搶救生育大作戰－淺談各國生育福利政策

李建德

嘉義大學幼兒教育研究所

壹、前言

近日來媒體不斷的報導，政府當局擬修法通過托育補助及育嬰留職津貼等等法案，已減輕家庭保母托育費用，期望能鼓勵國人生育，減緩少子（女）化趨勢之衝擊。

全球人口老化日益嚴重，已是不爭的事實，近年來西歐、北美、澳洲、日本、韓國以及新加坡等等國家的人口出生率都急速下降，人口老化迅速，以致出現勞動力不足的問題。為了減緩人口老化、勞動力不足等相關問題，世界各國政府正在大放利多獎勵生育政策，鼓勵國人多「生產」、「增產報國」、努力做「人」。

台灣自1951年起總生育率開始逐漸下降，2004年育鹷婦女總生育率1180﹪，即平均每位育齡婦女一生所生嬰兒數為1.12人，低於南韓的1.2人，日本、新加坡及義大利的1.3人，美國的2.0人。台灣少子化問題是越來越嚴重！依據主計處公佈，去年我國新生兒人數僅20萬4千人，是連續第5年改寫歷史新低紀錄。近年來，由於台灣生兒育女觀念態度的改變，使得台灣少子（女）化的趨勢愈來愈明顯。主計處最新資料顯示，去年0到14歲的人口數只有414萬6千人，較前年減少了2.7%，同樣也是歷年新低紀錄。而65歲以上的老年人口達228萬7千人，比前年增加3%，創下歷年新高。此現象頗為嚴重，將影響國家未來發展的能力。

貳、我國「大溫暖計畫」－普及嬰幼兒照顧體系計畫簡介

我國教育部於96年1月24日通過「兒童教育及照顧法」草案並積極送行政院審查。目前幼托整合工作正如火如荼的進行中，教育部整合原內政部主管的「兒童及少年福利法」與教育部管轄的「幼稚教育法」，成為全新的「兒童教育及照顧法」整合全國幼托體系，包括學齡前保母、托嬰中心、幼稚園、托兒所、安親班等人員及機構一併納入管理；草案如果通過，三等親以外從事有收費之托育行為者，必須取得相關之證照，才擁有資格收托嬰幼兒，但如果是由祖父、祖母或親戚等幫忙照顧且未收費者，就不受該法的限制。另現有之「幼稚園」及「托兒所」將更名為「幼兒園」，立案資格、消防、衛生、教職人員等等法規條文，研究團隊已緊鑼密鼓的研議中。

    民國95年10月25日行政院宣布啟動「大投資 大溫暖」計畫，係行政院因應95年7月「經濟永續發展會議」結論，所提出的第一階段三年（2007至2009年）衝刺計畫，包括產業發展、金融市場、產業人力、公共建設、社會福利等五大套案。期中「社會福利套案」下因應少子女化的議題，與我們幼教界息息相關，值得大家注意。為落實經續會的「將保母納入管理系統，逐步落實保母證照制度」、「政府應規劃部分負擔托育費用」等結論。行政院大溫暖社會福利套案－普及嬰幼兒照顧體系計畫中，將零至二歲嬰幼兒照顧部分納入規劃，以減輕弱勢家庭育幼負擔。行政院長蘇貞昌在立法院答詢時表示，面對少子（女）化之問題，如何提高生育率，行政院會全面考量各種幫忙的做法，相關方案正全面規劃研議中。

    內政部同時正積極規劃「保母管理與托育費用補助計畫」，預計每年投入約新台幣十七億元經費，按月補助家有兩歲以下幼兒的家庭保母托育費用，額度不超過每月一萬元。內政部長李逸洋在立法院表示，未來上班族可領取育嬰留職津貼或托育補助；內政部同時也已規劃對弱勢家庭托育補助，全案目前尚在規劃中，相關補助對象、金額、期程均尚未定案。初步規畫，育嬰留職津貼的額度為前一年總平均薪資的半數，最高得請領六個月；托育補助則按月補助到幼兒滿兩歲為止。申請托育補助費用者，須聘請領有證照的合格保母。若計畫順利啟動，屆時家長須透過「社區保母系統」聘僱受訓一百小時以上的合格保母，才能申請補助。

政府釋利大利多！為了鼓勵國人生育。依據內政部「人口政策白皮書及實施計畫」研究報告指出，為解決少子（女）化危機，未來將發放育兒津貼，一名子女家庭每月二千元，兩名子女家庭三千元，三名子女家庭五千元；財政評估可從零歲補助到六歲，但為公平起見，實施日起可溯自六歲以下兒童。再配合內政部規畫中之「保母管理與托育費用補助計畫」，將按月補助兩歲以下幼兒的家庭保母托育費用，目前依照排富條件不同而有每月三千、四千、六千等三種方案。但與未來規畫的育嬰留職津貼之間，職業婦女只能二擇一；而無職婦女可選托育補助。

另有研究指出，我國政府缺乏統一定期支付的育兒津貼制度；因此，應參考先進國家之生育政策，研擬給予一名子女之家庭每月二千元，兩名子女每月三千元，三名子女以上每月五千元。發放給每位兒童的時間定為六年。依此推估，未來養育三名以上子女的有職婦女一旦政策施行，三名子女育兒津貼可領五千元，托育津貼可領一萬八千元，其家庭每月最高可領到二萬三千元。這份研究報告中，擬出短、中、長期具體政策，希望能將十年後的總生育率，將從現在1.12人突破到1.6人，總嬰兒數為三十萬人。雖然，內政部長李逸洋日前否認有這項政策規劃，只說還在研擬階段，但筆者建請社會大眾對此法案多關注，因政府長期以來漠視嬰幼兒福利。

參、他山之石可以攻錯

一、德國政府：鼓勵生育政策

歐洲國家近年來一直積極關心著人口問題，尤其是德國生育率依統計，已降至二次世界大戰以來的最低點，婦女的生育數平均1.36個，嚴重落後鄰居法國約0.55個百分點，這是種族延續的一大問題。這不僅僅是人口問題，也是未來國家的經濟、發展及國力等等問題。

德國人普遍不婚不生的基本心態是因為，養孩子花費實在貴，勞心又勞力還要兼受氣。但人口老化問題，日益嚴重、刻不容緩，要怎樣讓年輕夫妻「做人」，是德國政府今年內政的施政重點，且以立法通過各項生育補助政策。新法如下：

（一）生育假14個月，保母費也能減稅。

德國在2007年1月1日起生效的新法規定，生育的父母親可享有14個月的生育假。德國新法創造出選擇性，讓願意停工在家照顧幼兒的父母親，最多可以申請到一年的育嬰假，薪水照領原薪的三分之二，每月最高限額是不能領超過1800歐元（約台幣72000元）。

父母甚至可以同時申請當奶爸奶媽，各從工作中得到七個月的帶薪假，一家人共享天倫。

（二）優惠保障：生得越多，領得越多。

更具誘惑力的是，德國立法者創立出一種「多子加薪」制，也就是德國父母只要家裡每多一名6歲以下的幼兒，就可以享受10%的加薪。而因為照顧幼兒還可申請減少工時，如果每週因此減到30小時以下的父或母，還可以以此為由另享加薪優惠。德國法律原來對家庭計畫的優惠保障就不少。像單親家庭可以先佔到幼兒園的空缺。外國人只要有戶籍登記的也都照發。目前育兒金的頭三胎，每一胎每月可以向德國政府領取154歐元（約台幣6200元），第四胎之後更值錢，每一胎一月可得179歐元（約台幣7200元），生得越多領得就越多。但是，德國每一區（邦）的育兒金額度並不全額相同，還將依照父母的收入額以及孩子的成長歲數做變動。

（三）奶爸新制：照顧孩子，爸爸也加入。

德國母親為了盡母職，很多都在生完孩子後縮短工作時數，讓大部分都上半天課的德國小孩，中午一回家就看到媽媽，而現在在新法案的鼓動下，德國政府還希望孩子放學回家後也能看到爸爸；有工作的父親有薪育嬰假最高可達一年兩個月。

因為德國的奶爸數目長期落後法國與北歐，僅約有5%的父親願意放下工作當奶爸。德國政府希望在新法的鼓勵下，未來可以上升到25%的奶爸目標。德國法律原先就有夫妻分攤36個月育兒假期的規定，但是申請者絕大多數是母親，到了公元2000年都還只有不到2%的德國爸爸申請放這種假。德國社會學家一度批評，認為是德國奶爸的休假補助太少，因此沒人願意放棄薪資與升遷來放育嬰假，嚴重損害德國男人在國際上的「家庭形象」。

德國政府初步估計，這些「為國求子」的新措施將增加國庫每年約39億歐元的支出。政府還在其他項目的優惠補助，像是保母費用可以申報為減稅項目，並增設地區性托兒中心，好讓上班的父母親安心。此項法案非常值得我國借鏡參考。

二、新加坡政府：鼓勵人民多生小孩

    新加坡政府為了鼓勵國民生兒育女，過去兩年推出退稅、生育獎勵、產假延長等多項鼓勵措施。新加坡要維持人口，每名新加坡婦女平均必須生育2.1個子女，但去年僅達1.24，比起1950年代的6名子女相差將近5倍。新加坡總理極力呼籲民眾生兒育女，此外政府還致力吸引更多移民，同時期望新加坡人民以寬廣的胸懷歡迎新移民，以避免人口嚴重短缺，保障經濟持續增長。新加坡總理強調，為了維持國家的經濟發展和繁榮，新加坡需要足夠的勞動人口。

三、日本政府：鼓勵生育政策

    因應日本出生率已降低到1.25的情況，日本執政黨擬定少子化對策草案，少子化小組委員會所提出的對策就是將小孩的成長階段分為5階段，包括妊娠生產到嬰幼兒期、到進小學、小學生期、中學生至大學生期、社會人士期，不同階段做補助由政府進行各項補助工作。

民間大型企業也積極擬定對策，為員工營造出適合養兒育女的工作環境。如東京UFJ銀行員工每人每月可領取約台幣5600元的托兒補助費。豐田汽車公司為員工打造5處托兒所，包括接送專車及時間完全配合員工工作時間。日產汽車公司員工得知懷孕，便可取得產前休假。松下電子公司，實施在宅遠距工作，讓員工每週能在家工作一至兩天。另知名軟體銀行員工生第五胎，可領到約台幣140萬元的生產祝賀金。日本政府預測將有更多的企業會跟進。

四、澳洲政府：鼓勵人民多生育

    澳洲政府發出呼籲，國家經濟與提高生育率息息相關，鼓勵人民多生小孩。國庫部長柯斯蒂羅曾於2004年呼籲澳洲人多生育，當時他公布一項鼓勵計劃，每名新生嬰兒補助3000澳元（約2250美元），而2005年出生的嬰兒有26萬1404名，達到1992年以來的最高記錄，而1名婦女一生當中生育的孩童數，已從2003年的1.75上升至2004年的1.77。澳洲的生育率雖然已逐漸回升，但柯斯蒂羅仍持續呼籲澳洲家庭多生育，並提出「一個為媽媽、一個為爸爸、一個為國家」，以及「一個國家的人口逐漸減少，很難維持生活水準」等等口號。

2006年7月澳洲政府又提出將補助金增加至4000澳元的鼓勵措施，預計將使澳洲出現一小波嬰兒潮。

五、韓國政府：鼓勵生育

    南韓的出生率從2001年開始一直下降，甚至去年南韓的最低總出生率僅為1.08，刷新了世界最低記錄。自90年代開始，人口生育率就偏低，出生人口性別比也嚴重失調迫使韓國政府調整人口政策，積極鼓勵生育。據南韓統計廳和行政自治部等有關部門推測，2006年新生兒人口將比2005年的43.8萬人，增加八千至一萬人，合計出生率將從1.08上昇到1.1。據相關專家分析此趨勢只是一時的現象，未來能否長期延續下去，尚無法確定。

據韓國「聯合新聞通訊社」報導，在有關「如果政府和公司給予補貼，是否要生孩子」的問卷調查結果顯示，受訪的1128名上班族，59.4%的人堅決說「不要」。不要孩子的原因有：養育費遠高於補貼（46.6%）、補貼太少而感受不到（29%）等。

    據美國非政府組織（NGO）人口調查研究所—人口調查局（PRB）8月公布的「2006年世界人口統計表」顯示，韓國女性平均一生僅生育1.1名子女，生育率與台灣並列世界最低。

肆、結論

縱觀全球，少子（女）化已是各個先進國家所要立即面臨的嚴重問題，如何及早因應做出完美盡善的施政策略，考驗著國家社會的領導人。目前台灣婦女平均一生所生嬰兒數為1.2人，遠遠低於歐美國家。因此，筆者非常高興，樂見我國政府行政當局，對未來人口之問題，願意積極處理；更期望在研議各項施政措施時，政府當局能與社會各界做完善的溝通，並參照其他國家之「生育政策」，他山之石可以攻錯，期望藉由取法他人研議制定出適合於本國民情之完善生育補助政策。

各項法案的研議正緊鑼密鼓的推動中，其成果如何還待評估。在此筆者由衷呼籲社會大眾大家敞開心胸，讓「大溫暖計畫」溫暖我們冷漠已久的「嬰幼兒福利政策」，且讓我們大家擦亮眼睛，拭目以待喔！

 

【參考資料】

1.       教育部網站 http://www.edu.tw/EDU_WEB/Web/E0001/index.htm

2.       內政部 http://www.moi.gov.tw/home/home.asp

3.       簡楚瑛（2003）。幼兒教育與保育之行政與政策（歐美澳篇）。台北：心理。

4.       內政部統計處 http://www.moi.gov.tw/stat/index.asp

5.       內政部兒童局 http://www.cbi.gov.tw/welcome.jsp

6.       內政部戶政司 http://www.ris.gov.tw/ch9/f9e.html

7.       中央社新聞 2007-03-27 http://www.cna.com.tw

8.       內政部兒童局95年度委託研究報告成果發表會  96.03.30