教育規模經濟理論與國內外實證研究之探討

林素琴

嘉義大學國民教育研究所

壹、前言

近年來台灣地區人口結構快速改變，出生人口逐年減少，直接影響各級學校的供需問題，導致學校面臨招生不足的困境，尤以國民小學首當其衝，形成許多學生人數未滿100人的小型學校。教育部於民國九十三年七月召開全國教育局長會議，監察院調查發現，全台灣學生少於100人的中小學有500多所，但每年人事費就要50多億元，故建請裁併部分迷你小學以撙節開支乙案提案討論。

教育是一種產業，產業的經營需要運用各種資源，而資源又各具特性，需有賴適當的經營規模，才能充分運用資源，發揮其效能（林文達，1991）。小型學校的整併，更凸顯了教育規模與教育資源運用之間的問題，因此，我們有必要瞭解規模經濟的理論與其國內外進行的實證研究，透析學校規模與教育資源之間的關係，以幫助教育機構能夠更有效的經營。以下分為「教育規模經濟研究」、「教育規模效應研究」與「學校最適經營規模研究」來探討：

貳、教育規模經濟研究

一、規模經濟的意義

規模經濟（Economies of scale），是指組織或團體由於規模（以產出、勞動或資本等測度）或設備大小之擴大，而導致平均成本之下降（郭添財，1991）。當生產規模擴大，長期平均成本可能隨著總產量的擴增而有所變動，即生產規模擴大時，所有生產要素的使用亦呈現同比例的增加，經由生產函數計算，比較總產出增加的比例與生產要素增加的比例，會有三種不同的階段：若此時總產出增加的比例大於生產要素增加的比例，在生產要素價格及其他情況不變下，必然會導致平均成本下降，稱為規模收益遞增（Increasing Returns to Scale）；若總產出增加的比例小於生產要素增加的比例，在生產要素價格及其他情況不變下，必然會導致平均成本上升，稱之為規模收益遞減（Decreasing Returns to Scale）；至於若總產出增加的比例等於生產要素增加的比例，在生產要素價格及其他情況不變下，平均成本維持不變，則稱為規模收益恆常（Constant Returns to Scale）（郭添財，1991）。所以在規模收益遞增時，長期平均成本線是下降的階段，稱之為規模經濟（Economies of scale）；而規模收益遞減時，長期平均成本線卻是上升的，就會產生規模不經濟（Diseconomies of scale）效果（郭添財，1991）。

二、教育規模經濟的意義

在一般的規模經濟研究中，成本最常被用來代表如入的值，因此，如果以單位學生成本計算教育資源的投入，而以學生在學人數計算教育的產出：則學生人數以一定比例增加，單位學生成本相對以大於該比例的減少，便是「教育規模經濟」（Economies of Scale in School）；相反地，如果學生人數以一定比例增加，單位學生成本卻相對以低於該比例的減少，甚或發生遞增現象，便是「教育規模不經濟」（Diseconomies of Scale in School）（林文達，1991；郭添財，1991）。

三、教育規模經濟形成的原因

教育規模經濟形成的原因，可由以下三個方面來說明（郭添財，1991）：

（一）學校資源運用的整體性與不可分割性

資源的整體性乃指資源間，因各具不同特性不能單獨發揮效能，必須將有關的資源，一併採用才可能發揮所欲求的效能；而學校資源不可分割性，係指在學校的經營過程中，某些資源的運用一次至少必須採用一個單位，不能因為需求不及而將其分割使用。

由於資源具有整體性與分割性，所以為了發揮某一效能，必須同時採用相關的全部資源，因此使得經營成本所費不貲，學校一旦採用具有整體性的資源，就必須增加受益單位（學生人數），才能使每一受益單位分擔較少的成本而獲得相同的利益。

（二）學校能力的分工與專門化

　　隨著教育規模的擴大，常會伴隨人力分工與專門化的加強，此使的每個人發揮所長，導致生產效率提高。

（三）學校課程的多樣性

由於資源往往具有功能互補的特性，所以集合更多的資源，常會因資源功能互補而能提供獨特的功能，使受益者獲得最大利益。因此學生人數增加，教育規模擴大，可以使用多種資源，在資源互補的特性下，可以產生多種功能，增加學校經營的利益。

綜上所述，教育規模的擴大，在克服資源運用整體性與不可分割性的限制後，單位學生平均成本和邊際成本極可能會遞減；同時，由於學校能力分工與專門化以及提供課程活動的多樣性，將使得學校能以同樣或較低的成本提高較高素質的教育服務，從而導致規模收益增加。

四、教育規模經濟的實證研究

一般教育規模經濟的實證研究多以教育規模大小與成本支出相關為探討重點，且多以學區與學校大小作為學校經營規模分析的單位，以下將有關教育規模經濟實證研究之文獻，摘要如下：

年代	研究者	研究對象	研究發現
1968	Hettich	國小、中學	1. 中學比小學有較顯著的規模經濟存在。 2. 密西根學校成本曲線呈U型；紐約州的學校成本曲線呈雙曲線。
1973	Wales	國小、國中	教育規模擴大後，由於師生比例的提高，造成學校平均成本的降低，使總平均成本呈上下波動，為L型曲線。
1977	Hind	小學	成本曲線模式呈U型。
1975	林文達	國中	我國國民中學單位學生平均經常成本會因教育規模不同而呈現差異，其中以規模適度型最經濟，規模過小最浪費。
1979	林淑貞	國中	1. 台北市的國民中學在經營過程中有規模經濟的現象存在。 2. 台北市的國民中學最適代表性成本曲線為L型。

參、教育規模效應研究

一、規模效應的意義

規模效應（Effects of scale）在文獻上的探討，一般可分為兩種類型：一種是「外觀的」（Outside View）規模效應，是從規模作用於團體歷程來看其效應，例如團體之學習，團體問題之解決、分工等；另一種則是「內視的」（Inside View）規模效應，是探討規模作用於個別成員在團體活動中參與活動的程度、感受以及經驗壓力等的效應（Barker & Gump, 1972）。

由上可知，規模效應應當指團體規模擴大時，規模作用於團體歷程或組織個別成員間，產生如：組織科層化、集權化、行政溝通與協調困難、成員間不良交互作用、社會關係淡薄、缺席率增加、成員參與決定降低…等，可能使產業經營不再符合經濟效能，從而形成規模不經濟現象的效果（郭添財，1991）。

二、教育規模效應的意義

由上述規模效應之探討可之，教育規模效應（Effects of Scale in School）乃指當教育規模擴大時，規模作用於學校組織歷程或學校個別成員間，其所產生如：學校組織愈可能科層化、集權化、行政溝通與協調困難、成員間不良的交互作用、社會關係淡薄與教師工作滿意度以及參與決定降低…等等可能減弱學生學習、訓導效果，使學校經營不再符合經濟效能，從而形成規模不經濟現象的效應（郭添財，1991）。一般來說，教育規模的逐漸擴大，在克服資源運用的整體性與不可分割性後，由於增加資源的使用率，改善人員的運用（如人力的分工與專門化）及增加教育勞務的種類，使用資源效用驟增，單位學生成本遞減，呈現規模經濟的現象；但在教育規模擴大至相當程度後，可能會產生不良的規模效應，此為研究學校最適規模所不可忽略的地方（郭添財，1991）。

三、教育規模效應的實證研究

教育規模大小所產生的規模效應問題，常為教育工作者所關注，根據所蒐集的文獻資料，整理如下各表：

（一）教育規模與學生學習之關係

年代	研究者	研究對象	研究主題	研究發現
1980	Rohr	國小	學業成就	教育規模並未顯著影響學生學業成就。
1989	Gibson	國小、中學	學業成就	1. 十年級以前，教育規模並不能預測學生學業成就。 2. 十年級時，教育規模與學生語文及數學成績稍有相關。
1991	郭添財	國小	1. 師生人際互動 2. 學生學習安排	1. 師生人際互動：教育規模100人以下者最佳。 2. 學生學習安排：教育規模100人以下者最佳。
1996	葉子超	國小	學業成就	澎湖縣國小不同教育規模類型六年級學生國語和數學科學業成就有顯著差異。
1999	黃亦碩	國小	1. 學童知覺學習 2. 學童班級適應	1. 學童知覺學習：不同規模學校對學童知覺學習並無顯著差異。 2. 學童班級適應：教育規模大者學生之班級適應上表現優於教育規模小者。
1999	李素足	國小	學童閱讀動機	大型學校學童在閱讀效能、閱讀動機以及閱讀行為上，顯著低於小型與中型學校學童。

資料來源：研究者自行整理

綜合上述，雖然支持學校經營規模對於學生學業成就有良好影響，學校擴大至某範圍時，學生學業成就會提高；然而，顯示學校經營規模大小並非決定學生學習成效的唯一因素，其他如學生的社經背景、智力、學習態度、環境文化因素，都會影響學生學業成就。因此，欲決定教育規模對學生學習成就的影響效果，最重要的是探討教育規模之改變能否導致教師素質、教材多樣化、教法改進、設備充實等教學資源素質的提升（吳炳銅，1994；郭添財，1991）。整體教學資源的改善，才能幫助學生學習的進展，提高學習成就。

（二）教育規模與教師工作之關係

年代	研究者	研究對象	研究主題	研究發現
1987	Mccarty	公立學校	教師知覺發展	學區規模與教師知覺發展無顯著關係。
1991	郭添財	國小	教師工作滿意	教師工作滿意度：教育規模在200人以下與351-500人最佳。
1994	林慧瑜	國小	教師關注	25-36班教師之紀律及教學工作關注最高；12班以下的校園關注最高。
1995	徐鶯娟	國小	教師工作投入	規模較小的學校（12班以下）教師在工作投入上的情形有較高現象；規模較大的學校（49班以上）教師在整體工作投入及各個層面的工作投入較不理想。
1995	謝百亮	國小	教師工作壓力	1. 整體工作壓力：大型學校（60班以上）的教師在工作壓力的感受高於在小型學校（24班以下）的教師。 2. 行政支持、人際關係壓力：大型學校的教師壓力的感受顯著高於在小型學校的教師。
1996	丁一顧	國小	教師領導方式	1. 無論何種教育規模，教師採取授權型的比例最低，採用參與型的比例最高（25-48班除外）。 2. 教育規模（7-24班）者比教育規模（25-48）者，有較高的教師領導方式。
1997	劉雅慧	國小	教師生涯發展	1. 在「挫折轉移組」部分：教育規模在73班以上的教師分佈比例最高，教育規模在25-44班教師分佈比例最低。 2. 在「成熟安定組」部分：教育規模在45-72班的教師分佈比例最高，教育規模在24班以下教師分佈比例最低。 3. 在「學習投入」部分：教育規模在25-44班的教師分佈比例最少，教育規模在73班以上教師分佈比例最高。 4. 在「徬徨停滯組」部分：教育規模在25-44班的教師分佈比例最高，教育規模在24班以下與73班以上的教師分佈比例最低。
1998	謝天德	國小	社會閒散、工作投入	1. 發生社會閒散的程度，以49班以上學校的教師最明顯，25-48班以下學校的教師次之。 2. 工作投入的程度，不同教育規模的教師並無顯著差異。
1998	鄭宏財	國小	教師效能	教師效能方面，在整體及各層面上，不因教育規模的不同而有所差異。
1998	李彗碧	國中	教師效能	1. 內控性教師效能：不同教育規模教師有顯著差異，小型、中型學校內控性教師效能高於大型學校教師。 2. 抗衡性教師效能：不同教育規模教師未達顯著。
1998	張忠祺	國小	工作價值觀、工作滿意度	1. 工作價值觀：不同教育規模之教師並無顯著差異。 2. 工作滿意：不同教育規模之教師並無顯著差異。
1999	許朝信	國小	教學困擾	1. 任教教育規模較小，班級人數越多，教室內教學困擾越高。 2. 任教教育規模較大之教師，教室內教學困擾較低，在於任教班級學生程度較高之關係。 3. 班級人數越多教師教學困擾越高，在於高角色衝突及任教班級學生程度較低之關係。
2000	郭峰偉	國中	教師工作壓力	教育規模愈大，教師所感受到的壓力愈大。
2004	王惠英	國小	知識創新	不同教育規模之公立學校教育人員對知識創新的看法是有相當大的顯著差異。

資料來源：研究者自行整理

綜合上述研究可知，在工作滿意、工作壓力、工作投入與教師效能等層面的研究，發現教育規模會影響教師表現；在學校組織結構與教師工作滿意度方面，服務小型學校優於大型學校教師。因此推動小型學校整併，讓教育規模擴大後，特別要考慮教師的心理轉變，調適教師的衝擊與壓力，減低教師教學困擾與壓力，才能提高教師工作滿意度，營造理想的教學環境。

（三）教育規模與行政運作之關係

年代	研究者	研究對象	研究主題	研究發現
1987	Bucuvalas	國中	校長壓力	教育規模不同的校長知覺壓力無顯著差異。
1981	邱貴發	國小	組織氣氛	1. 小型學校（12班以下）與中型學校（13-36班）在學校組織氣氛的各層面並無顯著差異。 2. 小型學校與大型學校（37班以上）在「離心」與「工作精神」二層面有顯著差異。 3. 小型學校組織氣氛較大型學校為優。
1986	吳麗芬	國小	組織結構	組織結構正式化與集中化行政運作程度，隨學校班級數不同而有顯著差異。
1991	許添財	國小	組織結構	組織結構：教育規模100人以下者為最佳，集中化與傳統化的程度均最低。
1994	林泊佑	國小	公共關係、組織效能	1. 不同教育規模的國小，其公共關係的推展有顯著差異；以小規模學校（23班以下）最積極。 2. 不同教育規模的國小，其組織效能有顯著差異；以小規模學校最好。
1996	邱憲義	國小	組織氣氛	不同教育規模的教師對「支持性行為」、「疏離性行為」的知覺有差異。其中「支持性行為」的知覺，「12班以下」的教師顯著高於「25-48班」的教師。「疏離性行為」的知覺，「25-48班」的教師顯著高於「49班以上」的教師。
1997	余瑞陽	國小	校長管理能力	1. 教育規模小的校長在「整體學校效能」及「學校環境規劃」、「教師教學品質」、「領導表現」上，高於教育規模大的學校校長。 2. 在「家長參與」的向度上，教育規模大的校長高於教育規模小的學校校長。
1998	鄭宏財	國小	全面品質管理	教師對全面品質管理信念，在整體及各層面上，不因教育規模的不同而有所差異。
1998	萬新知	國小	校長行政溝通	1. 小型學校（12班以下）的校長行政溝通行為與組織氣氛均較大型學校（37班以上）為佳。 2. 小型、中型（13-16班）學校教師對其校長在整體校長行政溝通為及「投入感情」、「提供訊息」、「支持鼓勵」層面的知覺均顯著高於大型學校教師。
1999	楊淙富	國小	校長領導	教育規模小的教師對校長領導特質的知覺較高。
2001	郭慶發	國小	學校效能	教育規模不同的國民小學在學校效能情形，24班以下學校的學校效能優於25-72班的學校；24班以下學校的學校效能優於73班以上學校，都達顯著差異。25-72班學校的學校效能與73班以上學校的學校效能，無顯著差異。
2004	宋德發	國小	學校組織文化	台北市立國小校長採用塑造學校組織文化的策略，在教育規模不同時有差異，尤其是73班以上的大規模學校的校長知覺最高。

資料來源：研究者自行整理

由以上的探討，小型學校行政溝通、領導、學校效能等知覺感受較明顯，小型學校組織氣氛優於大型學校，而大型學校組織運作偏重正式化與集中化。

綜合上述教育規模效應相關實證研究，可作為推動小型學校整併的參考，郭添財（1991）歸納下列三點結論：

（一）教育規模效應研究，多偏重探討內觀層面的規模效應，其研究範圍，多為教育規模與組織結構、組織氣氛、學校行政人員領導型式與效能、組織成員感受、教師工作滿意度與教學效能、學生學習活動等方面。

（二）根據上述相關文獻，規模較大的學校在行政運作、教學資源較佔優勢，而小型學校行政運作較偏向非正式化、教師知覺感受也較顯著。

（三）大、小型學校是否會影響學生學習活動與成效相關研究結論，根據Rohr（1980）、Stekelenburg（1991）、黃亦碩（1999）等人研究，教育規模對於學生學習成就並無顯著差異，顯示學校經營規模大小並無決定學生學習成效的單一因素，必需考量學生其他因素如社經地位、學習動機與態度、智力及教學方式等變項進行探討。此外，積極改善教學資源環境才能促進學生學習效果。

肆、學校最適經營規模研究

一、學校最適規模的意義

　　學校經營需要有「最適當規模」（the Optimal Scale）的配合，因為規模太小，不能充分運用資源，單位學生成本較高，亦形成經營上的「不規模經濟」效果，但是規模太大，會產生人際關係疏離與行政效率僵化等「不良的規模效應」。因此就需找到一個最適合的教育規模，讓學校擁有的資源可以適當運用，又不會造成人際關係疏離與行政效率僵化的現象，此即為學校最適經營規模的意義。

二、學校最適經營規模的特性

學校經營的「最適當規模」應當具有的特性如下（郭添財，1911，1996；吳炳銅1994；陳舜賢，2000）：

（一）較低的單位學生成本

　　從「教育規模理論」發現，為求學生單位本降低，學校應增加學生數以達學校資源充分擴充，才能提高學校資源使用率。而學生單位成本的計算，由於間接成本（如機會成本及其他非教育機構因教育之特別支付）不易以貨幣衡量，一般計算學生單位成本多以直接成本之項目為範疇，亦即以支付於學校有關教職員工薪俸、行政庶務、教學設備、校地與學校建築等費用除以學生數即學生單位成本。

（二）有利的教育規模效應

　　教育規模之擴大，如產生各種不經濟的教育規模效應，即使學生單位成本減少，也不合乎教育規模經濟的意涵，將會損害到原有的教育功能；反之，教育規模太小，亦會產生不利的教育規模效應。因此，學校最適當經營應積極要求有力的教育規模效應，或是消極避免產生不利的教育規模效應。

（三）適當的資源分配

教育規模大小不同，提供師資、課程、教學設備與行政人員配置等資源條件也就不一樣。就師資與課程的資源而言，大型學校所提供的資源會比小型學校多元，規模較大的學校，其教師人員多，在教學方面也就能各適所長，亦形成教師教學專門化；就教學設備而言，大型學校的經費較小型學校多，能夠購買昂貴得教學儀器，利於教師的教學與學生的學習。但是大型學校的缺點在於，教師與學生人數眾多，教師與學生之間關係疏離，參與活動的機會也相對於小型學校少，因此，維持適當的資源分配也就相當重要。

綜合上述，尋求學校最適經營規模不能只偏重教育成本因素，必須兼重合宜的學生成本、有利的教育規模效應與適當的資源分配。

二、學校最適經營規模的實證研究

學校最適經營相關的實證研究，歐美國家大致以學生人數作為指標，日本與我國則以學校班級數與學生人數為指標。根據日本「學校教育法施行細則」規定，中小學以12-18班，學生以600-900人標準（湯志民，1992）。目前我國國民小學預定至96學年度國中小全面降至每班35人，全國國小班級平均人數更從85學年度的34.17人，降至95學年度的29人（教育部，2006）。而「國民教育法施行細則」規定，國小與國中教育規模以不超過48班為原則。有關學校最適經營規模實證研究，近年來國內學者逐漸多以學生人數作為衡量學校最適經營規模指標，茲將所蒐集到的學校最適規模文獻資料摘述如下：

年代	研究者	研究對象	研究發現
1968	Hettich	國小、中學	1. 小學的經濟規模在每一建築物的在學人數為300人時趨於極限。 2. 中學的規模經濟在每一建築物在學人數至少為580人時仍繼續存在。
1970	Sabulao & Hickrod	小學、中學、學區	1. 小學最適經營規模的人數為750人。 2. 中學最適經營規模的人數為500人。 3. 學區最適經營規模的人數為5000人。
1974	Andrews, Soder & Eismann	小學	研究結論300-700人最普遍，但以200-500人最合適。
1976	Johnnson & Mitten	小學	學生人數以586人最適宜。
1977	Hind	小學	最小學校經營規模為600名學生。
1978	Hess	小學	小學學生人數以300-400人最適宜。
1990	Williams	小學、中學	1. 小學學生人數以300-400人最適宜。 2. 中學學生人數以400-800人最適宜。
1995	Meier	小學	學生人數以300-400人最適宜。
1998	Fine & Somerville	小學	學校最適規模的學生人數為350人。
2002	Hamer	小學	小學人數以400-600人最適宜。
1991	郭添財	國小	台灣省南部地區國民小學之最適經營規模： 1. 整體地區：每校501-800人。 2. 城市地區：每校801-1600人。 3. 鄉鎮地區：每校351-800人。 4. 偏遠地區：每校201-350人。
1994	吳炳銅	國小	台北縣國民小學最適經營規模： 1. 全縣：每校1501-2200人。 2. 市型：每校3001-4000人。 3. 鎮型：每校每校1501-2200人。 4. 鄉型：每校501-1000人。 5. 偏遠地區：每校101-150人。
1996	郭添財	國小	台灣省國民小學之最適經營規模： 1. 整體地區：每校1052人；班級為34人。 2. 城市地區：每校1872人；班級為39人。 3. 鄉鎮地區：每校915人；班級為36人。 4. 偏遠地區：每校82人；班級為14人。
1996	葉子超	國小	澎湖縣國民小學最適經營規模：最適經營規模值151-210。
1999	蘇永輝	國小	基隆市國民小學最適經營規模（只考量教育規模效應部分）： 1. 班級規模：每班21-27人。 2. 教育規模：每校6班。 3. 學校總學生數：126-162
2003	蔡志榮	國小	嘉義縣國民小學以多元迴歸分析，估算出的最適經營規模學生數，約950人。
2005	吳政達	國中、國小	1. 國民中學經營規模不經濟為300人以下。班級數六班以下之學校。 2. 國民小學經營規模不經濟為100人以下。班級數6班以下學校。
2006	鄧明星	國小	花蓮縣國民小學最適經營規模應該是250-550人。

資料來源：研究者自行整理

綜合上述，本研究歸納出兩點結論：首先，研究學校最適經營規模，並無「單一」

標準的學生人數可以作為學校最適經營規模值，必須綜合考量學校類型與學校所在地區等差異條件來探討。其次，依專家學者研究，歸納出偏遠地區國民小學最適經營規模學生人數，似乎是以學生數在82350人左右為宜，此學生人數值可作為政府推動小學學校合併之參考依據。

然而，從教育機會均等的觀點來看，不因教育規模大小為何，每位學生都應享受相同的教育資源。實際上，各縣市的財政有貧富的差別，而有資源分配不均的情況，也造成偏遠小型學校的教育資源更為缺乏，而小型學校的合併，難道就可以解決資源不足的問題嗎？此值得我們深思探討。

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參考文獻

中文部分

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外文部分

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