初探農漁業發展之風險管理瓶頸-以2008年春澎湖養殖漁業百年寒害為例
洪慧宜、莊惠婷
高雄師範大學工業科技技術研究所
摘要
水產養殖是台灣農(漁)業經濟發展重要的一環，歷來在國際上也備受矚目。海上箱網養殖是現今成長最快速、最有潛力的水產供應方式，也是未來水產養殖發展重要關鍵。農委會自1993年起在台灣沿海各縣市進行漁業權規劃，積極作為包括：輔導業者研發設置適當之箱網網具或進不同種類箱網及設備，委託學術研究單位從事國內外箱網養殖資料蒐集與評估，及改善海域箱網養殖技術，使箱網養殖推廣成效非凡，產業成長快速。但是箱網養殖產業的主要關鍵除科技化的技術發展與資本密集的經濟投資外，也亟須養殖週邊產業發展必要的各項生產、運銷、加工體系完備，及經營、行銷與風險控管等配套，才能達成合理效益。相較於農(漁)業發達的挪威、日本、智利、紐西蘭、美國等，目前國內整體漁業管理發展落後許多，甚至與新興的中國大陸相比也明顯不及。其中最顯著的實例，國內漁政單位的風險管理僅著墨在漁船船體保險及漁民勞工保險，對於水產養殖避險策略推動及漁業風險保障體系發展卻停滯不前，通常以救災專案的社會福利取代；其次，國內產、學、研對海上箱網養殖此新興產業相關保險方面的研究也是付之闕如。以2008年年初澎湖群島遭受百年來最大寒害為例，天候重創當地漁業，包括海上箱網養殖，估計至少損失漁獲量三千噸以上。雖然因寒冷氣候造成的損失，政府也以專案方式協助受災魚塭儘速復養，但是許多水產養殖戶和漁業企業面對損失仍不堪重負，因為無法評估造成市場與商譽的巨大損害，這些因事故暴露出的養殖漁業風險管理缺失值得深刻重視。
本文將從實務及應用觀點出發，初步探討海上箱網養殖風險管理模式與實施策略。在箱網養殖漁業邁向企業化發展及產業升級、永續發展的長程目標上，促使主管機關積極推動與實施漁業生產保險，促進漁業文化的發展，保護漁民的合法權益。
緒論
海洋自然魚類資源日趨衰退，所以水產養殖業在全世界都急速發展，台灣沿海養殖不自外其中，但是過度開發，管理失當衍生許多問題，例如：部分地區地層嚴重下陷、過度抽用地下水、導致海水入侵以及沿岸水質優養化，使養殖整體環境惡化、養殖病害叢生、排放水汙染海域、養殖物不當藥物殘留等，這許多不良後果對生態環境造成極大的負面衝擊，加上部份近海海域養殖已處於飽和狀態，不少內灣海域已有生態失衡現象，不佳的養殖環境與條件宿命的導致病害頻發，產量下滑，效益降低，嚴重制約了傳統水產養殖業的健康發展。總之，現今因應對水產食品的需求，水產養殖已是不容忽視的產業，但是紓解過度的陸上水產養殖更是刻不容緩。台灣有四面環海的地利之便，養殖業發源很早，經40餘年來演譯，水產養殖發展由早期依賴天候的田式淺海養殖，到引用先進科技的自動化超高密度循環水養殖，而養殖範圍自高山的冷水性魚類養殖延伸至外海的箱網養殖（胡興華，1999）。目前，海箱網養殖及室內自動化超集合約循環水養殖，根據行政院農委會漁業署2006年報指出：已在宜蘭、新竹、彰化、雲林、嘉義、臺南、高雄、屏東及花蓮縣等魚塭集中區域，核定設置47個養殖漁業生產區，面積廣達
台灣海上箱網養殖的發展，最早由澎湖發跡，有系統推廣則是農委會自1993年進行台灣沿海各縣市漁業權之規劃開始，一方面大力支持海上箱網養殖設立，輔導業者研發設置適當之箱網網具，也積極自挪威、丹麥引進不同種類箱網及設施，另一方面則積極委託學術研究單位從事國內外箱網養殖資料蒐集與評估，對海域箱網養殖技術積極推動及輔導，數年間，箱網養殖推廣極為成功，產業成長快速。但是，箱網養殖產業的重要關鍵除科技化的技術發展與資本密集的經濟投資外，養殖週邊產業發展所須的各項生產、運銷、加工體系完備，及經營、行銷與風險控管等配套的健全才能達成合理效益。與農(漁)業發達的挪威、日本、智利、美國相較則整體漁業管理發展落後二十年，甚至與新興的中國大陸相比也明顯不及。其中，國內漁政單位的風險管理僅著墨在漁船船體保險及漁民勞工保險，對於水產養殖避險策略推動及漁業風險保障體系發展卻停滯不前，而以救災專案執行，國內產、學、研對海上箱網養殖此新興產業相關風險管理模式與實施策略的研究也是付之闕如。
台灣海上箱網養殖生產基礎相當優異，尤其是養殖溫帶海域漁種之繁殖技術，如：石斑和海鱺等，更是全世界各國無法媲美的，現代化水產養殖的快速發達與高附加價值漁業的發展（王子彥，2003)，使箱網養殖在高投入、高產出的同時也伴隨著高風險，證諸澎湖群島近年箱網養殖蓬勃發展卻於2008年年初遭受百年來最大寒害後，相關部門雖然依慣例由已制定了救災方案進行救災款補助發放，但是對許多水產養殖戶而言損失仍不堪重負。
因此，建立以海上箱網養殖風險管理模式為主的漁業災害補償制度，降低災害損失是漁業發展的關鍵。本文以海上箱網養殖與漁業風險管理為例，探討漁業經營的內外部環境等因素，借由風險管理策略及企業運作經驗解析，以期對未來台灣海上箱網養殖在企業化升級發展、國際競爭力提升上提供新思考方向。
目前養殖漁業寒害的措施與應變程序
2004年漁業署文件資料登載寒害的管理重點指示（漁業署，2004），是根據以往的相關部門的官方作為，以養殖漁業防寒須知為其指導原則，重點如下：
冬季期間常有寒流侵襲，對於不適合冬季養殖之熱帶魚種（如虱目魚、吳郭魚等），政府並不鼓勵於冬季養殖，以避免寒冬侵襲造成損失。惟部分漁友仍從事養殖，應自行評估越冬風險，確實加強越冬設備及管理措施，以避免寒害損失。
提供養殖漁民在冬季期間，從事養殖應加強防寒措施如下：
一、於魚塭北側搭蓋防風棚，並加強越冬溝之保溫、防寒及加溫等設備。
二、放養數量：因環境、條件、種類而異，其密度以虱目魚在每立方公尺
三、投餌料：在氣溫回升、暖和之日，可酌投飼料（魚類在水溫
四、換水：因投飼料致水質不良時，應予換水，每月二至四次。
五、疾病防治：隨時將浮於水面之死魚撿除，予以記錄，並針對病況予以治療。
六、寒流侵襲或停滯時，水溫若低於
應變程序則於魚塭北側搭建防風棚，以減少強勁北風吹襲，及增加魚塭防寒保溫設施，且慎防回溫後水質及底泥因魚體或浮游動植物死亡造成惡化。
其次，對抗寒害除以上重點指導原則外，甚少科技研發及報導，被矚目的有2006年國立澎湖科技大學產學合作研發並已取得專利之箱網保溫系統，該系統主體包括一墊體與溫度控制裝置，墊體上分設注入口與出水口，四周則設有複數連結環與箱網浮子之圍襯相連結，其頂面設有沉降元件以為固定用，溫度控制裝置則包含電加熱棒與控制器，利用控制器來控制電加熱棒之加熱程度，箱網保溫系統由以上各元件組成具保溫功用，可以避免魚類禦寒減少死亡（澎湖科技大學，2006）。
養殖漁業的風險管理現況分析
漁業通常歸屬為廣義農業的一部分，養殖漁業與農業的經營性質相近，而保險則是風險管理中最重要的一環，也是降低業者經營風險最有效的方法。農(漁)業保險與其他財產保險相比有極特殊性。農(漁)業保險在實踐上更有狹義和廣義之分，狹義農(漁)業僅指為農業生產者在從事種植業和養殖業生產和初加工過程中，遭受自然災害或意外事故所造成的損失提供經濟補償的保險保障制度，其保險標的多是處在生長發育過程中的活的生物；廣義農(漁)業不僅包括種植業和養殖業保險，還包括對從事廣義農(漁)業生產的勞動力及其家屬的人身及物質財產遭受自然災害或意外事故所造成的損失提供保險。
當農(漁)業災害依發生時，主體的風險性大致可分成財產損失災害與個人傷亡災害，其中財產損失災害來自環境、社會及經濟面等三種災害。其中，又以環境災害受天然環境因素、動植物病蟲害及天氣氣候影響最具深遠。因為，海上箱網養殖是高度依賴天時地利的產業，對於自然環境變化如遭遇颱風、寒害、浪潮巨變、海中食物鏈供給失衡、病害等天然災害，常會令養殖業者在一夕間血本無歸，甚至傾家蕩產。台灣地區遭受天然災害頻率相當高，每逢天災都會造成農(漁)業極大損失，目前之逢災之處理模式是藉由漁政主管單位已制定之救災方案「農業天然災害救助辦法」實施社會救助，實際上，此行之有年之方法卻無法補償所有損失（依「農業天然災害現金救助項目及額度」辦法，農業天然災害現金救助之額度每戶最高50萬元規定，補助箱網養殖個體戶每戶最高十五萬元，而以公司型態經營的業者，因屬財團法人是無法納入救助範圍，救助辦法也無明確規定，當災害發生時遴選現金救助之農漁產品的優先次序，容易造成農漁民以為政府救災作為有失公允。其次，救助標準及額度在救助辦法中也無明文規定，都是在災害發生後，再由中央主管機關視災害嚴重程度而公告辦理，因此無法確實保障每一農漁戶），政府救災能給予之實質救助，對受災戶而言也僅是杯水車薪。所以，面對如農(漁)業等易受天然災害威脅與衝擊的產業，應參考其他先進國家的經驗修正對農(漁)業天然災害的防治策略，逐漸從事後的補救轉變為事前的風險分攤與風險管控，例如考慮將農漁作物保險取代農業救助方式，利用保險等風險管理作為可行性的避險程序。（農委會，2004）
台灣地區實施農業保險的倡議或有所聞，但是一直是無法落實，「難以實施」是最常被用予擱置此漁政策略的理由，難以實施的主要原因是對作物災害保險缺乏認識、恐增加政府財政經濟壓力及無法精確掌控農漁作物生產的質與量。難以實施的藉口正暴露出政府對於漁政規劃與預算之簡略，農漁政單位無法藉由農漁民、養殖漁業放養申報資料之建立，清楚推估其申報數之準確性，更遑論掌控資訊進而透過市場需求建置產銷平臺，新進多次農漁產品因供過於求價格不符成本，或市場調控失靈造成價格飆涱的事故足以映證。此外，現今農漁民收入都不高，保險意識較低，加上部分養殖戶對保險缺乏認識，造成農(漁)業保險率偏低。必須重視的是海上箱網養殖因為養殖水質條件良好、能養殖出與天然海水魚肉質鮮美相似之高品質漁類，廣受市場喜愛，目前已成為全球水產養殖發展的重點，但是，海上箱網養殖產業初期需投入的資金動輒數千萬，不是一般傳統養殖業者所能負擔，一旦遭受災害，面對災害處理及重建都須大筆資金的投入。雖然，依以往的經驗政府即便實施災害救助其花費金額仍不在少數，以民國九十五為例，農業天然災害救助之支出超過十億元新台幣，但是，農漁民卻猶有怨言。因此，現今最佳解決高風險的農漁天然災害之方法當以積極的風險管理建構企業永續經營為主軸。
經濟學上保險之目的是依據危險分散原則，將可能發生於少數人之危險由多數共同分擔其損失，是人類社會中藉用共同協力為基礎的社會制度，在經濟活動中是相當普遍而有效的分散風險制度。農(漁)業是國家基礎產業，農漁生產品的消費更是民生不可或缺，因此農(漁) 產業亟須要政府財政強力扶持，同樣，在建立和完善農(漁)業保險的工作中，政府的角色更無可取代。新進許多的報告顯示對於高風險的漁業行業只有走國家立法、政府引導、財政補貼、漁民參與模式，才能從根本上保障漁民群眾的根本利益，也才能真正符合社會需求、市場經濟要求（吳鴻文，2007）。
目前美國、西歐、日本與加拿大等國已陸續推動由政府主導的農業保險制度，並已獲得相當成果，如美國採取稅收優惠措施支援農業保險，也透過保險與金融市場結合提供農業災害保障，具體作為是1983 年制定聯邦作物保險法案，在農業部下設立聯邦作物保險公司，該機構則在農業部的監督管理下，辦理農作物災害保險，其中對實施農作物保險的目的、農作物保險的性質、開辦方式及規定、經辦機構等都訂有相當規範，足以提供農漁作物保險業務開辦的依循。西歐國家則採取民辦公助模式，國家給予一定財政支援而由保險合作社和商業保險公司經營。東亞島國日本則以相互制保險模式為主，利用區域性農業共濟組合經營，由政府提供部分經營費用，構築全國農業保險體系。新近已成為新農漁大國的中國大陸除重視農漁保險的重要性外，也積極試辦各項農漁產品保險制度，新的觀點倡導在農(漁)業民營保險組織三大主要型態：商業保險公司、互助保險社及保險合作社的生態上，建議以發展出合乎國情的新模式，由漁業相互保險公司經營漁業原保險，商業保險公司經營漁業再保險的漁業保險經營模式作為選擇（胡家輝，王曉波，2006）。
商業經營的保險公司以贏利為目的，保險公司按雙方合約內容依規定收取保費，但是臨事故偶發時，承保公司依合約便須對當事人經濟損失給予補償，基本上是一種等價交換關係，在市場經濟下等價交換是符合價值規律和交換原則，但在漁業保險問題上進行商業化的操作卻實行不易，因為農(漁)業遭受災害時通常都是大範圍事故，承保理賠風險極高，其次，漁業保險的費率厘定不易、保險責任確定及範圍釐定較困難、加上道德風險防範及定損理賠難，因此，目前各商業保險公司主動對於農(漁)業險種的承保意願極低。由以上可知漁業保險不能依商業保險原則思考，漁業保險必須得到政府政策上的支持，主要的原因是漁業生產與其他保險業務相比有其特殊性。
農(漁)業與工業生產相比有是生長週期長、回報率低、受自然影響較大的特色，因此，當農漁產業現代化加快，快速發展高附加值農(漁)業的同時，規避風險已是必然趨勢。而農(漁)業保險制度嚴重落後於其生產發展的實際需要，因為當災情出現時，漁業生產的損失界定通常相當困難，癥結點在漁養殖者會希望能從損失的產量和產值上定出賠償金額，但保險公司則認為產值和產量對市場或是收獲量而言量化存在變數，因此損失估算無法明確。也因為難以找到風險與利潤的結合點，所以商業性質的農(漁)業保險至今普遍都無法順利推動。加上目前政府尚未訂有鼓勵和強制開展漁業保險的法律法規，機制上也缺乏存在商業保險和非商業性互助保障制度，或以上兩者相結合的保險模式，當前以海上箱網養殖的漁業生產在起飛中承受著極大風險及挑戰。
其次，以農(漁)業養殖保險標的為例，種類繁多，易受氣候、環境、病害、農漁品成長期等因素制約，不易制定出統一保險條款費率，(商業保險公司的其他保險標的物，如汽車險、房屋火險等，是以無生命之物質為對象，因此可以實施統一保險條款費率，人的壽險也有明確出生年份及累積資料做為統計分析以為參考標準)，但是目前台灣各商業保險公司尚無開設漁業保險業務，所以也未能有一套適用於個別或特定的財務核算辦法和費率擬訂規則。此外，不同的養殖者（農漁養殖業保險人—養殖產業的所有者、管理者，統稱之為養殖者）所採取費率應該不儘相同，因為管理水準、技術能力、設備及避險力之不等，出險機率必不相同，可知農(漁)業風險事故與風險損失的非一致性。
近幾年箱網養殖在國內屬於新興產業，真正以公司型態經營者僅是少數，獨資的個體戶仍佔多數（李珊銘，2006)。普遍而言，獨資個體戶難以做到詳細地記錄每月飼養狀況、產銷記錄。因此，如放養情形、飼料使用情形、月產量與產值等，並無法完整有系統的管理。此外，制約農(漁)業保險事業發展的原因還有：因為市場需求定位不清供求結構失衡，缺乏總體規劃，加上制度多變且不具備連續性，漁政策略與相關立法都嚴重滯後，目前農漁民的經營能力無法如工業化般達到穩定企業化，對於投資保險的意願及購買力低，又缺乏有效的保險手段和風險分散機制等，這都是真正制約農(漁)業保險發展的關鍵。
養殖漁業保險的內涵及其特點
為有效推動農(漁)業保險，前置作業相當重要，例如需要收集的相關資料有過去五十年所發生的天然災害、病蟲害及特定疫病的頻率及範圍，對養殖漁業作物損害程度，主要產區受災狀況，不同作物受損程度，不同作物受損面積、金額、估算方法、救濟金額、生產成本、市場價格等資料，其他參考資料如養殖者申報表報及實際實施普查、抽查之結果。以上龐大資料除要詳實掌握，作為評估經營農(漁)業相關保險制度之依據，資料蒐集整理與數值分析的準確性將扮演重要關鍵，唯面對龐大人工時成本及公正、公平、客觀的要求，政府除應予行政及經濟協助外，甚至應居主導地位才能有效推動。目前大部分已開發國家和部分發展中國家漸以採用政府輔助農(漁)業保險手段對養殖漁業保險進行積極性支持。
農(漁)業保險與急難救災金之差異，救災款能用在受災戶身上款項受「農業天然災害現金救助項目及額度」辦法約制，而保險則可以通過保費的直接補貼和對保險公司管理費的間接補貼方式，以少量的保險費用可調動比自身大數倍的資金，參與災後重建。以中國大陸目前實施之農業保險為例，費率大多在6%-10%的範圍內，當政府財政的補貼率如能夠達到40%，就能夠調動25-40倍的社會資金參與救災，大大提高財政資金的保障能力和使用效率，這就是財政上常說的“杆桿效應”。為推行農(漁)業保險，中國大陸目前似乎普遍採行 “以險補險”的方式截長補短，准許這些被批准經營農(漁)業保險的公司在經營政策性農漁險時，也允許它們經營農村的其他財產險和人身保險業務，給予農(漁)業保險業務經營補貼或其他財政優惠措施及行政便利措施等（高偉，2007）。
結果與討論
事實上，農(漁)業保險的特點除可以轉移和分散自然風險，間接也提高農(漁)業綜合生產能力，穩定農漁民收入，增加農(漁)業競爭力，但是其特性也讓養殖漁業保險很難達到盈餘，如果缺乏政府強力支持，商業性公司在正常市場經營下不會主動也無法順利進入此領域，大規模推展政策性養殖漁業保險幾乎是不可能成功的。如前所述，政府不僅要參與農(漁)業保險的宏觀決策，還要有介入農(漁)業保險的微觀經營管理活動的策略。所以，開啟農(漁)業保險的前提需要政府農漁政部門、保險公司和農漁民、合作組織（如互助保險社或保險合作社）等積極配合，而政府農漁政部門更是啟動驅動農(漁)業保險的重要角色。
至於如何推動養殖漁業保險的發展，應該有以下幾個思考方向：
1. 推動農(漁)業保險立法，借鏡美國的聯邦作物保險法案制定，依法成立保險公司並架構在政府部門下接受其監督管理，辦理有關農漁作物災害保險，訂定策略及保險險種的規劃與開發，保險額度及保險費的參定、營業、財務及會計的指導與監督，以提供農作物保險業務的開辦的依據，其中如釐定合理的保險費率將是農業保險發展關鍵處。農(漁)業保險是農漁業發展和永續經營的保護傘，具有政策性，因此對相關法律的依賴度相當強，無法可依時政府在農漁業保險中的主導地位將不明確，即使政府部門積極參與和推動，也會因為缺乏法律而事半功倍。藉由立法規範農(漁)業保險立法，其意義將高出一般的商業規範性法律制度之影響。
2. 保險制度設立初期，在養殖者與保險業者雙方尚無法達成共識的情況下，政府可以扮演補助、規劃與輔導的角色，用政府的行政資源來降低認知上的差距，建立共識。同時公正的培訓專家協助保險契約的修改及損害評定，因為保險業務經營是一種技術性高的任務，對箱網養殖的專業性而言，風險的分析與評估、危險發生時要因的研判、損失計算與理賠額度，都需要有高度專業背景。一方面減少災害評鑑爭議，執行面則維持嚴正公平，排除並防止人為的差錯與弊端產生。
3. 設立農漁業再保險機制和建立農業巨災風險基金，分散農漁業保險經營主體的經營風險。政府介入過深時常會有財政上龐大的赤字出現，如日本實行之農業共濟保險措施。保險是基於危險分散原則，在大數法則的理論基礎下從事經營，因此當承保危險單位數量愈大，業務範圍愈廣，則保險經營愈能趨向正常。因此有必要進行風險管理設置再保險機制和建立風險基金，其中也包含有便宜措施，如不要求強制保險，開放可以針對不同的需求投保相對保費的選擇等。
4. 制定稅收優惠政策，目前保險最大的癥結在於「保險費率的高低無法達成共議」，養殖業仍處於成長階段，養殖總戶數不多，養殖規模也都屬於小型的家計型箱網養殖漁業，加上對於漁政規劃、監督之簡略，事實上農漁作物生產的質與量皆無法由申報資料精確推估，因為養殖戶的營運稅仍存在敏感性，所以在申報資料無法反應真正養殖的質與量下，利用優惠稅率鼓勵並輔導養殖漁民據實申報，也可以落實建立魚產品履歷制度，既可以生產有品質保證之產品，穩定市場價格，又得避免受部分不肖養殖業者不當（用藥）之影響，致使市場漁獲滯銷造成損失。
5. 推動農(漁)業保險事業的進程在策略上，初期可以先遴選幾家風險控管較好的養殖戶，由承保公司與漁政單位共同依實際計算出的保險費率承保，部分保險費（定比率但是依不同保險險種給與不等補助）用由養殖戶支付，部分則由政府以類似「補助示範戶簽定保險契約方案」之款項來彌補，用以激勵其它養殖戶能有意願投入，因為保險公司為民營企業在追求利潤降低風險的同時，必然會要求養殖戶作好風險控管，強化如箱網材質、區位、魚苗健康情形、飼料品質、自動化設備等軟、硬體設施，此一程序也有助於產業升級。
6. 從長遠看，除累積階段性試辦成果，應積極檢討再修正，使農(漁)業經營能永續發展。參考日、美、西歐等國的經驗，政策性的農(漁)業保險在島國的台灣應該適時考慮設立如農漁業風險管理局或農漁業保險局等專責機構，負責培訓專家並統籌農漁業保險管理或協調之任務。
以2008年春澎湖養殖漁業百年寒害為例，前後三波寒害使養殖業重創，漁產死亡至少壹千五百餘噸，損失災害現金達一億八千多萬元，養殖漁業與政府所亟需面對的問題分別有產業振興、養殖環境監測、紓困貸款及現金救助等，但是部分受限於債權確保及債信等問題，所以災後復原的期程並非短期內可以完成。在目前缺乏風險管理-如農(漁)業保險，養殖者所面臨的除養殖場設施與其中軟、硬體重建外，還有市場、商譽的振興。當面對天然災害，依以往紀錄可知政府編列天然災救助預算通常不足，在媒體關注下有其矚目蜜月期，接續的行政審查與程序，將使救助成效難以符合農民的期望。
事實上，目前海上箱網養殖等高經濟水產（包括）等投入生產費用相當龐大不同於傳統，因此養殖者對加入「農漁業保險」意願升高，為防範養殖設備或養殖物等財物，因天災或管理不善而造成損失，所採取的保險其實是經營者負責態度呈現。增加實施養殖漁業保險能提高農漁業的生產經營水準，使農漁業透過適當的經營管理能永續發展。
參考文獻
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