層較廣，所以人數會比幼稚園還要多，不過，可以從2005年和2006年做比較，可看出2006年的幼稚園和托育機構的總校數是減少的，而學生人數也都是在減少的。少子化現象已使幼稚園和托育機構面臨到招生問題，以及經營問題。
表六2001年到2006年幼稚園和托育機構的總數與總人數比較 表
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幼托 機構 年 |
幼稚園 |
托育機構 |
||
|
總校數 |
總學生人數 |
總所數 |
總收托人數 |
|
|
2001年 |
3,234 |
246,303 |
3,600 |
318,918 |
|
2002年 |
3,275 |
241,180 |
3,897 |
327,125 |
|
2003年 |
3,306 |
240,926 |
4,082 |
294,528 |
|
2004年 |
3,252 |
237,155 |
4,257 |
300,257 |
|
2005年 |
3,351 |
224,219 |
4,307 |
290,218 |
|
2006年 |
3,329 |
201,815 |
4,213 |
266,229 |
資料來源：1.幼稚園數據由教育部統計處網站，幼稚園概況表(87~96 學年度)
2.托育機構數據由內政部兒童局網站，84-95年度托育機構概況
四、2001年到2006年取得保母技術士證照人數統計
根據內政部兒童局兒童福利數據（2007），從以前到2006年底，取得保母技術士證照人數，已累計43,473人，而下表可看出取得保母技術士證照人數，是在遞減。要讓取得保母技術士證照的人都能依自己所才來擔任工作，政府要加以控管保母的人品與專業技能知識，才能保障國家幼苗健康平安長大。
表七2001年到2006年取得保母技術士證照人數統計表
|
年 取得保 母技術士證照 |
2001年 |
2002年 |
2003年 |
2004年 |
2005年 |
2006年 |
|
人數 |
4,474 |
5,702 |
6,122 |
5,438 |
2,943 |
2.920 |
資料來源：內政部兒童局網站，取得保母技術士證照人數統計〈95年底〉
內容提供單位:內政部兒童局托育服務組
五、2001年到2007年臺閩地區現住人口數年齡分配按單齡組
從下表得知，在0歲人口數方面，是逐年遞減，可知現在生小孩人數在減少，因為育兒費用很高，少子化已是現在社會的現象，人口結構一直再改變，這就是社會變遷的結果。
表八2001年到2007年臺閩地區現住人口數年齡分配按單齡組表
|
單齡 組人 口數 各年 的年底 |
0歲人口數 |
1歲人口數 |
2歲人口數 |
3歲人口數 |
4歲人口數 |
5歲人口數 |
6歲人口數 |
|
2001年 |
246,381 |
306,271 |
282,885 |
267,579 |
323,643 |
323,039 |
325,005 |
|
2002年 |
236,687 |
257,075 |
306,554 |
282,920 |
267,593 |
323,703 |
323,047 |
|
2003年 |
217,456 |
246,241 |
257,200 |
306,226 |
282,780 |
267,540 |
323,603 |
|
2004年 |
206,936 |
227,349 |
246,452 |
257,004 |
306,198 |
282,928 |
267,593 |
|
2005年 |
195,331 |
218,272 |
227,492 |
246,219 |
257,041 |
306,403 |
283,032 |
|
2006年 |
192,887 |
207,968 |
218,499 |
227,319 |
246,269 |
257,231 |
306,404 |
|
2007年 |
192,021 |
206,531 |
208,288 |
218,369 |
227,376 |
246,419 |
257,225 |
資料來源：內政部戶政司
資料下載處：教育部統計處網站，歷年單齡人口數、學齡人口數(63~96 學年度)
伍、本國幼托整合政策現況
一、「兒童教育及照顧法」(草案)的審議進度狀況
在2008年4月15日，在立法院時，教育部次長吳財順對「幼托整合」進行專案報告，說明兒童教育及照顧法草案將等到新政府上台後才會送交行政院。其法通過後還要經過一年籌備，原訂規劃2009年實施的時程極有可能跳票。國教司長潘文忠說明，因為立委屆期不續審的原則，所以兒童教育及照顧法草案必須重新送件，加上2007年12月幼教團體大遊行，這段時間會密集邀請各界代表座談，將彙整的意見送到諮詢委員會，然後對現有草案再進行調整。（台灣立報電子新聞，2008年4月16日）
二、幼托整合政策的相關研究調查結果
高誼婷（2006）以問卷調查方式，研究對象是以南投縣公私立幼稚園為主，又加以訪談對象分別為私立幼稚園園長1位、公立幼稚園園長1位、公立幼稚園教師1位，以及國幼班教師1位。在幼托整合和國幼班技術層面意見的分析方面，根據研究結果，幼托整合和國幼班政策受到大多數的幼稚園園長及教師對重視的原因有：教保合一的幼教理念、教育機會均等的理念。另外在幼托整合和國幼班政策層面之相關問題及看法方面，幼托整合已成多數人支持之政策方向，而政策應以幼兒身心發展的實際需求為主要考量，保障幼兒教保品質為前提，也須兼顧弱勢幼兒及家長之權益。程祺（2006）採用焦點團體訪談法，研究結果發現：分三方面來說明，首先，在私人業者訪談發現方面，政策目的應以保障業者權益為前提或以品質提升為目標，私立幼稚園與托兒所則表達不同想法。另外，在私立幼稚園教師及托兒所保育人員訪談發現方面，幼托整合政策缺乏基層托教人員的真實聲音，故對整體政策執行力、保障及需求缺乏信心。最後，在家長訪談發現方面，整合後由教育部統一歸管，可提升政府對於幼兒教育的重視。
三、各界的對幼托整合政策的建議
在2004年8月27日，兒童福利聯盟文教基金會曾提出幼托整合政策建言書，內容說明有對於現行幼托整合政策草案的種種缺失，提出四點建議：1.國幼班暫緩實施，幼兒園收托的年齡範圍應包含二至六歲，要由單一主管機關負責。2.教保員與幼教師皆可在幼兒園內任教，且政府應補助人事費用，以及鼓勵聘用合格專業人員。3.教育部要依兒童及少年福利法規定，負起主管課後照顧的權利責任。4.政府應要清楚的說明其政策內容、暢通溝通管道、審慎規劃長遠的制度。（兒童少年權益資訊網兒少權益討論區，2004年8月27日）
中國幼兒教育策進會理事長吳美鳳認為，居家式照顧的保母，其居家式的照顧服務必須要有完整的配套才適合納入，居家環境的安全檢查及幼托品質也必須要落實。（自由時報電子報，2007年1月25日）
另外，在2007年12月1日，中華民國幼教聯合會辦理「1201為幼教而走遊行抗議活動」，此次活動是對於教育部的「兒童教育及照顧法」草案、「幼兒園定型化契約範本」、「扶持5歲弱勢幼兒及早教育計畫」、「友善教保服務實驗計畫」等相關幼教政策規劃，且向教育部遞交請願書。（教育部電子報，2007年12月1日）
幼教聯合會秘書長洪懿聲認為，「幼托整合」的大方向是受到普遍的支持，但是在還沒看到其他配套方案前，實在很難讓幼教團體接受，特別是以0至12歲一共分成三大階段，卻只用一套法律來規範，例如：交通車2至6歲與6至12歲需求完全不同。他建議政府，幼教預算在這套法律中尚未提到，政府應該明確訂出預算下限。（台灣立報電子新聞，2008年4月16日）
陸、結語
本人對於幼托整合政策的看法如下：
一、兒童教育及照顧法草案內容有必要達成共識，應給予嬰幼兒和兒童良好的教育和照顧之社會福利為前提來立法，讓孩子們能夠在這完善的幼托整合制度下成長。
二、幼托整合制度雖然不夠完整，但可以陸續增加配套措施，來增加此制度的完整性。
三、幼托整合制度可以先以縮小範圍來實施，實施情形良好，再加以擴大範圍來實施。例如：可以先在某地區試辦幼稚園和托兒所合併幼兒園，看成效如何，再做調整，等試辦成功後，再推行全國。
本人覺得幼托整合政策的推行需要各界的推動，不論是政府的機關單位，以及民間的社會機構團體，還有學術界的人士們，都是推動幼托整合政策的推手，尤其是兒童教育及照顧法草案尚未達成各界的要求，以致於無法在立法院三讀通過，期盼此法能夠完善，以利推行至全國，讓全國的嬰幼兒及兒童們都能享有及受惠此政策制度的良好福利。
柒、參考資料
內政部全球資訊網（2007）。行政院96年5月16日院會審查通過「兒童教育及照顧法(草案)」。中華民國內政部全球資訊網，線上檢索日期：2008年4月20日。網址：http://www.moi.gov.tw/pda/pda_news_info.asp?NewsId=2786
內政部兒童局兒童福利數據托育服務（2007）。84-95年度托育機構概況。內政部兒童局網，線上檢索日期：2008年4月20日。網址：http://www.cbi.gov.tw/chinese_version/1/displayContent.do?method=displayContent&subMenuLinkNo=20532&publishWeb=1&info=兒童福利數據&targetNo=1&subMenuName=托育服務&displayType=1&publishVersion=1&content=content&menuLinkNo=6&contentNo=20943
內政部兒童局兒童福利數據托育服務（2007）。取得保母技術士證照人數統計〈95年底〉。內政部兒童局網，線上檢索日期：2008年4月20日。網址：http://www.cbi.gov.tw/chinese_version/1/displayContent.do?method=displayContent&subMenuLinkNo=20532&publishWeb=1&info=兒童福利數據&targetNo=1&subMenuName=托育服務&displayType=1&publishVersion=1&content=content&menuLinkNo=6&contentNo=20923
台灣立報電子新聞（2008年4月16日）。幼托整合 10年牛步。台灣立報電子新聞第7505期。線上檢索日期：2008年4月29日。網址：http://paper.udn.com/udnpaper/POF0008/135614/web/
立法院法案審查系統(40239筆)。兒童教育及照顧法。立法院國會圖書館網，線上檢索日期：2008年4月29日。網址：http://lis.ly.gov.tw/lgcgi/ttsweb?@@661812676
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