日本、台灣少子化政策之比較∼從政府策略與企業福利觀點來探討
鄭美惠
嘉義大學幼兒教育所研究生
壹、前言
「再過20年老師恐沒學生可教」，這是多麼聳動的標題。經建會預估，未來二十年內，進入國小、國中及大學的人數將大幅減少四成以上，若不及早因應，許多老師會面臨「沒學生可教」的窘境。由於生育率下降的比預期快，台灣人口零長的現象，將於民國一0七年提早到來，提早進入高齡化社會（彭漣漪，2006年）。
根據內政部統計，自2000年至2005年總生育率大幅下降33%，少子化的結果，將使台灣高齡化社會提前發生，行政院經濟建設委員會表示，台灣將進入高齡化社會。少子化的現象將對國家的人口素質、人力結構、經濟、財政及學校教育等各方面帶來不少衝擊，然而少子化並非臺灣獨有，許多國家例如日本、歐洲早在多年前就對此問題有所關注，我們可藉由他國的經驗策略，思考因應的方法。
少子化現象海內外連線報導，日本總務省發表的最新調查報告指出，日本六十五歲以上高齡者占總人口的百分之二十一，居全球之冠，未滿十五歲人口跌至百分十三點六，創全世界最低紀錄，成為全球最少子高齡化的國家，少子化問題的嚴重可想而知。世界衛生組織指出，合計特殊出生率（女性一生產小孩數的平均推算值）若低於二點零八名，將使得人口邁向減少。日本的出生率過去三十年來一直減少，去年的合計特殊出生率跌至只有一點二五名，顯示日本社會步入人口減少的時代。
依據陳乃慈（2006）的研究指出，1970年日本之合計特殊出生率為2.13；台灣為4.00，當時世界各國的平均數值為4.48，但是在1985年台灣的合計特殊出生率，卻一舉降到2.08的人口維持水準以下，而2003年台灣的1.24合計特殊出生率已經低於同年日本的1.29，由此可瞭解台灣出生率下滑的程度是遠超過日本，少子化問題的嚴重性也不亞於日本。
從一九六0年代起，歐洲工業先進國家的生育率普遍下降，其中又以中歐、南歐國家下降最快，德國、瑞士、奧地利、義大利、西班牙、葡萄牙等國的生育率都下降到一點五個孩子以下。看看台灣的生育率。一九八一年時是一點七個，到了二00四年，我們的生產率下降到一點一八個，在工業先進國家中是很低的。少子化加上高齡化，確實對社會、經濟、教育各層面帶來全新挑戰。勞動力短缺，是少子化現象國家最頭痛的問題，生得少，現在的教育與照顧負擔少，但是十幾年後，勞動力少了，支撐國家的經濟活動與社會照顧的人也少了。由此可知，為何生育率大幅下降，將造成國家經濟及人力的恐慌。
貳、文獻探討
（一）台灣、日本少子化下的托育政策
日本少子化政策的背景
第二次世界大戰後，由於社會環境劇變，育兒責任無法由家庭獨力擔負，社區及社會也必須支援家庭。1947年日本通過兒童福利法，展開以保育服務為主的兒童福利服務。1975年之後，總生育率明顯降低，至1989年降至1.57人（莊秀美，2005）。二次戰後首次的「1.57」合計特殊出生率被稱為「1.57衝擊」，官方視之為少子化社會的警戒線，籲請各界重視協助營造安和易生易養的社會，「天使計畫」於是出現（翁麗芳，2004）。
少子化來自於未婚率的上升以及晚婚化和晚產化升高的傾向，結婚育兒在人生的優先順位走低，高學歷化之下養育教育小孩的負擔沈重，背後的重大原因是社會環境使得婦女的工作和育兒難以兼顧。1995年以來的日本托育政策，藉由整頓托兒所與增加都會區托兒所的設置，減輕育兒與工作難以兼顧之職業婦女，例如延長托育時間、增加嬰幼兒的托育名額、病後兒托育、成立社區育兒支援中心及推動學童課後托育設施等。希望解決「待機兒」（為符合入園條件，但卻因名額有限，而無法進入的候補嬰幼兒。）問題，落實托兒所之多樣化托育，讓職業婦女得以免除擔憂安心工作。
日本少子化托育政策
日本育兒托育政策主要有「天使計畫」、「新天使計畫」、「幼兒教育振興方案」之「延長托育」、「工作與育兒兩全之支援策略方針」、「少子化對策加強」、「新新天使計畫」等六項。
1.「天使計畫」1995年∼1999年
「天使計畫」正式名稱為「今後育兒支援措施之基本方針」，主要是為了解決家長的育兒困擾，以提升婦女生育率為目的。「天使計畫」的實施內容：
（1）
擴大低年齡嬰幼兒（0∼2歲）的收托服務
（2）
促進托兒所的延長托育
（3）
推動臨時托育服務
（4）
增加托兒所之病後兒托育
（5）
充實多機能托兒所（嬰兒托育、延長托育、臨時托育、假日托育、社區育兒諮詢）
（6）
成立社區育兒資源中心
（7）
推動學童課後托育設施
2.「新天使計畫」2000年∼2004年
厚生省根據「少子化對策推進基本方針」內容制定，該計畫為繼「天使計畫」之後的育兒支援對策，通稱「新天使計畫」。
3.「幼兒教育振興方案」2001年∼2005年
「幼兒教育振興方案」在育兒的支援方面，首次提出幼稚園的「延長托育」計畫，鼓勵並補助公私立幼稚園實施「延長托育」，讓幼兒在幼稚園半天的課程結束後，可以直接留在園所，以解決上班家長的托育問題。
4.「工作與育兒兩全之支援策略方針」2001年∼2004年
「工作與育兒兩全之支援策略方針」有五項方針，即「待機兒零作戰」--以最小的成本，獲最優質的的托育服務；提供多樣化的優質托育服務；「學童課後托育」需求的地區必須全面實施；社區育兒總動員。
「待機兒」乃少子化現象出現的現代新詞；意為等待機會進入托兒所的幼兒，主要為未滿二歲的嬰幼兒，列在等候入所的候補名單。
5.「少子化對策加強」計畫2002年
「少子化對策加強」除採用工作與育兒兩全之觀點外，尚以托育相關之措施為中心，包括家庭者主婦之育兒協助等整體面之計畫，其主要解決問題的對象有三，即為「有工作之所有家長」、「育兒中之所有家庭」以及「（想）要養育下一代的年輕人」。
6.「新新天使計畫」2005年∼2009年
「新新天使計畫」正式名稱為「兒童•育兒計畫的聲援」，重視企業和社區的結合，以協助育兒環境的改善。目標是10年後創造出一個「可以感受到生兒育女喜悅的社會」，以提高日本國民的生育意願。規定300人以上之企業或醫院有義務設置員工之托兒所，此項亦是「新新天使計畫」的實施要點。「新新天使計畫」在幼兒托育支援方面有如下四項：
（1）
充實社區家庭支援中心
：
協助該中心會員之職業婦女，接送其幼兒上下托兒所或學校與課後托育照顧等。
（2） 持續進行「待機兒零作戰」計畫：
以重點式鎖定日本全國有「待機兒」50人以上的595個市（區）、町、村進行改善。
（3）
促進學童課後托育之設置
設定促使日本全國3/4的小學實施學童課後托育，以因應職業婦女的增加，協助有工作家長照顧中午放學之學童。
（4）
促成多樣化之托育需求
延長托育、假日托育、夜間托育（人口30萬以上的都市中，必須有50％實施夜間托育）、病後兒托育、臨時特定托育。
台灣少子化的政策因應
我國人口自然增加率，節節下降的主因在於「少子化」現象。少子化第一個所衝擊的是學校與教育。由於出生率下滑，目前幼稚園及中小學已普遍有招生不足的現象，將來大專院校也會發生同樣問題，學校勢將成為艱困產業，教師工作機會亦隨之減少。第二個受衝擊的是國家經濟。由於成年後，進入社會的青年，一年比一年少，勞動力供給不足，無法充分提供就業市場的人力需求。第三個受到衝擊的是國家財政與國家地位。由於老年人口越來越多，老人福利支出之增加，必排擠兒童該受的照顧及整體國家之建設支出，終至拖垮政府財政，影響所及不僅是經濟。
少子化浪潮衝擊，內政部提出「獎勵生育八項具體措拖」，包括建構完善育幼托兒環境，減輕家庭育幼負擔，將兒童醫療補助由三歲以下擴大到六歲以下，健保補助久婚不孕的夫婦人工生殖費用，增加生育扣除額、教育扣除額、提高十歲以下子女免稅額等（沈桂芬，2006）。在育兒托育補貼方面，補助學齡前幼兒學費，針對低收入戶、身障生、原住民、身障人士子女等，提供教育補助；在教師就業市場方面，國小教師甄選錄取率相當低。教育部表示，已規劃五年精緻國民教育發展方案，預定從九十六學年度起實施（幼兒教育卻不在發展方案之列）。五年精緻國民教育發展方案，將朝降低班級人數方向著手，維持國中小教師適度新陳代謝，期待達成提升教學品質、穩定教育人力、有效運用教育資源等目標。
（二） 少子化中台灣與日本企業的角色
日本企業的角色
1991（平成3）年，日本公布「育兒休業法」。這個勞/員工申辦育兒假的法律，一方面促成上班族得暫停工作在家養育小孩；同時，也保障幼托工作者，在育嬰假期滿後，可能繼續工作（翁麗芳，2004）。1995年修正「育兒休業法」改名為「育兒假、介護假等之勞工行使育兒或家人介護之相關法律」，周密考慮家庭與工作兩全策略，使生、養問題無礙，是當前日本政府的福祉政策方針。
在工作與育兒兩全支援策方針方面包括：
1.
各企業積極地採取，使工作與育兒兩全的雇用型態及處遇多樣化、工作時間彈性化等措施。
2.
充分活用育兒休假制度及產假，特別是男性方面，父親的五日產假。
3.
短期受顧者，也應明確納入育兒休假對象內。
4.
積極支援事業主，減少規定以外的工作時間。
面對少子化的問題，日本大企業也採取對策因應，主要是延長育兒休假期間和增加育兒津貼等，也有企業保証重新雇用，由於育兒而辭職的女性職員。企業提供這種支援制度，主要基於有經驗的女性職員，若因結婚或育兒而辭職，將是公司的一大損失，為因應今後勞動人口的減少，有必要確保優秀的人才。因此，大企業少子化對策，具體例子包括：日產汽車引進保護母親休職制度，女性員工一旦懷孕就可暫時停職；東京海上保險，提供女性在小孩小三為止，每天最多可縮短三小時工作時間；伊藤園飲料增加育兒津貼；日本聲寶保証由於育兒而辭職者，在小孩進入小學時再雇用；松下電器和東芝等電器廠商，則為女性員工治療不孕症，提供暫時停職或休假制度（大紀元時報，2006年8月12日）。
台灣企業的角色
台灣之獎勵生育政策，沒有提供「每年給付」之生育補助，勞、農保提供一次給付之生育補助。
台灣步入「高齡、少子女化」社會，為搶救節節下滑的生育率，勞委會26日將修改兩性工作平等法，擴大申請育嬰留職停薪適用對象，一旦立法通過，30人以下事業單位，211萬受雇勞工也適用，符合申請的勞工人數將達540萬人（東森新聞，2006年10月26日）。
經續會為了鼓勵生育，決議增加誘因，提高女性勞工生育給付，將原本給付2個月投保薪資增加為3個月；另開辦育嬰留職停薪津貼，夫妻之一皆可在停職期間和復職後，都可各領6個月。推動育嬰津貼的目的有二個，第一，鼓勵婦女生育；第二，讓生產後婦女能重回職場，提升就業率。根據兩性工作平等法規定，受雇勞工只要任職滿1年後，在子女未滿3歲前，可以申請育嬰留職停薪至子女年滿3歲為止，但不可以逾2年。這項規定男性、未婚生子女者都適用。
叁、對我國「少子化」政策的省思
日本「天使計畫」與「新天使計畫」，主要針對托兒所托育項目的增設與托育制度的改善，如延長托育、臨時托育、假日托育的增設等。由此可知日本托育政策目的是為了提高婦女的出生率，希望在女性就職意願高漲中，嘗試解決孩子的托育問題，讓婦女可以安心工作，使孩子有完善的托育環境，以帶動日本國民生育的意願。
台灣與日本同樣面臨生育數減少之趨勢，但卻未有類似日本「少子化社會對策」整合性之因應策略，只見政府零星的獎勵生育政策。在托育補貼方面，台灣政府補助學齡前幼兒學費，針對低收入戶、身障生、原住民、身障人士子女等，提供教育補助，日本則推動育兒休假制度、再僱用制度，充實幼兒保育以利生育；在減稅措施方面，臺台灣所得稅法，並無有關生育依狀況申請減稅事項，日本在2000年初提出1200億日圓的「育兒減稅方案」。而在幼托整合談之多年的現在，是否也能因應少子化時代，作全面整性的調整，日本近年來的努力，或許可以作為我國因應「少子化」政策之參考。
日本推動「育兒假、介護假等之勞工行使育兒或家人介護之相關法律」，周密考慮家庭與工作兩全策略。在工作與育兒兩全支援策方針方面，各企業積極地採取，使工作與育兒兩全的雇用型態及工作時間彈性化等措施、充分活用育兒休假制度及產假，特別是男性方面，父親的五日產假、短期受顧者，也明確納入育兒休假對象內、積極支援事業主，減少規定以外的工作時間等，都是支持婦女，使生、養問題無礙，是當前日本政府的福祉政策方針，亦是台灣政府、企業主對社會回饋思考的方針。
在社會變遷之下，台灣面臨社會經濟環境快速轉變，婦女勞動參與率逐年增加（尤其是有年幼子女的婦女）、生育比率逐年下降，以及家庭組成結構的變遷、轉型，使得「雙薪家庭」（dual-earner family）、「單親家庭」（single-parent family）的數量增加。回頭看看台灣，托兒所、幼稚園七成左右是私立，也沒家庭津貼，不申請育嬰假，只好把嬰兒托給育嬰中心或保母照顧，再加上其他開銷，生個孩子的養育成本等於母親的工作薪資。請問，女人會想要多生孩子嗎？即使她想多生，基於經濟的考量，家人也不會答應！國家口口聲聲要女性生孩子，國家給了女性什麼支持？台灣的企業家也必須深思，女性生出來的孩子就是國家未來的勞動力，不能讓女性自己去承擔這些成本啊！
肆、結語
少子化是國際社會的趨勢。少子化與人口老化是一體兩面，由於「生者少，食者眾」，年輕人負擔加重，人口老化將造成人力斷層，勞動人口減少，而人口數減少，意謂著人才跟著萎縮，影響國家競爭力的提升，不得不小心因應。值得借鏡的是，最早面臨少子化問題的北歐國家，投資更多經費在教育上，將班級人數降低、增額聘用教師，大幅提升教育素質，讓下一代擁有更強的實力因應社會急速變遷。這其實是最明智的作法。解決少子化現象帶來的教育困擾，絕不只是減班、併校、裁校就能單純解決的社會問題。
日本重視企業和社區的結合，以協助育兒環境的改善。目標是創造出一個「可以感受到生兒育女喜悅的社會」，以提高日本國民的生育意願。台灣面對少子化，
將是結合政府、企業、社區的關懷，為家庭規劃一個生養孩子的優質環境，以提昇國家競爭力。
參考文獻
大紀元時報（2006）。日本少子化問題及其對策。大紀元時報，社會新聞，
網址：http://www.epochtimes.com/b5/6/8/12/n1419262.htm。
沈桂芬（2006）少子化現象。網路社會學通訊期刊。55。線上檢索日期：
東森新聞（2006）。搶救生育率 育嬰假、津貼擬全面開放 受惠人數增211萬。東森新聞，
莊秀美（2005）。少子高齡化社會的福利政策建構：日本因應對策之分析，社區發展季刊，110，379∼392。
翁麗芳（2004）。當代日本的幼托政策。台北：心理。
彭漣漪（2006年6月20日）。再過20年老師恐沒學生可教。中國時報，A8版。
陳乃慈（2006）。日本托育政策之研究—以二次大戰至2005年期間為主。國立嘉義大學幼兒教育研究所碩士論文。