教育優先區─英國與美國的比較
詹盛如指導/廖于萱
教育優先區〈educational
priorit areas，簡稱E.P.A〉計畫係指在教育處境不利或文化貧乏之學校或地區，政府有責任規畫一些方案，提供較優厚之資源條件，並給予專案輔助，提升學校教育成就水準，以促進文化不利地區學生，具有向上層社會流動的能力與機會。
此計畫的推動，代表著民主社會中卓越教育的指標，主要的精神在於「教育機會均等與社會正義原則」的實現，以「積極差別待遇」的理念，來關懷並降低文化資源不利因素的影響，並依照各種不利類型而訂定補償計畫或教育支援策略，以增進相對弱勢地區的教育條件與品質。
英國、美國等教育先進國家，為避免物資或經濟貧乏、文化不利地區兒童在起跑線上立於劣勢，危害教育機會均等的理想，早在1950-1970年代，政府就積極介入改善文化不利地區學校之校舍與社區環境。以下就其實施內容做詳細介紹：
壹、美國補償教育
一、 美國的補償教育方案的緣起
美國補償教育方案〈Compensatory
Education Programs〉的實施：
〈一〉就社會背景而言：五十年代美國社會的「民權運動」(Civil right movement)所播下的平等主義(Egalittarianism)種子，在六十年代開花結果，促成美國補償教育的蓬勃發展。
〈二〉就文化背景而言：「人生而平等」的價值觀念與「公平競爭、機會均等」的規範要求，都和補償教育的價值觀相契合。
〈三〉就政治背景而言：當時美國詹森總統所提倡的「向貧窮宣戰」及「邁向大社會」的政治主張，與美國補償教育方案所揭示的價值理念相互呼應 。
〈四〉就學術背景而言：當時的理論和實證研究認為與經濟或族裔因素形成有關的匱乏環境，對年幼學童的心智和社會發展具有相當不利的影響。其主要論點是：
1.兒童在出生數年內，學習的速度特別快。
2.來自匱乏家庭的兒童，在學前教育階段，就已經比同齡中的中產階級兒童發展落後。
3.提供特殊教育補償方案，可改善貧困兒童的發展機會與前途展望〈張煌熙，民84〉
美國於1965通過「初等及中等教育法案」〈The Elementary and Secondary Education Act 〉，其內容的第一條即明白宣示「對低收入戶學生實施財政補助」，每個學生的補助金額約為200元，是當時全國每生平均支出的37%；1981年，「初等及中等教育法案」修正為「教育合併與改善法案」(The Education Consolidation and Improvement
Act)，其第一章即補償教育；1989年新的初等及中等教育法案取代「教育合併與改善法案」，補償教育仍列在該法案的第一條第一章(Odden&Picus,1992，引自翁榮銅，民86)
二、 美國補償教育方案的內容
補償教育在美國推動已將近四十餘年，補償教育方案的目的是在提供低收入戶學生較多或集中的地方教育機構財政協助，以藉各種方法去擴展和改善他們的教育方案〈江志正，1997〉整個方案所包含的範圍甚廣，並非由單一個法案進行，而是由許多不同的方案、運作和服務組合而成。其中包括「及早教育方案」〈project Head Start〉「學校混合」(School
Desegregation)「追蹤到底方案」(Project Follow-Through)「補償教育方案」(Compensatory
Education Program)「初等及中等教育法案」(The Elementary and Secondary Education Act)「殘障兒童教育法案」(The Education of All Handicapped Children Act)。全套方案的中心法案，為1965年立法授權的「初等及中等教育法案」(The Elementary and Secondary Education Act)的第一款。〈林寶山譯，民78，引自翁榮銅，民86〉
美國聯邦政府以經費補助各州與地方學區辦理補償教育，補償教育是為改善城市與鄉村地區教育不利兒童，在智能與社會發展遲滯的情形，並要求接受補助的學校，提出方案的目標及具體的活動內容。美國補償教育方案範圍涵蓋學前教育、初等教育與中等教育。至於補償教育的規模，尚可分為全國性與地方性的方案。「而目標對象的確立」是補償教育方案範圍能否發揮預期功能的決定性因素。在全套方案的中心法案─「初等及中等教育法案」的第一款規定，聯邦經費提供給地方學區，使其運用不同的方式去擴充或改進教育方案，以滿足貧困家庭學童特殊的教育需求〈引自林麗月，2002〉
美國的補償教育有目標、對象、範圍、規模、法源、經費及經費分配的指標和辦理的規定。在實施上以具有特殊教育需求的貧困學生為對象，不侷限學生居住的區域。自1960年代起，補助經費正逐年攀升，可見補償教育實施以來，對於教育不利兒童智能與社會發展的確有積極、正面的效果〈張煌熙，民84〉
州政府分配補償教育的經費給學區有兩種方式，一種是基本補助，大約是補助經費的89%，基本補助的方式是依照各個學區的貧窮學生比例來分配給學區，另一種方式是集中補助經費，針對貧窮學生超過6500人或貧窮學生比例超過15%的學區，所給的額外補助款。〈Burnett,1944,引自廖鳴鳳，民86〉
美國屬於地方分權的國家，對於補償教育執行推動的方式和標準也就交由各學區來加以決定，法令只是宣示其指導原則，並無特定的典範模式之規定，整個方案採各級政府分工協調的方式辦理，各級政府的分工是：聯邦居策略層級的地位，負責經費分配、設定規則、檢視實施成效；州政府屬技術層級，負責監督地方呈報的計畫和協助提供技術服務；地方政府負責鑑定當地低收入的學童，實施通過的法案；學區居運作層級，負責設計和執行補償教育計畫，鼓勵申請的學校提出因地制宜的方案。
州政府對偏遠學校的補助，主要依學校大小、偏遠程度兩個因素來決定補助額度，受補助的對象主要有偏遠地區的小學校、學生數遞減的或正在成長的學校；補助的項目有資本支出、特殊教育、交通、補救教學、雙語教學及資優教育等，這種使貧富學區的學生有均等的機會，稱為垂直均等原則。美國學區教育經費的來源有：財產稅、聯邦及州的補助，聯邦及州的補助有整批式及專案式，整批式是一次撥給一筆錢，不過問受補助者如何花用，而專案式乃依專案申請方式補助，並要稽查如何使用，有無實際運用於教育經費，則專案式補助比整批式補助為佳〈馬信行，民81；Ladd，1975；引自許添明，1998〉研究發現地方政府每收到一美元的專案補助款，就會從地方的財庫拿出0.1美元給專案的補助項目，所以專案補助有激勵地方政府提高補助項目或服務的支出。
自1981年以來，美國的教育提升方案其目的在於提供學區的補償教育，有超過500萬個的低成就學生接受補償教育。第一章在傳統上是把低成就的學生集中在一起，成立資源班施以補充教育，但因很多的建議認為只提供學生補償教育，會限制教育的成效，因此到了1988年，Hawkins-Stafford的學校改善修正案，只要學校所有的學生都可享受此福利，不僅是貧窮的小孩。〈引自李明村，民92〉
三、 美國補償教育的省思
美國實施補償教育，在各級政府間雖然分工明確，但因涉及不同組織、人員，因此實施的過程中遇到許多問題。如1. 對方案實施的策略上，缺乏共識2. 用人不當，使方案功能無法發揮3. 聯邦政府的規定太過於繁鎖僵化4. 書面報告的負擔太重，使方案的功能消弱5經費運用不當，把方案的專款用於一般行政支出.6. 各級政府之間會有誤解和衝突7目標對象的誤認，把不屬於服務對象的學生納入方案.
〈張煌熙，民84〉
美國實施補償教育，其推行仍著重在學生的學業成就表現為主，雖然有遭遇許多的問題，也並未能達到預期的學習成效，即消除不利學生與一般學生學習成就的差距，但是其法案精神卻仍是值得予以肯定的，方案的建立具有學理上的依據，同時經過立法程序，有了法源的依據；各級政府分工明確，各司所職，制度明確；各學區提出因地制宜的方案，並且規畫與執行。在後繼相關政策中，如何修正先前政策的缺失，擴大補償教育方案所產生的正向影響，以改善貧困兒童的生涯發展，這正是值得相關人員再加深入探究之處，也是我們值得學習的長處。
貳、英國教育優先區
教育優先區是英國政府實現垂直公平理想的教育政策之一，此政策快速崛起於1960年代末期的英國，英國從1960年中期開始，教育機會均等已發展至「積極差別待遇」的觀念，強調應充實文化不利地區的教育資源，以實現教育機會的理想〈殷堂欽，民84〉，但同時也在1970年代被其它教育議提取而代之〈楊瑩，民84〉。不過精神理念仍繼續由社區發展區〈Community development areas〉社會優先區(social
priority areas)及都市優先區(urban priority areas)等計畫延續下去(Smith，1987)
一、 教育優先區的發展背景：
〈一〉社會背景：在傳統英國社會中，一直是個人的社會階級地位決定其受教機會與類型，此當然造成教育機會與教育品質的不均情形出現，而隨著當時英國社會環境「均等」的聲音出現，社會階級色彩漸趨淡薄，此情形已逐漸改變，英國政府著力於改善社會上包括種族及性別等社會問題，提倡反差別待遇措施〈anti-discrimination measure〉，並希望能促成社會階層的流動與教育改革〈林清江，民71；殷堂欽，民84〉
〈二〉政治背景：一國政策之制定與該國政黨政治有密切之相關。而在促進教育機會均等，減少教育不平等待遇方面，英國工黨有所貢獻。因工黨主張擴大中下階層的權利，而保守黨較重視上層社會的鞏固〈陳美玉，民88〉，在1945年之後，工黨藉執政機會在社會安全制度方面的努力，使得英國朝向福利國家之路。之後，保守黨與工黨逐漸在社會福利與教育機會的政策上取得共識。由是，教育優先區理念在某方面乃是從英國福利國家之觀念所衍申而出的教育政策，其目的在達更公平、均等之社會。
〈三〉經濟背景：英國雖是高度工業化的國家，但其在二十世紀的60年代卻遭遇許多問題。當時其經濟發展速率一直落後於其他經濟高度開發國家之後，1950至1970年間英國採用各種經濟政策，試圖解決其經濟危機，但效果並不佳，在此因素之下，英國乃在失敗啟示及人力資源投資理論的影響下，逐漸肯定教育與經濟發展之間的關係，承認透過教育之訓鍊，提高勞動力的素質，將有助於經濟成長，此種觀點使得當時英國許多政策都與教育有密切關係，也為教育優先區的實施建立一個穩定的基礎〈殷堂欽，民84〉。
除了上述背景之外，各種報告與相關研究亦對促成英國教育優先區有直接正面之影響：〈楊瑩，民85；陳麗珠，民86〉
（一）紐森報告〈Newson Report〉：本報告的主要訴求在於呼籲大眾要重視貧民區的教育問題，同時提出吸引並留住優秀教師在貧民區任教的方法，以及其他教育問題之外的解決方案。
（二）米勒•賀蘭(Miner
Holland)等住宅報告：報告中指出即使在經濟成長期間，仍會有若干特定地區會遭受到文化剝奪或處於文化不利，而且這些地區在地理位置上有越來越集中的趨勢。
（三）美國「對貧窮宣戰」(War on Poverty)政策：此一政策和補償教育的推行都對教育優先區政策形成產生相當的影響。
（四）教育社會學的觀點：1960年代學者主張教育制度的不公平或家庭的社會地位差異為傳遞剝奪的主要原因，所以為達教育機會均等的理想，就應該注意學校角色扮演及教育資源分配，並擴張社會機會結構。
（五）威斯曼的研究報告：英國教育科學部為了檢討初等教育發展的問題，於1963年組成普勞頓委員會〈The Plowden
Committee〉。普勞頓委員會聘請曼徹斯特大學的威斯曼教授(S. Wiseman)在曼徹斯特(Manchester)地區的小學，從事小學學生學業成就與環境因素關係的檢討，經過三年多的研究發現：
1.「家庭」、「鄰里環境」及「學校」三方面存在的不利因素，使得兒童減少了教學受教的比例；而「父親的態度」與「母親的照顧」這兩種因素要比兒童對物質的需要程度更為重要。
2.兒童年級越低，受到環境因素的影響也越大，這種影響程度隨著兒童年齡的增長而有減低的趨勢。
因此威斯曼建議應改善學校的教育環境、鼓勵家長的積極參與及加強對子女的關注，以提升兒童的教育成就。同時應提供學前幼兒教育〈nursery education〉，以解決家庭環境的不良影響及扭轉家庭環境造成的劣勢。
普勞頓委員會依據威斯曼的研究發現，在1967年的報告書中提倡積極差別待遇的理念，並且提出教育優先區的方案。建議政府應該採主動干預的方式，對於物質或經濟上最貧乏的學校能優先的協助，以提供較佳的學習環境〈楊瑩，民85〉
二、 普勞頓報告書對教育優先區的建議內容
（一）教育優先區實施時間可分為短期、長期兩階段：從1968年到1972年，屬短期實驗性質。每年補助2%的文化不利地區的兒童，在五年內達到10%補助的兒童。從1973年起，屬於長期的計畫階段。參考實驗階段的成果，並擴大補助的對象。
〈二〉地方教育當局為執行教育優先區方案的擔位，中央政府負責監督與經費資助。對於須特殊協助的學校，地方教育當局應提供經濟上的協助。教育與科學部應照顧特殊團體〈例如：吉普賽人〉。
〈三〉指標的選定：1.兒童家長從事的職業為非技術(unskilled)與半技術(semi-skilled)比率較高地區2.家庭人口數多〈子女生育較多〉3.居住情況較擁擠者4.兒童離校率與缺席率較高者5.依賴政府社會福利津貼較多者6.兒童智能不足、身體殘障與問題行為出現率高7.單一父母的家庭或離異家庭較高者8.兒童或其家長非以英語為母語之家庭較多者。這些症候群(syndromes)的出現，表示此一區域的兒童將來入學以後，較易有課業不適應的情況。因此，教育優先區的設定目標亦在減少學習失敗，提高教育素質。
〈四〉教育優先區補助的內容：1.減低師生比例，實施小班制，每班不超過30人2.每兩班增加一名教師助理，而在學前教育方面則以每四班設置一名教師助理為原則3.協助修繕校舍或重建新校舍，充實圖書與儀器設備4.增置托兒所，為年幼兒童擴大提供學前機會5.優先任用該地區合格教師，提供中小學教師進修機會，給予教育優先區學校的老師提供每年一百二十英鎊額外的津貼6.負責師資培訓的師範教育學院應和學校建立聯繫網路，而在教育學院接受值前教育的學生，兵該在教育優先區的學校實習7.政府應努力使各地區的社會組成結構朝向多樣且異質化：地方政府應在就業服務、工業訓練、住宅安置及都市計畫等方面做協調，以減少教育上不利的情形〈楊瑩，民85；殷堂欽，民84〉。
〈五〉英國政府接受普勞頓的建議，乃在1968年在伯明罕、利物浦、倫敦、雷汀西區及丹地設立「行動-研究」小組，提供實施教育優先區的政策建議〈楊瑩，民85；殷堂欽，民84〉
三、 英國實施教育優先區的成效評估
〈一〉英國實施教育優先區的缺點：教育優先區的理念為透過積極差別待遇，資源可用在最需要的地方，以期提升學校教育品質，是一項非常好的政策。但由於英國實施這種大規模的補償計畫，因有龐大的財政壓力、實施方式及指標等問題，而使實施成效減低。從1972年以後，教育優先區就漸漸不受人重視〈殷堂欽，民84〉。「普勞頓報告書」所提的以「地區」為選定學校補助的單位，在實施上，就會有許多缺點，因為以「區域」來分配資源，並不能確保資源用在需要者身上，而且多數不利兒童並未在教育優先區的規畫範圍內，英國的補償教育受當時出現的社會悲觀及教材、人員、經費刪減等問題影響，而使教育優先區實施的成效不彰〈楊瑩，民85〉。而在普勞頓的報告中也指出，教育優先區因受當地的政府標準、行動研究計畫和疏通管道三方面的限制，基本上國家的標準計畫早已乏人問津〈Smith,1987〉。1970年教育優先區計畫補助經費逐漸刪減，缺少政治的支持，而且其推動缺乏中央政府整體規畫，不能確保補助資源用在真正需要者身上，使計畫已裹足不前〈陳麗珠，民86〉；本身概念及政策連貫性的潰散，造成計畫實行後，原始計畫不能適應價值觀的改變，整個計畫甚至在70年代尾完全消失殆盡。社會結構的貧窮型態，隨著社會變遷而改變，教育優先區的管道要能提供一連貫全面性體制，無論原先計畫怎樣，大體上需要被修改，才能符合現在需要。
〈二〉英國實施教育優先區的優點：文化不利是複雜社會造成的問題，短暫的教育補救成果有限，但教育仍扮演重要角色，可讓文化不利的群體察覺到自己處於不平等的環境底下，並教導他如何善用教育機會。英國藉學校在社區的影響力，重建社區文化，引導社區發展；在1980年並改為「社會優先區」(Socially
Priority Areas,SPA)(閻自安，1998)。英國於1997年在曼徹斯特召開會議，會議肯定教育優先區以下優點〈閻自安，1998；張鈿富，民86〉
1. 提供多元化的教法教材，帶動當地居民的生活情趣，使得教育成為一件有趣的事，變成居民生活的一部分。
2. 教育優先區運用「假日公車」(playbus)與「家庭聯絡」，有助於改善學校與家庭或是教師與家長間的關係。
3. 由於教育優先區是以小區域的規模實施，教師可以很有彈性地調整自己的教學進度，肯定教師的專業身分，提高為社區服務的意願。
4. 教育優先區可以減輕地方的壓力，創造當地居民呼吸的空間。
5. 教育優先區使學童有機會選擇自己的生活型態，移除了選擇的限制。
6. 由於教科書供應充足，父母親有較多的時間參與孩子的學習〈如透過家庭訪問或體育活動〉，再加上教師良好的教育態度，有助於提高學生的學習成就，可見家庭文化與教師態度的改變是減輕文化不利的最重要策略。
7. 採取行動研究的方式進行，能結合理論與實務，縮小政策與實際執行之間的落差。
四、 英國教育優先區經驗的省思
到了1970年，英國轉而重視學校經營的成效、教育品質的提升、課程的改進及青少年暴力行為的預防〈殷堂欽，民84〉。雖然「積極差別待遇」已不再成為熱衷的關心，但是英國教育優先區實施的經驗值得學習之處的有：〈一〉規畫教育優先區短期、長期目標，畫分中央與地方的權責〈二〉實施行動研究，發表研究結果〈三〉包含學校軟體、硬體的補助重視學前教育及社區學校。
而目前英國正在實施的「教育行動區」，即基於提供均等的教育機會，使處於教育不利地區的學校有改進教育環境的機會，其主要著眼點仍是基於教育機會均等的社會公平正義原則。其許多創新理念及作法，顯示著英國正為追求卓越及提升國民人力素質努力並希望達成。這也是繼教育優先區計畫之後，英國對於實施教育機會均等的新措施之一。
參、英美兩國的比較
一、相同點：
（一） 方案的推動乃配合當時的社會背景而來，並有學理研究為基礎。
（二） 都在創造公平、均等社會的基準點上促成此政策之實施。
（三） 對於教育優先區之兒童給予額外教育資源與補助，充實及提升該地區設施與教育環境。
二、相異點：
〈一〉美國具備而英國沒有的：
1.方案的實施和推動都夠過立法程序制訂法案，以取得政策的法源依據及實施保證。
2.內容目標具體且能隨運作狀況調適而具前瞻性。
3.方案的推動過程相當重視評鑑活動的實施及檢討。
4.相關方案的推動實施上能釐清各級政府間的角色，責任及權限等，以便能分工合作，共促方案的落實。
5.推動執行的方案中能重視家長們的了解、配合與參與。
6.方案的運作相當重教職同仁在執行此一方面業務的在職訓練。
7.方案經費的使用上能充分授權，讓地方政府及學校保有適度的自主權與彈性，以適應各地需求。
〈二〉英美不同處：
1.英國教育優邊區之界定以地區為範圍；美國以具有特殊教育需求的貧困學生為對象，不侷限學生居住的區域。
2 .英國教育優先區計畫的實際負責執行單位，多交由地方教育當局，中央並無統籌加以管理；美國聯邦居策略層級的地位，聯邦居策略層級的地位，負責經費分配、設定規則、檢視實施成效等統籌規畫。
結語
每個國家對於身處文化不利的兒童，總是希望能夠給予最恰當的補償，願每個孩子都能在機會均等的情況下來學習，而針對此情況推出的計畫，就希望能盡量的制定出一套完整而又合理的措施，並以長遠的角度為著眼點，配合時態調整計畫內容方針，充分了解文化不利孩童確切的需要，而給予幫助，這樣才能使得計畫能真正的落實。姑且不論其成敗，其最大的價值，就在它能提供教育當局一個省思和再改進的借鏡，在不斷轉換的時空背景下尋求最佳的方式，來幫助每個孩子。
只是，當我們以協助文化不利兒童的角度來補助的同時，站在另一個角度來看，這是否又是另一種的不公平呢？以另類的眼光來看待這些需要幫助的人，在非平等的基礎上看待事實，是否又會讓人誤解為是另一種變相的岐視？這樣的問題是一種爭議，或許，只有在協助的同時，給予更多額外的支持和愛，以同理心的態度來看待這樣一個事件，就能讓誤解的狀況降到最低吧！
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