從組織變革觀點探討兩岸學校國防教育成效
湯文淵
中文摘要
本文嘗試擺脫兩岸國防教育傳統研究之歷史觀點，及全民國防教育中政治思想教育之糾纏，改以現代組織變革觀點探討兩岸學校國防教育組織變革與目標達成之關係，經分析後發現，中共學校國防教育由於軍事部門強力且全面的介入，所形塑成具軍事面向的組織文化及軍事大國國家認同的組織承諾，將使中共無法消除國際社會對其和平崛起的隱憂與疑慮，並終將危及其當前國家和平發展及睦鄰戰略的目標，因此中共學校國防教育與國家和平發展將產生手段與目標悖離的威脅。我國則因民主多元政經社會體制的積極發展，使學校國防教育在教育政策自由化、民主化及學校自主化的發展中，逐步擺脫傳統國防軍事思維與視野的束縛，快速朝向多元的現代國防面貌及綜合國家安全層次的方向發展，實有助於我國全民國防體制建構的期待與企求。但因國防部逐步淡出學校國防教育事務，使我國國民防衛意志日漸淡薄的實況及程度，也日漸受到國人的嚴重關心與注意。我國學校國防教育學術化的發展雖值得鼓勵，但全民國防的核心能力，防衛意志的孕育與養成更值得關心。因此本文提出加強學校精神動員的策略，使學校精神動員與國防通識教育發展相輔相成，以構築國民防衛意志培育堅實發展的兩足。
關鍵詞：組織變革 軍訓教育 國防教育 精神動員 全民防衛
壹、 前言
中共於2001年完成「國防教育法」頒布施行後，我國亦於
有關變革類型主要區分為計劃性與非計劃性變革，計劃性變革源自於策略性的決策，以改變組織運作的模式，而非計劃性變革是由外界對組織所形成的力量，包含人口、經濟、政治、法律、科技及國際市場等因素[1]。兩岸學校國防教育變革歷程中，有基於外在事件如中共的文化大革命及天安門事件、我國的退出聯合國、中美斷交及解嚴等的刺激，而採取非計劃性的變革，亦有因決策當局主動追求組織有效發展，所採取的計劃性變革如兩岸全民國防教育法的頒布實施等，因此，不論兩岸學校國防教育的變革是基於計劃性或非計劃性，面對組織內外環境激烈變化的強烈需求，都不得不主動或被動應對。
廖春文（1994）將組織變革背景因素的錯綜複雜性作更進一步的具體說明，如政治層面上，由威權轉向民主開放；經濟層面上，從計畫控制經濟走向自由市場；社會層面上，由農業轉向工業型態或服務型態；科技方面，由勞力密集走向資本密集、技術密集及知識密集等變動趨勢[2]，都對組織變革形成程度不一的影響。鄭仁偉、王湧水（2002）更引述諸多學者有關組織不得不主動或被動實施變革的觀點，如Pfeffer and Salancik（1978）的「資源依賴」觀點，Daft（1983）「策略選擇」觀點，Zucker（1987）「制度化」觀點，Meyer，Brooks and Goes（1990）「競爭壓力」觀點，Kelly and Amburgey（1991）「組織慣性」，Haveman（1992）「立法和技術變革」，Fox-Wolfgramm，Boal and Hunt（1998）的「持續變革的一致性與形象」，Tushman and O ielly（1996）的「生態學」等[3]，證明組織變革是必然發生且無可避免的。
故本文就組織變革的學理觀點，深入探討兩岸國防教育的發展，而以兩岸學校國防教育發展為研究範圍，探討兩岸學校國防教育變革內涵與變革目標的關係。透過歷史研究法的輔助，從兩岸學校國防教育變革的歷史文獻及當前實施現況中，分析兩岸學校國防教育變革的需求基礎及過程，藉以探究中共當前學校國防教育的發展，是否仍浸淫於軍事視野的侷限，而始終無法消除亞洲乃至國際社會對其霸權崛起的隱憂與疑慮？是否符合其當前和平發展的國家戰略目標？而我國學校國防教育變革，是否掌握正確的方向，充分符應我國現階段全民國防戰略目標的整體需求？在積極國防教育學術化的同時，是否意識到防衛意志淡薄及心防逐漸鬆脫的危機與隱憂？是否擺脫純粹的軍事訓練向更寬廣領域的全民防衛乃至全民國防的需求發展？
故本文首先審視組織變革的真實意涵，接著分析組織變革可能採取的模式或途徑，而以最接近組織變革全貌的諉溫三階段（解凍-變革-再凍）變革思維模式，依序探討兩岸學校國防教育法令制度、教育訓練課程規劃及國防教育管理組織與師資結構等之變革成效與國家發展目標之關係，以提供我國學校國防教育發展決策之參考。
貳、組織變革的意涵
近年來「組織變革」的定義各有不同，主要因為「組織變革」是很複雜的情境，其中包括組織過程（例如角色、人際關係）、人員（例如管理技巧、風格）和工作技術（例如更多的挑戰及慣性）等各方面較難界定概念，茲將國內外學者有關組織變革的定義及基本概念說明如下[4]：
一、 Webber（1979）：認為組織變革是經由改進組織的政策結構或是改變人們的態度或行為，以增進組織績效。
二、 吳秉恩（1986）：認為組織變革係組織為提昇組織文化及成員之能力，以適應環境變化，維持均衡，進而達成生存與發展目標之調整過程。
三、 謝安田（1982）：指出組織變革主要係指組織受到外在環境衝擊之際，為配合內在環境之需要，調整內部情況，進而達到組織生存與發展之目的，此種從一種狀況轉變成為另一種狀態的歷程即為組織變革。
四、 比爾（M.Beer，1980）：從目的層面指出，組織發展的內涵包括增進組織結構、歷程、策略人力及文化的融合，並開展創新的組織解決方案及發揮組織自我更新的潛能。
五、 維爾（P.B.Vaill，1989）：認為組織發展是一種瞭解並促進組織任務及目標達成的實質過程。
六、 佛蘭奇與貝爾（W.French and C.H Bell，1995）：認為組織發展乃是一種由高階主管引導和支持，應用科學行為、科學理論與科學技術，透過諮商及催化的途徑，發展組織共享遠景，增進組織學習與問題解決的能力，以建立工作團隊的組織文化，使組織活性化之長期努力過程。
綜合歸納以上學者有關組織變革的定義與有關概念，筆者認為所謂組織變革可歸納為，組織全體成員為有效因應組織內外在環境的變化，而對組織達成發展目標，實施各種軟硬體變革所採取的態度認知及支持行為。因此組織為遂行組織變革所採取的方案與組織發展目標契合，即為組織變革真正的意涵。學校國防教育為達成國家戰略發展目標最重要的憑藉，而國家戰略發展目標則為學校國防教育最主要的指導，兩岸學校國防教育組織變革是否吻合兩岸國防教育組織發展目標，是觀察兩岸國防教育組織變革成效的重要指標。
參、組織變革區分與模式
學者有關組織變革的事項，可概分為策略變革（組織定位與核心專長【組織建立其競爭優勢所需的資源與能力】）、結構變革（組織結構、個別職務重新設計）、文化變革（改變組織成員的共同價值觀與行為規範的技術）、流程變革（作業方法及相關規章制度與政策的調整）等四項構面[5]，至於有關組織變革的模式或程序，除Leavit（1976）結構途徑、技術途徑、行為途徑外，還有下列三種模式[6]：
一、系統取向變革模式（System orientation model）：結構中心的變革模式、技術中心的變革模式、人員中心的模式。
二、策略取向變革模式（Strategy orientation model）：歐文思（R.G. Owens， 1991）提出經驗-理性的策略模式、權力-強制的策略模式、規範-再教育的策略模式（欽恩【R.Chin】與班尼【K.D.Benne】。）
三、過程取向變革模式（Process orientation model）：如勒溫（K.Lewin）的三階段：解凍、變革、再解凍變革程序模式，李皮特（R.Lippitt）、華森（J.Watson）、維斯利（B.Wesley）等三人的計畫性變革模式七個階段，富瑞奇（W.L.French）的行動研究模式五步驟，此三種變革模式可說是勒溫模式的發揚光大。
以上學者有關組織變革模式的說法，筆者認為勒溫（K.Lewin）的解凍（Unfreezing）、變革（Change）、復凍（Refreezing）三階段變革模式，應足以說明兩岸國防教育決策部門，面對內外在環境衝擊與挑戰時，所能採取因應的變革模式。由於兩岸學校國防教育組織變革主要呈現在法制及實務面上，因此兩岸如何針對學校國防教育組織變革所產生的問題設法予以解凍，以求突破主要現狀，並力求朝向預期的目標進行改造或變革，最後以新法制予以再凍結，以確保組織變革成效有利於國家發展目標之達成，即為本文主要探討目的。故本文依此循還流程，將兩岸學校國防教育組織變革事項，概分為國防教育法令制度變革、國防教育課程發展、國防教育管理組織變革及國防教育師資結構發展等四個面向，而根據兩岸變革程度予以適度調整分析比重，以求不斷檢視變革事項及流程與變革目標吻合之程度，藉此釐清兩岸學校國防教育組織變革與國家發展戰略目標之關係。
肆、
中共學校國防教育組織變革
中共學校國防教育組織變革，從早期將學生從軍活動導入兵役法學校軍訓的規範，再從法制上專條規範逐步發展成專章律定，最後納入全民國防教育專法規定的發展過程中，其中有關重要變革事項以軍訓法令制度的變革最具法制完備性，管理組織及師資結構則以軍方派任及軍方指導為核心，訓練課程設計則始終以軍事基本訓練為重點，雖在訓練時數上作過局部調整，但以軍事及軍方為主要内涵的變革過程，一直未曾改變亦從未接受任何質疑，整體變革過程由於軍方強力主導及全面介入，故與軍方之軍事戰略發展密切結合，卻與當前其國家和平發展目標產生疏離，調整與否，關係世人對其和平崛起抑或和平發展之觀感。故以下分別就法令制度、管理組織、訓練課程等重要變革事項進一步說明。
一、國防教育法令制度變革[7]
（一）學生軍訓導入兵役法規範階段
1955年7月30日，第1屆全國人民代表大會第2次會議通過「中華人民共和國兵役法」，該法第8章第54條規定：『高等學校的學生，應當在校內受軍事訓練，並且準備取得預備役尉官軍銜和準備擔任尉官職務。』，本階段伺逢中共政權成立初始，急需軍事手段協力因應國內外變局，尤其兩岸處於軍事對峙之緊張狀態，故立法要旨將號召青年從軍的政治宣傳活動，正式納入學校的學生軍訓範圍規範，視學生軍訓為兵役及預備軍官訓練準備之一環，而以軍事基本訓練及培養軍事預備幹部為主，並將焦點集中於高等學校，中等學校學生軍訓則未明文規範。
1955年冬，中共首先在北京體育學院和鋼鐵學院等高等學校進行學生軍訓試點工作。1956年秋季國務院續同意在北京石油學院等16所高校開展21種軍事專業課的訓練。為了替高等院校軍事訓練打下基礎，中等學校的學生軍訓試點工作在同期間（1955-1957年），由中共國家教育部和國防部針對中等學校學生進行徵集前的軍事訓練，先後在全國127所中等學校同步進行相關之軍事基本訓練。可見本階段中共學校的學生軍訓在高等院校是跟據兵役法而中等學校則是比照辦理。
（二）學生軍訓法制擴及中等學校階段
1984年中共第6屆全國人民代表大會第2次會議通過「中華人民共和國兵役法」修正，並於
1985年，中共計有52所高等院校、102所高級中學（含中等專業學校）進行學生軍事訓練。1986年高等院校增加到69所，1987年增加到105所（到部隊訓練40所、校內訓練65所），1988年增到143所（軍訓時間8週）。1987年5月中共國家教育委員會、解放軍總參謀部、總政治部、總後勤部針對軍事訓練的試點範圍、訓練時間、訓練內容、軍事教員的配備以及學生軍訓的經費和物資保障等方面進一步作出了明確規定。
（三）學生軍訓擴及義務教育之政策指導階段
1989年6月4日天安門廣場事件後，中共國家教育委員會、解放軍總參謀部、總政治部聯合發出學生軍訓工作通知，對軍訓工作實施提出貫徹黨和國家教育方針、密切結合各科教學、從小開始、因地制宜、重視工作經驗等原則，中共學生軍訓發展至本階段，各級學校正式納入學生軍訓實施範圍規範。
（四）學生軍訓納入全民國防教育法制規範階段
有鑑於軍隊訓練能量日漸加大的體認，將學生軍訓改為自願預備役教育的呼聲日起，據曾任中共教育部副部長趙心平表示，每年將有1000多萬大學生需接受軍訓教育[9]，按照中共每年接受軍訓人數估計，將大幅超過部隊的容量，如改由各校實施分散教育，則效果將大降。中共全國政協委員吳英輔認為僅實施1個月的軍訓時間，也很難使學生養成好習慣，且列入學校必修，投入大、得不償失，因而率先提交提案，建議取消軍訓，實行自願預備役教育，由學生自願參加[10]。2000年起中共開始在高校招收國防生試點，律定修夠一定軍事課時數可得到相應的軍事課學分，成績優異者可發給預備役獎學金。
2001年4月28日中共第九屆全國人民代表大會常務委員會第21次會議通過「中華人民共和國國防教育法」，並於同日由江澤民以第52號主席令公佈施行，並通過每年九月份第三週六為國防教育日。中共的學生軍訓教育繼兩次兵役法的專條與專章發展後，正式與其他範圍的政治思想教育同步納入國家國防教育法制發展統一規範，並成為中共全民國防教育發展的基礎，故學校國防教育的變革發展將成為支撐國家戰略目標發展的重要關鍵。
二、國防教育管理組織變革
（一）中央管理組織變革
中共在「兵役法」第一階段所實施的學生軍訓採高等院校與中等學校管理分立制，在高等院校部份由中共中央軍委會直接對高等院校作出要求，而中等學校的學生軍訓則由中共國家教育部與國防部負責。1985年「兵役法」修正後，高等院校及中等學校學生軍訓管理組織系統合併，成立專責的管理單位，統一由全國最高主管單位國家教育委員會下的「學生體育衛生司」的「國防教育處」負責，但實際上中共總參謀部、各軍區、省軍區（軍訓科）、軍分區、省分區（軍訓組），甚至縣市人民的武裝部都介入很深[11]，中共成立後的國防教育，依1986年八部委的明文規定，是由軍地雙方即由國家教委和解放軍三總部共同負責。亦即真正掌控中等以上學校學生軍訓管理的組織是軍方人員或派駐各校的軍職人員系統。
（二）學校管理組織變革
中共在高等學校及高級中學設立「武裝部」，其成員由軍方派員組成，做為學生軍訓工作的負責單位，其下並有「軍事教研室」編制課堂講授國防教育（軍訓）課程的軍事教員。部分高等學校則將「武裝部」併入「學生工作部」合署辦公。
三、教育訓練課程變革
（一）軍事基本訓練階段
中共中央軍委會於1955年8月依據「兵役法」規定，要求高等院校的軍事訓練，除學習一般軍事知識，進行軍事生活鍛鍊外，應在普通學科的基礎上，增加學習有關的軍事專業知識，並律定各學制軍事訓練時數（五年制400小時、四年制300小時，並利用假期進行一次野營訓練）。 1956年秋季將訓練時間修正為150小時，最多不超過200小時。中等學校訓練時間則較高等院校減少50小時而為100小時。主要內容為學習一般軍事知識，進行軍事生活鍛練，課程名稱除包括共軍發展簡史、兵種介紹、戰術、隊列等共同課目外，同時對於學生所學習的專業科目予以和軍事專長結合，旨在培養預備役軍官。這項軍訓在1957年6月，因學生負擔過重及各項配合不足並陷入文化大革命動亂而告中止，並未形成制度[12]。
（二）國防素質訓練階段
1985年以後跟據新修正通過的兵役法及因應天安門廣場學生事件，將以軍事基本訓練為主的軍訓課程，改置重點於提高學生的國防觀念，「思想」、「道德」、「紀律」、軍事知識和體能等方面，全面提高學生的素質。中共國家教育委員會、解放軍總參謀部、總政治部於1989年天安門廣場事件後，規定各級學校學生軍訓實施要領如下：
1.義務教育階段：與政治、歷史、地理、體育等課程教學相結合，包括愛祖國、愛人民、愛軍隊、熱愛中國共產黨、熱愛社會主義及維護國家團結意識等，此外舉辦「軍事夏令營」、「少年軍校」等。
2.高中教育階段：結合政治、歷史、地理課程教學及課外活動與社會實踐，其次依兵役法要求，把預備役士兵教育訓練內容和基礎軍事理論列入教學，職業學校依其特點進行。
3.大學教育階段：以集中到部隊或在校內或建立學生軍訓基地等持久方式，培養學生成為社會主義事業的建設者和接班人。[13]
任連奎（1991）歸納本階段高校軍訓內容主要有基本軍事理論（毛澤東軍事思想和作戰指導原則）、軍事歷史（解放軍發展史）、解放軍條令、現代戰爭特點和軍事科學知識、軍兵種和外國軍知識、輕武器射擊和分隊戰鬥訓練、三防（核生化）知識、其他（戰時動員、野營訓練）等八個方向，陳紀云（1988）分析其訓練方式，主要區分集中訓練（中國人民解放軍條令、入伍須知、軍兵種知識、軍事地形學、衛生與防護、輕武器射擊、連以下戰術、共軍宗旨、任務、時事政策教育、社會調查、機動【拉練】）計240小時及分散訓練（外軍研究、現代科學軍事知識、現代戰爭特點、兵役法、軍事思想、戰時動員、機動）計108小時。高級中等學校軍訓課程則包括中國人民解放軍的性質任務、解放軍內務、隊列、紀律條令、三防、城市防空、輕武器射擊訓練、手榴彈投擲、爆破常識、單兵戰鬥動作、戰傷救護等共計72小時[14]。
（三）「國防教育法」訓練階段：
依據中共國防教育法第14條規定「小學和初級中學應當將國防教育的內容納入有關課程，將課堂教學與課外活動相結合」並明定「小學和初級中學可以根據需要聘請校外輔導員，協助學校開展多種形式的國防教育活動 」。高等學校和高級中學依據中共「國防教育法」第15條規定「應當將課堂教學與軍事訓練相結合」、「高等學校應當設置適當的國防教育課程，高級中學和相當於高級中學的學校應當在有關課程中安排專門的國防教育內容 」、「軍事機關應當協助學校組織學生的軍事訓練」。根據以上國防教育法有關規定，可見中共義務教育階段採融入有關課程方式，並可外聘校外人員協助國防教育活動，中上學校則明定課堂教學應與軍事訓練結合，並應設置國防教育專門課程，且明定軍事機關應協助組織學生軍事訓練。
目前中共大多數高等學校「軍事教研室」在大一開設國防教育課程，計有36學時、2學分，為必修課程，在校期間並安排一次暑訓課程，由「武裝部」協調鄰近部隊派遣教官或前往營區實施，期程從2-4週不等。近年來，中共加強國防教育基本建設，著眼促進國家的改革發展穩定，深入開展以「熱愛祖國、振興中華」為主要內容的愛國主義教育，強化國家認同感和民族自豪感，使國防教育更好地服務全面建設小康社會。2006年中共國家國防教育辦公室發出國防教育工作的重點，將結合紀念長征勝利70週年和第6個全民國防教育日，開展以「弘揚長征精神，共建鋼鐵長城」為主題的系列活動[15]。（黃進賢，2001）歸納中共國防教育內容主要有國防理論、國防精神、國防歷史、國防常識、國防法制、國防科技、國防經濟、國防外交形勢、國防體育等，其核心是愛國主義教育。
四、小結
黃增齡（1995）確認中共學生軍訓為國家戰略的一環，以落實兵役法的規定，並配合國防政策實踐軍事需求，以達成政治社會化為目的，故不可低估中共學生軍訓在國家戰略上的功能[16]。中共學校國防教育組織變革所形塑的組織文化及組織認同與承諾，對其軍事大國之形塑有極正面的影響及效益，但對於其當前國家和平發展目標及睦鄰戰略則有衝突的隱憂。中共曾因學生事件強化學生軍訓有關政治思想教育內涵，卻從未放棄以軍事基本訓練為主體的軍訓內涵，雖因軍方無法有效負荷學生軍訓的訓量，而有減少訓練時程的變革，但卻對軍方全面主導學校學生軍訓的成效深具信心。故綜觀中共學校國防教育組織整體變革發展，始終未脫離軍方及以軍事內涵為主導的思維，故可有效界定為支撐其軍方軍事戰略發展目標的需求，亦即將學校國防教育視為增強國防實力與打贏高技術條件下現代戰爭的基本手段，可說中共學校國防教育是為戰爭作準備，而不是為預防戰爭而施教，故與國家和平發展戰略目標無關，並出現國防教育與國家發展目標悖離的現象。中共「十六大」將全面建設小康社會、推進祖國統一大業、維護世界和平與促進共同歷史作為在21世紀頭20年之目標，此亦足以說明和平崛起為其未來國家戰略發展重要目標[17]。中共希望形塑和平發展的國家形象，卻在學校國防教育實施以軍事為主的素質教育內涵，並輔以兩位數字成長的國防軍備預算，世人對其威脅日增的隱憂將日形加劇。
伍、
我國學校國防教育組織變革
民國38年國民政府遷台後，因應戡亂時局學校學運之教訓需要，雖於民國42年恢復學校軍訓，但並未納入政府體制而由民間社團中國青年反共救國團權宜辦理，直至民國57年修訂「教育部組織法」設立軍訓處時，才有正式法制規範。民國89年內政部修訂「兵役法」時，於第16條規定學校軍訓課程8節課可折抵一日役期，將學校軍訓時數納入役期折抵計算，我國學校軍訓才正式與國民兵役相聯結，但在訓練課程上與兵役並未完成銜接且太多重疊，這是與中共學校軍訓自始即與兵役緊密聯結最大不同所在。民國90年頒布「全民防衛動員準備法」時，將學校軍訓課程納入全民防衛之精神動員範疇，並將中等以上學校之實施範圍擴及各級學校，「全民國防教育法」於民國94年2月頒布時，將學校國防教育納入全民國防教育實施範疇，始正式完備我國學校國防教育的法制進程。故縱觀我國學校國防教育有關法令制度的變革過程，始終一直停留在教育主管單位的政策指導及行政命令位階上，可說我國學校國防教育在整體組織變革過程中，始終面臨法制基礎薄弱的隱憂與挑戰，故有關學校國防教育管理組織之職掌與定位，及教官角色功能與定位之變革，在民國76年解嚴後就一直承受備受質疑的困擾，而在國防教育有關課程上的變革則出現一枝獨秀的發展現象，不僅未與軍方兵役訓練課程有效銜接，反而呈現擺脫軍事教育及軍事基本訓練色彩及內函，而向國防通識領域乃至國防學術化及多層次國家安全領域的方向快速發展，但也因此伴生心防鬆脫及防衛意志轉趨淡薄的隱憂。故以下試就學生軍訓法令制度、管理組織體系、課程發展及師資結構等重要變革事項進一步分析。
一、學生軍訓法令制度變革
（一）軍事教育窄化為軍事訓練變革
我國學生軍訓從民國17年在中國大陸開始實施時，就明確定位在國民軍事教育層次及範疇，深具文武教育合一之實質內涵及啟示性意義，其實施的依據是民國17年7月28日由國民政府發布的「高級中等以上學校軍事教育方案」，民國42年在台恢復學生軍訓時，亦承續文武合一教育之意旨，而以民國40年7月由教育部與國防部會銜發布的「台灣省中等以上學校軍事教育方案」為依據。但在民國42年7月31日行政院發布學生軍訓實施依據時，卻將原學生軍訓的國民軍事教育意涵窄化為學生軍事訓練內涵，並區分中等學校與專科以上學校發布如「高級中等學校學生軍訓實施辦法案」及「專科以上學校學生軍訓實施辦法」，民國51年9月雖將中等學校與專科以上學校軍訓實施辦法合併，改以「高級中等以上學校學生軍訓實施辦法」發布`，但學校軍事教育已變質為軍事訓練，故民國57年2月12日教育部修正公布「教育部組織法」時，便據此窄化意涵設立「學生軍訓處」辦理學生軍訓事宜，教育部針對中等以上學校之相關規程，便依此意涵實施學生軍訓課程之規劃與安排。
（二）學校軍訓法令制度分散變革
民國61年8月20日教育部修正公布大學法，大學規程據此規定軍訓為必修科目，民國65年5月7日修正公布職業學校法時，職業學校規程對軍訓課程之實施雖無任何規定，但卻有軍訓成績之考查，專科學校法於民國65年7月3日修正公布時，專科學校規程將軍訓規定為必修科目，但學分另計，民國68年5月2日高級中學法制定公布後，並無軍訓課程規定，但卻有軍訓教官設置之條文規定[18]。民國90年11月14日公布之「全民防衛動員準備法」第14條規定，教育部應訂定各級學校軍訓課程之相關辦法，但教育部於民國91年10月18日據此修訂學校軍訓實施辦法時，仍然頒布「高級中等以上學校學生軍訓實施辦法」，對國民義務教育階段的國防教育仍未作相關規範，直到民國94年2月「全民國防教育法」公布時，正式明定國防教育之主管機關為國防部，並在法條中將學校國防教育納入，至此結束學校國防教育法制規範分散變革之時期。
二、國防教育管理組織變革
（一）軍訓管理組織變革[19]
1.大陸時期軍訓管理組織變革
民國17年學生軍訓開始實施時，因將學生軍訓視為軍事教育之一部，故由國民政府「訓練總監部」的「國民軍事教育處」主管，民國21年因應中日軍事情勢日趨緊迫，遂將學生軍訓重點從軍事教育移轉至軍事基本訓練，其業務遂由「訓練總監部」改隸「軍事委員會」統籌辦理。
民國26年對日抗戰爆發，「軍事委員會」專責抗戰事宜，無暇兼顧學生軍訓事務，遂將中央主管之軍訓工作下移至各省市政府教育廳、局，並設立「國民軍事訓練委員會」專職負責。抗戰後因應全國民心士氣鼓舞之需求，遂將學生軍訓再度上調至中央軍事委員會的「政治部」負責，隨著抗戰軍情緊急，學生兵員之補充日趨迫切，民國29年學生軍訓業務再由軍事委員會的「政治部」移轉至「軍訓部」主管。
2.遷台後軍訓管理組織變革
民國42年在台恢復學生軍訓時，由民間發起組成的「中國青年反共救國團」策劃辦理，民國49年移歸教育部，教育部直至民國57修正公布「教育部組織法」時，正式設立「學生軍訓處」專責辦理學生軍訓事宜迄今。在省市政府則於教育廳、局下設立「軍訓室」負責學生軍訓業務，中等以上學校則派駐軍訓教官而未設立相關組織專責學校之軍訓工作辦理，而以大學派總教官、高中職派主任教官權充學校軍訓組織負責軍訓工作之規劃與實施，直至民國83年教育部修訂大學法時，始明訂「大學設軍訓室，負責軍訓與護理課程之規劃與教學」之學校軍訓組織法源，但民國84年司法院大法官會議第380號對軍訓等共同必修科目違憲的解釋案及民國87年第450號對大學設軍訓室不符大學自治旨意之解釋案，使大學軍訓的法制定位再度消失而回歸大學自治範圍。
在大學軍訓組織法制發展過程中，中等學校並未相應檢討修訂相關法令，故中等學校之軍訓工作實施至今仍無相關之組織法源依據，軍訓教官在校之角色與定位遂一直備受質疑與爭議，軍訓教官退出校園及軍人不得兼任文官之聲音從未停息，學生軍訓管理組織由於國防部極少介入與干預，教育部又過度尊重次級單位學生軍訓處的專業與規劃，在教育政策鬆綁及學校自主的趨勢發展下，中等學校軍訓已由純軍事訓練走向學生生活輔導及校園安全維護為主、軍訓教學為輔的型態發展，大學則在尊重大學自治的原則下，從ROTC停辦到目前軍訓教官遇缺不補的實質退離後，大學軍訓將日趨式微乃至走入歷史，剩下的中等學校軍訓管理組織又無法制定位，行之數十年的學生軍訓是否因軍訓法制的薄弱而逐步淡出校園，將是我國未來學生軍訓管理組織變革最大的考驗。
（二）全民國防教育管理組織變革
民國90年「全民防衛動員準備法」頒布後，教育部明訂為精神動員主管機關，「全民國防教育法」於民國94年令頒後，明訂國防部為全民國防教育之主管機關，並將學校國防教育納入全民國防教育範疇統一規範，在大專學生軍訓逐漸式微、中等學校軍訓逐漸質變為學生生活輔導及校園安全維護功能為重時，教育部及國防部如何將國防教育與精神動員功能整合於各級學校有力開展相關工作，是我國國防教育專法頒布後，國防教育管理組織變革的重要考驗。依據「國防部組織法」第4條規定，國防教育為國防部業管事項，但在律定有關國防部業管事項管理單位的「國防部組織法」第5條，卻未明訂國防部有關國防教育的專責組織，故在「全民國防教育法」頒布後，國防部專責單位由原國防部人力司軍事教育處兼管，再轉移國防部總政治作戰局之心戰處，再移轉至文宣處，目前移至國防部總政治作戰局的「全民國防教育辦公室」負責，這種組織變革實重蹈我國大陸早期軍訓管理組織發展之軌跡，學校國防教育應回歸我國傳統文武合一之教育本位與要旨，國防部應優先回歸國防教育本質設立專責國防教育之管理組織，使國防教育與精神動員管理組織同步納入法制規範，以利發展國防教育為體精神動員為用的全民國防體用兼備的完整體系，這是當前我國國防教育管理組織變革的要務。
三、國防教育課程變革
（一）軍訓課程第一階段變革[20]
民國42年我國遷台後的學生軍訓課程，由救國團邀請國防部、教育部等相關單位研議後陳行政院核定實施，計區分精神（愛國）教育、軍事教育、生活訓練、體能訓練、技能訓練五大部份。其中軍事教育包括學科（如戰地政務、軍事講座【包括國家總動員概要、軍事教育制度、國際軍事現勢、反共抗俄軍事思想、戰術講座、歷史講座等】、一般課程【如步兵操典、保密防諜等】）及術科（軍士一般養成教育【如基本戰鬥教練、步兵班教練、射擊教練、軍士一般技能等】、軍官預備教育【如排教練、戰鬥指揮技能與教育方法概要等】）兩部份，生活訓練則於學校實施軍事化管理，有關體能及技能訓練則以國防為主，授課時數每週3小時、每學期共計32小時。
（二）軍訓課程第二階段變革
民國47年救國團再度與國防部、教育部等單位聯合組成軍訓課程修訂小組，新修訂的課程回歸由教育部公布施行，而不再是行政院，本階段課程因應大學畢業生可派任國軍預備軍官，故主要著眼於學校軍訓與國軍預備軍官制度之配合銜接，調整原教學時數，刪減重覆課程，並首度實施大專暑期集訓。此一新課程規定，自學校48學年度開始實施，其要點為：專科以上學生軍訓區分為「在校軍訓」和「暑期集訓」，在校軍訓時數減為120小時，分開在一、二年級實施，講授課程內容，男生為國防常識（包括軍種沿革及發展趨勢、國軍建軍史、軍略地理、新武器講座、國際軍事現勢 ）及戰史課程，民國62年配合預官之考選制，再增加「預官選訓服役」講解；女生則講授家庭衛生、社會衛生及國防常識（軍種沿革及發展趨勢、國軍建軍史、新武器講座）。至於暑期集訓則列在大學畢業的前一年暑假實施，為期14週，權充為預備軍官之入伍教育。
（三）軍訓課程第三階段變革
民國66年1月，教育部軍訓處又公佈新修訂軍訓課程基準，提高精神與思想教育課程之比重，大專男生刪除原參謀作業程序，新增「政治作戰概要」（8小時）、「總統蔣公對青年的遺訓」（8小時）、「民族英雄傳記」（8小時）、「軍訓專書選讀」（8小時）、「認識共匪」（8小時）和「戰地政務」（6小時），合計46小時，均屬「政治作戰」課程，女生同男生，本次修訂很快又恢復軍事課程為主，另再增加「孫子兵法概論」，並開始講授台灣戰略問題。
（四）軍訓課程轉型國防通識課程變革[21]
民國85年，教育部軍訓處將實施數十年的軍訓課程朝向國防通識教育課程的方向作了一次最大幅度的修訂，將軍訓課程納入領域課程規範，除保留女生的護理課程外，將所有軍訓課程統整為國家安全、兵學理論、軍事戰史、國防科技、軍事知能等五大領域課程，使軍訓課程順利朝向通識化及學術化之方向發展，不僅使軍訓課程成為各大學通識教育中心的一環，更激勵大學校園帶來國防新學門的開展。在軍訓課程積極努力轉化國防通識化及學術化的期間，大專學生成功嶺集中訓練卻因大專學生人數增加，而成功嶺集訓基地容量有限，在訓期及梯次屢遭更迭後，終於自88學年度起停止辦理，遂亦從此埋下大專青年心防鬆脫及防衛意識日趨淡薄的種子。
（五）回歸教育部學科課程變革
民國95學年度起大專維持原教育部軍訓處規劃的國防通識五大領域課程，中等學校軍訓課程則正式頒定為國防通識課程綱要，成為22學科之一，而明定為「國防通識學科」，並訂定為4學分之必修課程及4學分之選修課程，由教育部課程主政單位中教司正式函頒「國防通識課程綱要」作為授課基準。女生護理課程亦於此時正式脫離軍訓課程範疇，自成另一「健康與護理」學科。軍訓課程正式以國防通識課程納入學校正式課程。
（六）納入全民國防教育課程變革
民國94年2月1日「全民國防教育法」頒布實施後，學校國防通識課程將全面配合「全民國防教育法」的頒布實施而有各級學校國防教育課程的研修。由於目前學校軍訓課程，正面臨數十年之施行成效檢討、「兵役法」有關軍訓課程役期折抵、「全民防衛動員準備法」有關教育部應訂定各級學校軍訓課程實施辦法之規定、及教育部自95學年度起已先行函頒中等學校國防通識課程綱要等爭議問題，故全民國防教育有關學校課程部份的名稱目前尚未定案。為因應我國「全民國防教育法」主管機關國防部的需求及法律專條專章轉專法的發展型態，教育部有關學校國防教育課程的規劃，應以全民國防建構及柔性國力發展需求為基準，考量學校課程規範的相關規定，力求發展更多元的領域課程，以提供各級學校選用之參考。
四、軍訓課程師資結構變革
（一）軍訓教官
我國軍訓教育實施至今，所需師資都由國防部支援軍事教官負責，大專設總教官並成立軍訓教官辦公室負責大學軍訓之實施，中等學校則設主任教官並成立軍訓教官辦公室的任務編組單位，負責學校軍訓教官教學及勤務支援的調配。由於學校教師之聘任有一定之法律保障及依循必要的法制程序，教育單位人員之運用亦依「教育人員任用條例」及相關法律任用，軍訓教官之聘任則僅依教育部與國防部之政策協商辦理，故備受適法性之質疑。
（二）國防通識教官[22]
大學軍訓教官將隨大學法之自治，而逐漸回歸大學教師之聘任程序，故大學未來將無國防通識教官派任問題，只有各校國防教育教官之自由申請問題。而中等學校則因民國95學年度起，正式將軍訓課改為國防通識課程，並成立國防通識學科，納入學校學科範圍統一規範，所需師資將改由合格師資擔任，但因合格師資人員培育不及，且軍訓教官在學校功能特殊，使軍訓教官之任用及合格師資培育之解決，獲得三年之緩衝期，民國98學年度開始後，學校國防通識課程之師資及教官之法制定位必需獲得合理之解決。中等學校軍訓教官順利轉派國防通識教官，首需解決教育學程中專業學分之認定，因教育部及普通大學無國防通識有關之專業認定前例可循，故需由國防部及國防大學與教育部及普通大學協商解決，學校只有教育行政人員及教師之法制任用規定，軍訓教官由國防部與教育部會銜派任之行政命令法律位階不足，故軍訓教官能否順利轉派教育部中等學校適任的國防通識教官，將面臨法制上的時間壓力及國防與教育兩部會對國防教育的共識問題。
（三）國防教育人員
目前提供國防教育人員之主要來源，計有國防部現役軍官及教育部現職之軍訓教官，由於學校現役軍職國防教育人員受限於服役年限，而無法有效累積研究人力及研究能量，故全民國防教育主管機關應就公務人員、學校、社會及國防文物維護四大範疇之國防教育人員統一規範，使四大範疇之國防教育人員得以自由交流與相互替代，學校國防教育人員之派任，尤須具備教育部師資培育之相關資格規範。由於學校課程排擠與國防軍事之專業問題，及軍訓教官多年之校園耕耘與貢獻，開放並容納文職國防教育師資人員空間有限，故如何讓學校軍職國防教育人員具備師資資格並維持軍職身份，受國防部相關法規規範，使其既能符合教育部有關師資培育之規範，又能滿足國防部全民國防教育之統一需求，實為當前推廣學校國防教育之要務。
教育部亦得針對學校國防教育推廣之需要，設立相關文職編制之國防教育負責單位，協調國防部申請國防教育人員，常任或任務支援各級學校國防教育事宜，學校亦得據此成立國防教育推廣之相關委員會，納編國防教育人員，專責學校國防教育及精神動員之規劃與執行事宜。各級學校之國防教育人員依法仍由國防部控管，而委由教育部依任務需要申請支援或常駐派任。軍職國防教育人員之派任，不會踰越憲法兼任文官的尺度，且不受教師法聘任程序之侷限，對學校國防教育使命之有效達成，及學校學生活輔導及校園安全維護需求之兼顧亦較具彈性。
五、小結
方東台（2001）將我國未來軍訓的發展，定位為「國家安全與學生校園安全」經世致用科學（廣義的軍事社會學），使國家安全的重要課題真正落實在普及化的國防通識教育之中[23]，李宗藩（2002）則建議讓學校軍訓成為國家安全的後盾、校園安定的守護、學生服務的依賴[24]。綜合學者對軍訓之建言及以上之分析，在我國學校國防教育發展歷程中，國防部除消極提供軍訓教官及有關訓練支援之後勤能量外，對於學校軍訓始終保持消極不介入、不干涉的態度，尤其在民國76年解嚴後，更是由教育部及學校自主發展。教育部並將有關軍訓決策及主要工作交由學生軍訓處負責規劃辦理。軍訓處雖在備受質疑的教官師資結構，及學校軍訓教官管理組織的法制進程中受阻，但在學校國防教育組織變革歷程中，卻對軍訓課程之變革，提出國防通識化及學術化變革的歷史貢獻，且將學校軍訓課程時數納入兵役法的役期折抵，及民國90年「全民防衛動員準備法」通過的條文中。故「全民國防教育法」頒布後，學校國防教育如何在既有通識化及學術化持續開展的同時，兼顧國民心防鬆脫及防衛意志淡化的威脅與危機，是我國未來學校國防教育組織變革的重要考驗。
陸、結論與建言
一、結論
（一） 中共發展策略與目標背離
中共國家主席胡錦濤於2007年前夕通過中國國際廣播電臺、中央人民廣播電臺和中央電視臺，發表題為《共同譜寫和平、發展、合作的新篇章》的新年賀詞中提到，中國人民真誠希望同世界各國人民互利合作、和諧相處，共同奏響和平、發展、合作的時代主旋律。並重申，中國外交政策的宗旨是維護世界和平、促進共同發展[25]。然而中共將學生軍訓建立在國防或兵役相關法律的基礎上，且將學校的學生軍訓視為兵役義務的一部分，這種兵役-軍人-軍隊-黨嚴密整合的學校軍訓組織體系，將使其國防教育的發展停頓在軍事訓練層次，不僅有違傳統文武合一教育意涵，而且不利其進一步向國防或國家發展戰略的思維層次提昇，亦即中共學校國防教育發展將與其軍事戰略發展目標吻合，但卻不利其和平發展與睦鄰之國家戰略發展目標，形成中共國防教育組織變革支撐其國家戰略目標發展的嚴重阻力，並使中共深陷訓量不足及目標與手段背離的發展困境，截至目前尚看不出中共對當前學校國防教育軍事化的發展，有任何解構的壓力與需求。
（二） 我國通識與心防疏離
我國學校國防教育，從早期國民軍事教育觀點，逐漸縮減成學生軍事訓練，再來因應學校教育課程的屬性，發展成為國防通識教育，現在因應「全民國防教育法」的頒布實施，將走向法制化的學校國防教育課程。因此，學校國防教育就其專業屬性，可說是民間教育的軍事教育，就軍人融入學校教育特性所擔任的教學、生活輔導與校園安全維護等工作，又可解讀成是軍事教育的民間教育，故學校國防教育可說是軍事教育與民間教育的交集，透過學校國防教育的實施，使民間與軍事教育相互融合，進而提升國家整體國防教育水準，使成為文武合一的國防教育體制[26]。由於我國遷台後的學校國防教育發展，在教育部及國防部主政機關皆採淡出的態度下，導致學生軍訓被簡化為軍事基本訓練並低估為軍事教育的枝微末稍，軍訓教官派任列入人事疏退管道，而未將其視為軍事教育職規劃，軍事教育未與學術體制接軌，使學校軍訓與軍事教育各自發展成當前學校軍訓以學生軍訓衍生出的學生生活輔導及校園安全維護為重點的樣貌，而軍事教育的發展則出現與一般學術定位及發展脫軌的危機。
大學軍訓因尊重大學法、尊重學術發展，將逐步淡出大學校園乃至退離校園，而中等學校之國防教育則面臨通識課程時數比例逐步調降、學生生活輔導與校園安全維護工作實質功能逐步增強、國中小國防教育充實日趨仰賴原軍訓體系之協力發展等考驗。不過我國學校國防教育雖有上述發展的考驗，但因符應自由民主大環境的需求，尤其是全民國防法制體系的日趨完備，學校國防教育將因而獲得逐步解脫傳統軍事思維羈絆的發展空間，而向更寬廣的國防及國安層次發展，此發展形態實有利於我國學校國防教育組織變革與國家發展戰略目標的一致。故在學校國防教育朝向國防通識化及學術化方向發展的同時，如何填補及增強大學軍訓退離之國防教育及精神動員準備之缺口，及重新建構與調整中等學校軍訓組織體系的國防教育及精神動員體系能量，以完備我國全民國防體制之發展，及在國際舞台揮灑自由民主人權等柔性國力之空間，實為我國學校國防教育未來發展的關鍵。
二、建議
（一）我國應藉全民國防教育積極開展時，重新將軍事教育制度的基礎、進修、深造與普通學校教育接軌，使基礎教育奠基於大學教育，進修及深造教育植基於研究所教育，使軍事學及國防與國家戰略學同步朝學術化方向發展，以支撐學校國防教育及精神動員之發展。
（二）國防教育主管機關應就學校國防教育人員定位、資格、權益保障與教育部密切協調，因軍人不能兼任文官，學校不能設立相關軍人組織，故國防部應就國防教育人員制定如「國防教育人員任用條例」，以統一規範學校國防教育及精神動員相關工作之之師資人員。
（三）各級學校應參酌「全民國防教育法」及「全民防衛動員準備法」立法要旨，設立相關國防教育委員會之組織，以回歸因事設人之組織設計意涵，以納編軍職國防教育人員，擺脫軍訓教官室之因人設事干擾與糾葛。
（四）各縣市政府應參酌「全民國防教育法」及「全民防衛動員準備法」立法要旨，設立相關國防教育委員會之組織，專職學校國防教育及精神動員之規劃與辦理。
（五）教育部現行派駐各縣市之軍訓聯絡處及學生校外生活輔導委員會，應依據「全民國防教育法」及「全民防衛動員準備法」之立法要旨，重新檢視其職能，以建構一個以國防教育為本、精神動員為用之體用合一新學校國防教育體系。
（六）中等以上學校軍訓教官辦公室除原生輔組之配合工作外，應基於學校國防教育之推廣及教育部精神動員主管業務工作，除生輔業務工作應加強與訓育、體育、衛保、人事、總務、教務等相關單位的業務聯繫，並藉主動協助校外會所屬國中小學校之國防教育及精神動員工作，以充實原軍訓內涵，逐步擴充學校國防教育及精神動員之能量。
參考文獻
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[3]王孝文，「組織變革導入國軍監察體制可行性之研究」，大葉大學碩士論文未出版（彰化）， 2003年。
[4]劉信寬，「組織承諾、國際化知覺、個人特徵對組織變革態度之研究」，大葉大學碩士論文未出版（彰化），2003年。
[5]同註3。
[6]同註2。
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[9]北京「中國教育報」，
[10]資訊時報，
[11]丁崑健，「海峽兩岸和美國學生軍訓制度之比較」，淡大戰略所（台北），1999年，頁178-179。
[12]洪文華，「我國軍訓教育之研究-兼論改革開放以來中國大陸軍訓教育制度」，世新大學行政管理所碩士論文未出版(台北)，2003年。
[13]同註11，頁361。
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16 新華網，國防教育辦公室要求做好2006年全民國防教育工作，
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