台灣高等教育擴張的影響與突破
吳佾其
嘉義大學教育行政與政策發展研究所
全球高等教育已經是現今各國面臨最大的挑戰和發展趨勢，根據Martin Trow（1973）指出，高等教育擴張的趨勢是從精英型（elite type）走向大眾型（mass type）到趨向普及型（universal type）；換句話說，高等教育擴張，是全球必然的趨勢，當然台灣也無法在股浪潮之外。台灣從1994年410教改大遊行提出「廣設高中、大學」的口號後，大學院校數從1994年的130所，到2005年的162所，短短十年內，暴增32所。在急速擴張的情況之下，也就產生許多問題。而本文試圖從高等教育擴張之相關理論著手，再以連接到台灣現在高等教育擴張之歷史發展，探討擴張之後社會結構上的變遷和產生的影響，筆者提出四個擴張之後主要帶來的影響：（一）量的提高，質的下降；（二）文憑貶值，學歷泡沫化；（三）碩博士學生數增加；（四）系所招生不足。而如何在政策已經行之多年的局勢之下，突破高等教育擴張之後所帶來的問題，才是現今最首要的問題。因此，最後提出六點具體建議：（一）建構成人回流教育制度；（二）招收大陸籍學生；（三）整合、分類及定位；（四）內外評鑑機制的建立；（五）發展遠距教學；（六）朝向國際化發展，和世界接軌，以突破和因應台灣未來高等教育更多之變數。
關鍵字：高等教育、教育擴張
一、前言
在全球化知識經濟爆裂和新自由主義經濟市場時代，高等教育擴張所帶來的影響已成為各國急欲解決的問題；台灣在這一波浪潮之下所興起的教育改革，也使得高等教育面臨數量上以及結構上的快速變遷。因此本文嘗試論述台灣高等教育在急速擴張之下，所帶來的影響及試圖找尋因應之道，已突破僵化之現況。
二、高等教育擴張之相關論述
美國教育學者Martin Trow（1973）指出每一個進步的社會，高等教育擴張都會經過精英期（elite type）、大眾期（mass type）到普及期（universal access type）三個階段，主要分界是以高等教育在學率[1]（enrollment rate for higher education）占同年齡人口的比率來加以區分。精英期為未達學齡人口數的15％；大眾期是超過15％但未達50％；而普及期則是超過50％（轉引自陳昭穎，2001）。以下就以表格突顯高等教育不同發展階段的內涵及其差異：
表1
高等教育不同發展階段的內涵及其差異
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菁英型 |
大眾型 |
普及型 |
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一、系統規模 |
在學率在15％以內；學生人數約2~3千人 |
在學率介於15％∼50％之間；學生及教職員人數約3~4萬人 |
在學率超過50％以上；學生人數無限制 |
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二、就讀主張 |
少數人的特權 |
大多數國民的權利 |
所有國民的義務 |
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三、目標與功能 |
培育菁英，以人格培育為主要目標 |
培育菁英，以知識及技術的傳遞為主要目標 |
培育適應產業社會的全體國民 |
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四、課程與教學 |
高度結構化課程；重視個人指導及師徒個別關係 |
半結構化課程；多人數式的講課方式 |
非結構化課程；可透過其他教學輔助系統進行教學 |
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五、入學模式 |
高中畢業後直接升學 |
高中畢業後直接升學，但延遲就學的比例增加 |
高中畢業後，具有工作經驗後再升學的學生人數居多 |
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六、機構性質 |
共同性高 |
呈現多樣型態 |
極度多樣型態 |
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七、學校與社會關係 |
封閉的高教機構 |
開放的高教機構 |
與社會融為一體的高教機構 |
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八、決策主體 |
少數菁英團體 |
菁英團體、利益團體及政治團體 |
社會大眾 |
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九、學術水準 |
相對都很高 |
多變的 |
沒有一定規準 |
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十、甄選學生方式 |
社經背景為主要影響因素，亦有憑恃英才能力就讀的 |
除了能力為甄選標準外，更增加弱勢團體的教育機會 |
人人皆可就讀 |
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十一、學校內部管理 |
大學教師兼任管理者，為兼職的管理人員；支配者為資深教師 |
專職大學教師及大批行政人員負責學校管理，為專職的管理人員；支配者為資深教師、資淺教師及學生 |
全職的專業人員負責學校的管理 |
資料來源：陳昭穎（2001）。
三、台灣高等教育擴張之歷史發展
1987年國內解除戒嚴後，民主化進程帶動了我國高等教育一連串大規模的改革與鬆綁。台灣自1994年四一○教改遊行，訴求「廣設高中、大學」以來，整體高等教育在學校數量和學生數上已有顯著成長（如表1），尤其在學生數上幾乎增加兩倍。同年修訂公布《大學法》，明白揭示大學應受學術自由之保障，並賦予大學在法律規定範圍內，享有其自治權，且擁有產生校長之決策權。自此，我國高等教育發展開始步入自主嶄新階段。
表1
1994和2005年台灣高等教育學校數
註1：包含大專院校和技職校院。
註2：162所包括：1.一般大學校院70所；2.技職校院92所
資料來源：整理自教育部統計處（2005）。
以下綜合陳舜芬（1993：16-29）、陳昭穎（2001：53-58）、詹盛如（2001：106-110）、孫志麟（2005：9-10）將台灣高等教育的發展分為五個時期：
（一）草創停滯期1945-1959年：
因為國民政府剛從大陸遷移至台，百廢待舉，接收日據時期的高等教育機構，如台北帝國大學改制成國立台灣大學。這段時期舊有的台灣高等教育學校僅有一所大學、三所學院[2]，私立僅有東吳大學一所；而1946年開始新增設5所專科學校。社會上僅有少數菁英可以接受高等教育，但在學生人數有逐年增加的趨勢，從1945年的2022年，增加到1943年的11943人。
（二）成長期1960-1972年：
在1960年代，此時期由於我國政治與經濟已漸轉穩定，國內社會對技術人力的迫切需求，政府開始重視高等教育的發展，促使高等教育機構數量大幅成長，新增設立學校迅速增加，尤其是專科的成長頗為快速，由九所成長至九十九所，尤其在1960年擴充最為迅速。此階段大專院校共增加二十四所，除部分國立大學在台復校外，政府對於民間興學採取較為放任的態度，因而私立大學校院之設立蔚為風潮。不過，此一階段的相關法令及制度尚未完備，大都沿襲國民政府時期之法制。
（三）整頓限制期1973~1987年：
自1972年開始，前一階段私立學校的快速擴充，卻又缺乏適當的輔導，政府為整頓既有的私立學校，決定大專院校應採「重質不重量」之政策，暫緩私立學校之申請籌設，並著力於各項法規制度的建立，包括1972 年修定國民政府時期所制定之大學法，1974年制定私立學校法1976年修正專科學校法，1979 年制定師範教育法。高等教育的發展也趨向分化。1974 年成立第一所技術學院，確定技職教育分流發展的架構。在此階段，高等教育數量趨於緩和，國家仍以經濟發展需求為導向培育高等教育人才。整體而言，高等教育較具功利性及工具性的色彩。
（四）開放擴充期1988~1993年：
台灣地區在1987 年底宣佈解嚴之後，對於政治、社會、經濟和文化產生極大的衝擊，逐漸帶動社會民主自由意識抬頭，且在國內經濟持續成長、人民收入及生活素質明顯提升下，相對地增加對高等教育參與及需求意願。政府基於高等教育資源均衡分佈的考量，也陸續於各縣市籌設公立大學校院，包括：中正大學、雲林技術學院、東華大學、國際暨南大學、台南藝術學院及高雄技術學院。1986年高等教育機構總數為105所，其中專科學校就佔了77所，大學及獨立學院數僅為28所，直至1993年高等教育機構總數增加為125所，大學及獨立學院增加為51所、專科學校反減少為74所，其中以1990年為私立院校增設最多的一年。此時期新型態的高等教育機構，如空中大學及科技大學也相繼出現。此外，九所師範專科學校和三專學制的專科學校全部改制為學院。
（五）多元變革期1994年迄今：
這個時期主要是以1994 年元月大學法修正公佈為劃分依據。大學法的修正實施，明確賦予大學在法律規定範圍內享有的自治權，象徵過去由政府完全主導高等教育時期的結束，政府開始全面鬆減對高等教育的管制，讓各校建立自己的發展特色，包括取消大學共同必修課程、公立大學校長遴選制度、逐步授權學校自行審定教師資格，以及校務基金制度取代原有的公務預算制度等等。在此一階段，高等教育的擴充速度並未減緩，除持續增設大專院校外，亦積極推動專科學校和技術學院升格改制，且成立社區學院，使得高等教育在類型上有多元化的發展，正由於高等教育的快速擴充，激化了教育市場的競爭壓力；另外教育部自1996年起推動「績優技術學院改名科技大學」及「績優專科學校升格為技術學院」，導致高等教育數量明顯增加。
史朝（1999）表示，高等教育要進入大眾化，應有需求。一是要有來自個人受高等教育的需要，即所謂的「推力」；二是要有就業市場的需求，即所謂的「拉力」。而台灣高等教育就學率已經突破30％，已由菁英教育轉為普及教育（徐明珠，2003），推力和拉力的需求逐漸實現；但政府在抵擋不住社會需求以及相關利益團體的壓力之下，短時間迅速開放大專院校的設立，配套措施不足，問題也接續而生。而如何在現況之下，研商具體解決之道，才是目前迫切需要的 。
三、台灣高等教育擴張後所帶來之影響
（一）量的提高，質的下降
大學院校數增加了，在學校方面，一方面是因為大環境景氣問題，另一方面則是教育資源分配的擴散，每個學生可享用之資源，有逐年下降的趨勢，大學品質下降，量的增加，質並沒有跟進提升。教育部雖於2005年時提出「發展國際一流大學及頂尖研究中心計畫」，以5年500億高額補助10多所研究型大專院校，目標為國內大學能夠擠進全球一百大的行列；同年也已經撥發了10億元的經費，讓國內13所教學型大學推動教學卓越計畫，幫助已教學見長的大學發展。但有學校用這筆錢辦迎新、請新生參觀吃飯；甚至還有未設體育系的學校花數百萬買輕艇（江昭青，2005），然這些計畫並未能實質提高學校教學品質，錢未用在刀口上，給再多的補助也只是徒然。
在學生素質方面，2005年大學錄取率竟超過百分之百，過去所謂大學窄門現象，已經變成人人只要願意，都有機會可以就讀，大學不再只是菁英教育。因此學生在學習方面也普遍存在大學任你玩四年的心態，根據國立台灣師大講座教授彭森明調查全台灣4萬多份大學生樣本指出約57％的大一男生和48％的大一女生每日唸書不到一小時，大三學生稍微好轉，但仍有約49％的男生及34％的女生，每日只花1小時唸書，而超過三成的大學生不常去圖書館（傅啟倫，2006）。從數據可以窺見，現在大學生因為唸書時間的短少，品質下降則為必然；且科技網路的發達，很多資訊上網搜尋即可，無法養成讀書的習慣，則是最大的隱憂。
（二）文憑貶值，學歷泡沫化
Thurow認為人們會為職場上的工作職務競爭遠勝過薪水競爭。有較高的教育程度通常會有較好的競爭優勢。意識到教育和證書價值的重要性，所以他們會尋找額外的進修教育來確保他們的優勢（Dronkers & van der Ploeg, 1997）。因此人們會不斷的向上提高學歷證書價值；但另一學者Collins則指出高等教育系統的擴張，只是反應地位團體的競爭，而無法實際的達到社會需要或者工作需求，學位與文憑逐漸貶值或通貨膨脹（Turner & Mitchell, 1997），畢業生找不到和學歷相稱之工作，因而造成失業問題（李金桐，1989），表面上整體人力素質提升，就業競爭壓力反而加重。黃毅志（1998）指出「教育擴充未必對經濟發展有所貢獻」。因此更多人要求獲得更多的文憑，反而造成文憑貶值或通貨膨脹。學歷不再保證工作機會，收入和學歷高低不成正比，且在消費市場持續高漲的情況下，所謂高學歷的中產階級知識份子，換取不到同等價值的物品，反而向下流動，中產階級萎縮，整體社會結構成為中間凹陷的M字型（黃靖萱，2006）。
（三）碩博士學生數增加
根據國內《CHEERS》針對國內人力主管所作的調查顯示，有百分之四十一的企業優先考慮任用碩士，是歷年來企業任用碩士學歷意願最高的一年。也有九成一的企業反映，大學生的素質逐年下降。當大學學歷不成為保障時，六成四的人資主管表示，錄取新人要以能力取勝（彭慧明，2003）。在大學錄取率超過百分之百以及文憑貶值和失業率攀升的情況下，使得大學生陷入「畢業就是失業」的困境，許多大專院校畢業生選擇繼續攻讀研究所，將文憑證書的價值再提高，並延緩出社會就業時間，因而導致碩博士研究生人數暴增。根據教育部統計資料指出，1994年的碩博士學生數為39,227人，而到了2005年已達到177,024人（如表2），約大幅成長四倍。
表2
我國大學校院學生數概況表
資料來源：教育部統計處（2005）
（四）系所招生不足
大學招生嚴重缺額狀況，包括輔仁、淡江、東海、玄奘等大學的知名學系都招生不足，並多決議將向教育部申請辦理「二次招生」。2002年大學分發錄取缺額高達十四個校系、四百六十六個缺額，其中不乏知名的熱門校系，例如玄奘應用心理系缺額四十一名、新聞系缺額五十六名、圖書資訊系缺額三十五名；輔仁大學護理系一百個招生名額缺額高達九十二名；淡江機械與電機工程學系一百六十五個招生名額，更缺達一百一十七名，可能造成無法開班（黃以敬，2002）。
在台灣少子化的趨勢之下，出生人數逐年下降，民國75年到94年的出生數約下降10萬人，出生率差了6％（如表3）。由出生人數推估，民國75年出生，約民國93年上大學，但在出生人數算多的情況下，卻已經發生系所招生不足的情形；何況是逐年下降的出生人數。未來如果系所再不進行整併，隨著出生人數的縮減，則將會有更多的缺額產生。此外，除了面對國內學生來源不足之問題外，由於高等教育國際化的趨勢，在我國加入世界貿易組織（WTO）之後，必須同時面對開放教育服務業市場後，國外大學以及中國大陸大學對我國十八歲學齡人口招攬就讀之競爭壓力（徐明珠，2003；張鈿富，2004）。
表3
台閩地區出生人數及出生率
圖1. 人口趨勢與出生率75-94年
資料來源：內政部（2006）。
四、台灣高等教育擴張後之因應策略
高等教育急速擴張之下，唯有找尋出路，才得以解決僵化之現況。因此，筆者列出以下六點建議：
（一）建構成人回流教育制度
台灣少子化已經成為近年來的一種趨勢，為了因應少子化所帶來的衝擊，高等教育必須擴展其學生來源。而建構健全的成人回流教育制度，使過去苦無機會可以進入大學，或已經在工作的社會人士，得以回到學校繼續進修的機會，提高專業知識水準。符應從1970年代以來聯合國教科文組織一直倡導的「終身教育」（Life-Long Education）和永遠教育（Permanent Education）（許育典、紀筱儀，2006）。
（二）招收大陸籍學生
歐盟在1980年代中期以來就推動多項大規模的學生流動方案；日本也在1983年政策制定中就提出2000年招收10萬名外國學生的規劃（戴曉霞，2006）。留學生將是各大學提升國際化和僅次於本國學生最主要的收入和學生來源。大陸和台灣同屬華語系國家，文化和社會上較西方國家相近，在學習上可以免去很多困難，但唯讀政治上的衝突，使得學術上的交流一直陷入困境。而開放大陸學生來台就讀有以下三點優點：一、台灣之大學，正為學生不足所苦，開放大陸學生來台，可以紓解學生不足之壓力。二、大陸優秀學生來台，與台灣學生良性互動，立刻可以刺激改善現今大學生懈怠之學風，提高競爭力。三、大陸學生來台就學，親身體會台灣自由民主開放多元之氣氛，亦可促進大陸對台之了解，珍惜台灣之人文成就，加速大陸之社會改革。近年來，大陸經濟顯著提升，高等教育就讀人數也逐年發展，而在海外留學生人數更高居全球第一，約卅四萬三千多人（傅依傑，2006）。未來台灣如果要解決財政和學生數的問題，開放大陸學生來台就讀，勢在必行。
（三）整合、分類及定位
台灣加入WTO後，高等教育面臨新的挑戰，教育部積極推動以「整合」作為提升競爭力的主要策略（戴曉霞，2006）。而教育部在1995年發表的《中華民國教育報告書》中，提出將規模過小、缺乏經營效率及競爭能力之學校，尋求與其他學校合併之可行性，以使資源做更有效的之運用（教育部，1995）。教育部亦在2001年底，提出「師範校院定位與轉型發展方案」，希望透過轉型及整合，達到高教資源整合。之後由行政院高等教育宏觀規劃委員會對於「台灣高等教育的分類與定位」調查研究，將國內高等教育分為研究型、教學型、專業型和社區型四類（王如哲、楊國賜，2003）。而台灣在市場化導向的高等教育浪潮之下，必須先行做好市場區隔（market segmentation）與產品定位（product positioning）（蓋浙生，2004）。如此，在擴張幅度過大、過快之下，學校特色必須靠各校「自行定位」，建立品質管控機制，俾能產生區隔因應市場化的自由競爭（楊國賜，2006）。
（四）內外評鑑機制的建立
評鑑是謀求學校改進的一種過程，其目的並不僅止於揪出缺失，而更重要的是求取學校品質的保證與控管。從大學院校內部自我評鑑機制（internal self-evaluation）建立，是自發性、自主和自願的，學校能先針對不足之處自我改進；而外部評鑑機制（external evaluation）則是避免學校陷入自我盲點，能從外部人員的角度，加以評估，雖說公平性、正當性和適切性現仍有待商榷，但不失為一參考依據。透過內外部評鑑的相互配合、對照，使評鑑不再淪為價值與補助款之爭，而真正成為具有實質改進效用的運作機制。
（五）發展遠距教學
科技網路的進步，遠距教學在大專院校招生不足的情況下，為另外一條發展之途徑。根據2005年修訂完成的大學法第30條新增修讀各級學位，得以遠距教學方式修習部分科目學分，給予「遠距教學」有一法源依據（大學法，2005）。而國立中正大學率先於2005年成立「國立中正網路大學」，預計2006年6月開始招收「網路碩士在職學位班」，政大、中山及元智也都有意切入網路大學市場招收學生並授予學位（林志成，2005）。未來網路大學將是大專院校招收學生的另外一種管道，以因應實際學生的短缺。
（六）朝向國際化發展，和世界接軌
在全球化的浪潮之下，高等教育體系不再只是服務國家內部的關係利益人（stakeholders），須擴大至國際的需要（姜麗娟，2005），並積極的擴展其外部關係。在《提昇大學競爭力重點發展計劃》目標中明確指出「營造有利於大學發展的國際交流與合作環境，提昇我國的整體學術研究水準與教育品質。」戴曉霞（2006）指出高等教育國際化可以由四個方向來進行：1.學生；2.教師；3.課程；4.研究。而Back等學者則指出六種國際化的計劃策略：1.國際學生學程；2.國際學生支持服務；3.海外傳遞教育與國際傳遞遠距教育；4.教學的國際化；5.國際技術支援與訓練；6.研究的國際化（轉引自張珍瑋，2002）。國際化是高等教育發展的重要指標與契機，打造世界一流大學的同時，須具有前瞻性眼光，透過全球性的競爭力，提升國內大專院校品質，與世界同步競爭。
五、結語
台灣高等教育階段性的擴張，各有其時代脈絡的特殊性，全球化浪潮之下，再加上高等教育體系的變革，導致文憑價值和素質下降；但在既有擴張的體制之下，高等教育的品質保證，更顯重要。教育決策者對未來趨勢必須先行掌握、長期規劃、洞燭先機才能避免高等教育重蹈覆轍，進而提升競爭力，推動台灣整體學術和產業升級。
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