從瑞典幼兒教育發展看台灣的「兒童教育及照顧法草案」
鄭玉珠
國立嘉義大學幼兒教育研究所
一、
前言
沸騰了將近二十年的「幼托整合」，終於決定在98年實施，而「幼兒教育及
照顧法」草案則為「幼托整合」的配套之一。猶記得「幼兒教育及照顧法」草案舉辦公聽會時，有不少幼稚園經營者、現職幼教工作者提出不同的意見；本人於
二、
文獻探討
（一） 瑞典、台灣的幼教發展史
1.瑞典的幼教發展史
1836年成立幼兒學校；1854年成立以保育為目的的托嬰中心(後改稱日托中心)，主要是協助貧窮婦女外出工作；1890年以教育為主的非全日幼稚園設立，受福祿貝爾、蒙特梭利理論影響；1968年設立國立幼兒保育委員會(National Commission on Childcare)，負責整合社會、教育、監督等因素；1970年代起開始訂定全國性策略，目的是提供結合教育及保育之啟發性及發展性活動，並符合家長兼顧親職與工作之幼教服務，認為全面性照顧幼兒是地方政府的責任。
1972年將國立幼兒保育委員會正名為「學前教育」(preschool)，將保育與教育結合，以混齡方式服務1~3歲及3~6歲兩大年齡層幼兒；1975年通過全國學前教育法案(National Perschool Act)，地方政府擔負擴展公立幼兒保育機構之責任，開始提供6歲幼兒一年至少525小時的免費學前教育。
1980年頒佈幼兒保育指導方針，包含人員取得資格、比例、人數、活。政府運用獎勵金來鼓勵全國實施。1985年政府宣布凡就業或在學之父母，其1~6歲幼兒可接受幼兒保育。故1970~1998年幼兒受全天托育的人數增加10倍，由71000人增加到720000人。
1996年幼兒教育與保育由社會健康部(Ministry of Health and Social Affairs) 移轉教育科學部(Ministry of Education and Science)負責；1998年教育科學部頒佈學前教育課程，同年學校法案把日托中心及非全日團體合併統稱為學前教育機構，學前教育機構分兩大類：1.學前活動：含1~5歲幼兒的服務，有日托中心、家庭式托兒所、開放性學前教育機構。2.學前班：6歲，可自願於公立學校附設的特殊班級就學，另有6~12歲的課後托育班、家庭式托兒所。
2.台灣的幼教發展史
台灣最早的幼兒機構於1897年創立，位於台南祀典武廟；
1956年教育部通令要求幼稚教育機構改稱「幼稚園」；1959成立我國第一個幼教學術團體「中國幼稚教育學會」；1961年頒佈「幼稚園暫行設備標準」；1975年第四次修訂「幼稚園課程標準」；1979年內政部發行「托兒所教保手冊」；
三、從瑞典幼兒教育發展看台灣的「兒童教育及照顧法」草案
（一）瑞典的幼兒教育照顧方案
在瑞典兒童照顧政策發展中，民眾、社會及國家普遍持有的價值觀為，照顧兒童為全社會共同的責任，因此普及與高品質的公共托育服務、親職假給付法案與家庭津貼(兒童照顧津貼 )等三種主要方案，持續為今日瑞典兒童照顧政策的主要發展方向。茲將瑞典兒童照顧的三大方案施行概況，簡述如下：
1.托育服務
托育措施有下列幾類（The National Board of Health and Welfare, 1997；彭淑華，1997；馮燕，1995）：
(1)全日制的托兒所（day care center）：收托一至六歲兒童，其父母因外出工作或仍在學而提供的托育照顧，採全天候開放及提供高品質照顧和教育的服務，為瑞典自1970年代末期以來一直是成長最快，收托兒童數量最多的托育措施類型。
(2)幼稚園（kindergarten）：主要收托四至六歲兒童，對象多為沒有參加全日制托兒所的兒童，以半日制為主，每天提供三小時教育性活動，已逐漸隨著全日制托兒所的普及而萎縮。
(3)開放學前學園（open pre-school）：通常雇有一名幼教老師及一名保育員，提供教育性和社會性的活動，讓保母和育兒的母親帶著孩子隨時來參加，或提供育兒諮商。但是1995年開放學前學園的數量已比1990年驟減四分之一。
(4)家庭托兒所（family day care）：十二歲以下兒童的家庭式照顧，通常是由政府僱用一些家庭，他們本身有自己的孩子，但是也可同時照顧其他家庭的孩子。
2.家庭津貼(Family Allowance)
瑞典家庭津貼是給付未滿十七歲的所有兒童，每位兒童每個月可獲得750瑞典幣或每年9000瑞典幣的家庭津貼。此外，各家庭領取津貼的金額，依兒童的排行而有差異，例如，當家庭中第三個兒童出生時，可獲得前述標準再加50％的金額，也就是說排行老三的兒童每年可獲得13500瑞典幣，依此類推，當家庭中有第五及以後的孩子出生時，政府則會給付每年22500瑞典幣的家庭津貼補助。
3.親職假給付法案(The Paid Parental Leave Act)
瑞典親職假給付法案提供多樣的親職假給付方式。第一，法案允許夫妻雙方有權利擁有二週的給付假期（薪水的九十％），且讓父親可以和出生的孩子發展親密關係。當母親在產房中，這法案亦允許父親有一週時間照顧其他的孩子。第二，法案也允許父母親，父母皆可有十八個月的親職假，其中前十二個月是由社會保險所提供九○％薪資水準的現金給付，而公家機關與許多私人單位往往提供全薪給付，接下來三個月則由疾病保險（sickness insurance）系統提供適當薪資水準的現金給付，最後三個月則不予現金給付，另從事部分工時工作的母親則領取減額給付，至於父親也可於配偶生產後請兩週給薪陪產假。
親職假也能在兒童八歲以前的這段期間內，一次一段時間或幾次短期的假期。另子女未滿八歲前，母親也可要求從事每日工作六小時的短工時工作（Ginsburg,1992; Leria,1993; Sainsbury,1996; 林宜輝，1998）。
有薪親職假法案內容有二項額外規定，目的是使工作的父母親可以同時兼顧父母親身分與就業，一是父母為了照顧生病兒童每年至多有一百二十天的假，且可獲得90％的薪水補償；二是每個小孩每年二天接觸日（contact day），讓雙親利用二天假期來探訪子女上學情形。
(二)台灣的幼兒教育照顧政策
茲分托育服務、育嬰假留職停薪、彈性工時、家庭照顧假四方面說明之：
(1)托育服務
在臺灣一般托育服務有三種分類標準：1.收托兒童年齡，2.收托時間3.提供服務環境。依收托兒童年齡來分，有收托滿月以前嬰兒的坐月子中心，目前尚無法令可管理與監督；收托滿一個月至未滿兩歲兒童者則為托嬰中心；而收托滿二歲至未滿六歲者則為托兒所；另外收托六歲至十二歲者則為課後托育。依收托時間，則分為半日托、日托、全日托及臨托等四種（馮燕，一九九五）。此外，依服務環境分幼稚園及托兒所兩種，目前針對實際就讀於立案私立之托兒所與幼稚園之五足歲幼童，政府每一學年一萬元的教育費補助。
另一方面，針對幼稚園與托兒所混亂的情形，政府已著手進行幼托整合研議，幼托整合的初步規劃將以年齡劃分，五至六歲兒童歸為教育部，政府預計將於2005年實施國民教育向下延伸一年，提供免費教育但非義務性質；另外將五歲以下兒童歸為內政部，並整合現行之幼稚園與托兒所暫稱為幼兒園，從業人員暫稱教保師，幼兒園可提供托嬰、托兒、課後照顧等複合式之服務內涵；幼兒園之長程發展方向將訂立專法，名稱暫定為「幼兒教育與照顧法」，規範幼兒教保工作內涵，包括幼兒園暨從業人員之界定與定位。
(2)育嬰假留職停薪
根據兩性平等法第十六條有關育嬰留職停薪規定，其內容規定「受僱於僱用三十人以上雇主之受僱者，任職滿一年後於每一子女滿三歲前得申請育嬰留職停薪，期間該子女滿三歲止，但不得逾二年。同時，撫育子女兩人以上者，其育嬰留職停薪期間應合併計算，最長以最幼子女受撫育二年為限。」其相關規定，如育嬰留職停薪津貼之發放，則將另以法律訂定之。
(3)彈性工時
根據兩性平等法第十九條工作時間之減少及調整規定，其內容規定「受僱於僱用三十人以上雇主之受僱者，為撫育未滿三歲子女，得向雇主請求下列二事項之一，一是每天減少工作時間一小時，減少之工作時間，不得請求報酬；二是調整工作時間」
(4)家庭照顧假
根據兩性平等法第二十條有關家庭照顧假，其內容規定「受僱於僱用三十人以上雇主之受僱者，於其家庭成員預防接種、發生嚴重之疾病或其他重大事故須親自照顧時，得請家庭照顧假，其請假日數併入事假計算，全年以七日為限」
（三）台灣「兒童教育及照顧法」草案的盲點
1.「兒童教育及照顧法」所稱之教保機構：指托嬰中心、幼兒園、課後照顧中心等提供教保服務之機構，其中只有幼兒園有明確規範任用人員資格，其他則定位不明。
2.草案內容至少有十一項相關配套未定，無法整體考量各項教保服務工作、服務人員資格、設備…等內容是否適當，符合社會需求。
建議（1）：居家式教保服務之人員、社區互助式教保服務之人員等資格、訓練、登記、督導、收費、環境、教保服務契約等兩項管理辦法，應同時訂定。
建議（2）：托嬰服務實施準則、幼兒園教保服務實施準則、課後照顧服務實施準則等三項實施準則，應同時訂定。
建議（3）：教保機構家長組織、公立幼兒園行政組織及員額編制、教保機構評鑑指標等三項內容，應同時訂定。
建議（4）：教保機構設置基準及設立辦法、鼓勵教保機構優先招收不利條件幼兒補助辦法、教保機構人員獎勵辦法等三辦法，應同時訂定。
說明：上述相關配套內容同時訂定，才能整體考量各項教保服務是否適當，符合社會需求。
3.居家式教保服務：指兒童由其三親等內親屬以外之人於居家環境中提供收費之教保服
務，此服務人員素質、品質有爭議。
三、結語
茲將對政府的建議，分述如下：
1.調整政府在兒童照顧上角色
由於社會快速變遷與家庭結構的轉變，家庭在育兒功能上的不足，使得委外照顧的需求不斷的增加，政府對兒童照顧政策所採取消極的放任態度，已無法回應家庭育兒的強烈的需求。是故，可由國家投入公共資源以社會資源公平分配為原則，採取階段性規劃，使兒童皆可獲得普及且高品質的照顧的福利目標逐步達成。
2.政府應有整體的兒童照顧政策
長久以來，政府對於兒童照顧政策欠缺整體規劃，是故，政府應全面性檢討現行兒童照顧與其相關制度，並在提供兒童照顧及教育的前提下，同時兼顧勞動、家庭甚至財稅等政策，以顧及父母親的工作需求及男女平等之社會理念。
3.儘速完成兩性平等法之相關配套措施的立法工作，協助雙親兼顧工作與家庭
政府應儘速完成育嬰假津貼、家庭照顧假與彈性工時等制度配套措施的立法工作。此外，政府在制定相關配套措施時，應可以參考瑞典以社會安全制度的方式來支持，或由國家提供津貼方式補償實施之企業，以鼓勵企業支持雙親的權益。
4.改善兒童照顧與教育的品質，落實督導制度
目前政府正計劃整合現行托兒所與幼稚園，以解決幼托的相關問題。其整合的制度設計上亦應考量(1)如何給予教保人員薪資及工時等權益之合理保障；(2)建立一套有效的管理督導體系；(3)協助托教專業者排除惡性競爭等非托教因素，所造成師資、設備及教學方面品質低落的問題；(4)應將課後托育服務納入整合計畫中一併考量，如此才能滿足兒童照顧與教育的廣泛需求。
5.建立多元化的托育服務制，以滿足各階層兒童照顧的需求
為滿足勞工階級和中產階級之雙薪家庭對兒童照顧的大量托育需求，應提供多元化的托育服務，如全日制托兒所、家庭托育等。同時亦訂定親職假給付法案，讓家長能兼顧家庭與工作。
6.家庭照顧津貼應速立法
提供照顧津貼以減輕照顧兒童的負擔，以滿足各階層人民不同的育兒需求。目前臺灣政府對兒童照顧僅以弱勢及低收入戶家庭提供托育津貼為主，此外，對於五足歲幼童就讀立案幼稚園或托兒所提供每年一萬元的教育券補助，然昂貴的托育支出仍使一般家庭對於政府提供直接育兒照顧有著殷切的期盼。
目前臺灣由於出生率下降，帶來人口結構的變化，伴隨而來的人口老化、扶養依賴人口數的增加…等問題，亦開始引起重視；加上社會生活品質惡化與育兒成本的提高，使得大眾對養育子女視為畏途。因此維護並強化家庭撫養子女的功能任務，期盼有國家資源積極介入，使國家善盡與家庭共同承擔養育子女的責任，實為目前台灣最重要的課題。
四、參考資料
張玉蓮（2005）。幼兒教保概論。台北：龍騰。
翁麗芳（1998）。幼兒教育史。台北：心理。
盧美貴（2005）。幼兒教育概論。台北：五南。
簡楚瑛（2003）。幼兒教育與保育之行政與政策（歐美澳篇）。台北：心理。
教育部（2006）。幼兒教育及照顧法草案。