中國大陸大學學費政策
柯鴻彬
嘉義大學教育行政與政策發展研究所
壹、前言
中國大陸在過去五十多年來的教育政策上，最受爭議的是政策制訂過程中，國家究竟扮演著何種角色的問題。黨的領導、黨政合一的模式，使中國大陸的教育事業受到限制，而無法朝向多元化發展的路線前進。
近年來，中國大陸在政治環境變遷，以及經濟改革需求的呼聲下，改變了以往將教育視為國家事業，培養具備國家意識的公民的教育政策。尤其是一九八○年代初期，中國大陸的高等教育體制在中央集權控制的背景底下，為了配合經濟發展，以及社會、人民不斷日益升高的多元需求，開始進行一連串的政策調整。
此外，從中國大陸的國民生產總值、國家財政收入與教育支出的關係來探討，可以發現中國大陸的國家財政收入佔國內國民生產總值的比重每年下滑，因此，如果高等教育要完全依靠國家財政，則教育經費短絀的情形將會更難以紓解。
分析過去中國大陸高等教育的沈痾，可以清楚發現是體制上出現了毛病，原因在於自中國大陸建國以來，就將教育視為國營事業，基礎教育所孕育的是忠貞愛國的國民，高等教育所培植的是國家單位未來的幹部，因此，中國大陸的大學教育是採取免費入學以及畢業生工作分配制度，然而，在現今市場開放政策的影響下，高等教育必須解決「包得太多、統得過死、吃大鍋飯」等弊端。
尤其是中國大陸近年來隨著社會主義市場經濟新體制的建立，要逐步建立起用人單位、學校與學生三者之間的責任權利機制。用人單位要根據不同情況向學校支付一定的教育補償費，而學生也應對國家和學校承擔一定的責任，繳納一定的學費，過去中國大陸高等學校的學費標準相對偏低，今後應適當增加，但增加速度不宜過快，要照顧到家長的心理和經濟的承受能力(弓克，1994)。
本文茲就八○、九○年代的重要政策性文獻探討中國大陸高等教育學費政策的轉變，並進一步說明高等學校收取學費的困境，以及學費政策在教育財政上的影響。
貳、八○年代中國大陸大學學費政策
一、黨的領導，國家經營教育事業
中國大陸自建國之後，將所有私立院校的行政權、財政權及財產所有權強行接收，並在一九五○年的三月開始推行大學助學金制度，繼之於六月成立畢業生工作分配委員會，負責公私立高等學校畢業生的工作分配事宜；一九五二年「全國高等學校招生委員會」成立，開始全面性的統一招生制度，甄選可培育之幹部(王瑞琦，1994)。
由此看來，中國大陸將高等教育視為國家事業，不但實施中央集權，掌控大學及各院系的行政管理及課程與教學，而且是以國家經營的態度培訓學生成為未來國家單位所需之幹部，將學生納為政權財產的一部份。因此，中國大陸在五○年代初期，對高等教育所採行的基本方針，就是強調教育要向工人、農民開放，國立大學免收學費(大塜豐，1998；引自楊景堯、黃三通，2003)。學生免費上大學的公費制度，意味著所有大學生都是「國家人才」，畢業之後，必須按照國家的需要，分配到各個工作崗位，這對國家各項建設不但有積極作用，同時也能減輕學生就學的負擔。
二、文革結束後，經濟因素引導教育改革
然而這樣的高等教育公費制度在一九八三年中國大陸推動經濟改革開放政策後，面臨了重大的挑戰。首先，自「文化大革命」結束以後，中國大陸開始大力發展高等教育，招生人數躍增，教育經費負擔呈直線上升(王瑞琦，1997)。在此過程中，高等教育的功能不但要為國家培養人才，同時，也要肩負起滿足非國家事業的人力需求。
(一)一九八五年「關於教育體制改革的決定」
一九八五年，中國大陸公佈「關於教育體制改革的決定」，提出「教育必須為社會主義建設服務」的方針，也就是意指教育要為經濟發展需求服務。根據此一政策性文獻，可以發現中國大陸在高等教育的學費政策上，出現了兩大主題：一是廣開學路，提升辦學效益；另一是打破「鐵飯碗」、「大鍋飯」制度。具體措施就是修正公費教育辦法，同時挪出公費生中一部份名額，招收畢業後願到指定的偏遠地區或冷門單位工作的學生，稱之「定向招生」；其次是增收自付學費的「自費生」和由需求的事業單位提供學費的「委培生」。(王瑞琦，1997)。
(二)一九八七年《普通高等學校招生暫行條例》
一九八七年四月，中國大陸頒布《普通高等學校招生暫行條例》，規定高等學校實行「全國統一考試」，並取消「人民助學金制度」改採「獎學金」與「貸款制度」(李建興，1993)。由國家統一進行高等教育的招生，希望一方面能減少高等教育經費的投入，也一方面希望能透過社會資源的力量填補。
在此高等教育的招生作業上，公費招生和定向招生是歸為「國家任務計劃」，自費生和委培生則是屬於「計劃外招生」(王瑞琦，1997)，在中國大陸高等教育的研究領域中，他們把這種情形形容為收費「雙軌制」。
在改革公費生培養辦法的過程中，新的學費收費制度對「助學金制度」的衝擊最大。例如，一九八五年，上海大學率先將助學金改為獎學金和生活困難補助，以低收入家庭的學生和成績優秀學生為主要對象。同時，每學期徵收學費，並要求學生負擔一般醫療費用的百分之五十。隔年七月，一百多所院校全面試行，以獎學金和學生貸款代替助學金制度。
參、九○年代中國大陸大學學費政策
中國大陸九○年代的大學學費政策的變革可分成兩個階段來敘述：(一) 一九九○年代初期；(二) 一九九四年併軌制的推行。
一、一九九二年國家教育委員會公佈「關於加快改革和積極發展普通高等教育的意見」
一九九二年的十二月，中國大陸國家教育委員會公佈「關於加快改革和積極發展普通高等教育的意見」，其改革的重點之一是要求各院校調整過去對財政撥款的依賴，走向多渠道籌措辦學經費。而多渠道籌措辦學經費的主要策略之一，就是逐步實行收取學費和獎學金、貸學金相結合的制度，以取代往昔的大學免費教育制度(王瑞琦，1997)。
因此，自一九九二年起，各高等院校可依據其所在區、本身條件，及人民生活水平，對各類學生制訂合理的收費標準。地方所屬高等學校的收費方案由省、自治區、直轄市人民政府批准；中央各部委所屬高等學校的方案由各主管部門批准。
另一個多渠道籌措辦學經費的策略是擴大招收自費生和委培生。根據統計，在一九九二年，這兩類學生的招收人數從上一年六萬多名增加到二十萬名左右，佔新生總人數的比例是從11.2%提高到26.6%。一九九三年，政策正式宣佈後，此兩類學生的招收人數再度擴大，高達三六．○二萬人，佔新生總人數的40%。同時也由於學費的自由化和自費生、委培生招收人數擴增，在一九九二年，普通高等學校在校生人均培養費的資金來源中，政府撥款從上一年的84.1%降到70%(王瑞琦，1997)。
二、一九九三年國務院頒布「中國教育改革和發展綱要」
一九九三年的二月，中國大陸國務院頒布了「中國教育改革和發展綱要」，內容提出關於改革高等學校的招生和畢業生就業制度的方向。改變過去由國家統一計劃招生的體制，實行國家任務計劃和調節性計劃相結合，逐步擴大招收委託培養和自費學生的比重，並實施收費制度。改革高等學校畢業生「統包統分」和包當幹部」的就業制度，除了對師範院校、某些較冷門科系和邊遠地區的少數畢業生實行由國家安排就業外，多數由學生「自主擇業」的就業制度，逐漸推行畢業生與用人單位「雙向選擇」的辦法(薛光祖，1996)。
三、一九九四年「併軌制」推行
一九九四年，中國大陸國家教育委員會宣佈，高等學校將走向統一收費制度，意即「同一學校(或專業)實行同一種收費標準」。現行的自費生和委培生的招收將逐漸與公費生的招收合而為一，學生在畢業之後均自行就業，將不再享有工作分配、職業保障的權利。這意味著中國大陸高等教育政策的中心思想是想從雙軌制進入「單軌制」或「併軌制」(王瑞琦，1997)。
中國大陸國家教育委員會除了實施併軌制政策外，也提出兩大口號：一是「窮國辦大教育」，另一是大學教育將從「兩包」(免學費、畢業後工作包分配)轉軌為「兩自」(自付學費、自行就業)。
喊出「窮國辦大教育」的口號是由於中國大陸政府想以人民收入提高、政府財政收入日縮、各高等學校負債累累為主要訴求，強調大學教育投資不應完全倚賴政府撥款，應納入社會捐資和學生學費。況且，大學教育並非是義務教育，「使用者付費」、「大學投資效益」等觀念應隨著社會開收，逐漸深植人民的觀念裡，在政府的相關教育政策中，除了繼續加強宣導外，同時也應該要提出各種配套的助學政策。
四、小結
自一九八五年「關於教育體制改革的決定」公佈以來，並在九○年代逐漸全面實施之後，這項大學學費政策是不可能改變的(楊景堯，2003)，再加上一九九三年「中國教育改革和發展綱要」以及一九九五年《教育法》的頒佈，中國大陸當權政府在高等教育的學費政策上，是逐漸走向「使用者付費」以及「減少各高等院校對政府財政撥款的依賴」而規劃的改革藍圖，雖然中國大陸政府降低了對高等學校的教育經費挹注，但仍可透過多渠道的籌措辦法增加對高等教育的經費投注。
在中國大陸教育部所發佈的「全國教育事業九五計畫和2010年發展規劃」中，指出高等學校管理體制和辦學體制改革已有較大進展，部份高等學校實行部門與地方共建共管或改採多種形式實行聯合辦學。高等學校、中等及中等以上職業學校招生和畢業生就業制度的改革以政府撥款為主，多渠道籌措教育經費的模式正在形成(中華人民共和國教育部，2006)。
肆、中國大陸大學學費政策的困境
一、人民收入差距懸殊
高等教育並非是義務教育，理應由人民自主決定選擇就學與否，所以政府對於高等教育經費不應全面撥款補助。這不僅是對於內部本身各級教育均衡發展的一項重要公平原則之外，同時也需要考慮更大、更廣泛層面的社會環境及人民經濟負擔能力，尤其是在中國內部區域發展是極端地不均衡。
因此，中國大陸的大學學費訂定標準，就受限於人民收入的差異太大，如此懸殊的收入差距，不僅呈現於中國大陸東部與西部地區之間，即使是一省之內也有可能同時產生較富有的縣市及窮困的鄉鎮(王瑞琦，1997)。所以，中國大陸高等教育的學費政策該如何設立訂定的標準，才不會使窮困學生的教育機會受到阻礙，是一項重要課題。
二、助學政策不夠完善
對於貧困學生，中國大陸政府的支援策略有三：第一，提供專項獎學金給農、林、師範等冷門專業，以保障生源；第二，將徵收的學費中一部份用來補助貧困學生；第三，推行各種助學辦法，包括獎(獎學金)、貸(貸學金)、助(勤工助學)、補(特殊困難學生補助金)、減(學雜費減免政策)等五項政策(王瑞琦，1997)。
然而，這五項助學辦法仍存有許多問題，例如學校由徵收的學費中，提取一部份補助貧困學生，但有些學校原本經費就不足，面對急待救助的貧困學生也難有任何紓困作為。貸學金制度創於一九八七年，但由於貸款金額低、償還期限短、追討困難成為呆帳，再加上沒有法律保障，因此各院校大多要求學生在畢業前償還貸款，否則不得領取畢業證書，更加使得貧困學生望之卻步(王瑞琦，1997)。
三、對教育投入不足
雖然中國大陸的《教育法》中內文規定「全國各級財政支出總額中教育經費所占比例應當隨國民經濟的發展逐步提高」，但實際上教育經費在各級財政支出總額中所占比例卻是逐年下降，中國大陸當權政府以「窮國辦大教育」為藉口，指出中央政府財政占國民生產值的比例連年下降，教育經費增長的空間有限。
因此，常出現地方政府預算中的教育性撥款增長低於財政經常性收入的增長，所以許多學校在面臨中央政府補助短少，經費大幅降低的問題，常以各種名目、口號做為學校收取學費的藉口，導致亂收學費的弊端。
伍、結語
綜觀過去五十多年來，中國大陸對高等教育的經營，由過去視為國家事業，轉為八○年代修正助學金制度改採雙軌制，保留一部份公費生及定向招生的計劃性人力培育，並另闢國家任務計劃之外的自費生及委培生。
到了九○年代，中國大陸進一步希望各高等院校能減少對國家財政撥款補助的依賴，因此倡導各院校多渠道籌措辦學經費的策略，並藉由獎學金、貸學金制度來取代過去大學免費教育制度，同時，改革畢業生工作分配制度由學生自付學費及自主擇業，進一步實施學費政策的併軌制，以期達成高等學校統一收費制度，同一學校或專業實行同一種收費標準。
然而中國大陸政府漠視內部環境失衡的發展差距，以致於學費政策難有統一的訂定標準，再加上對貧困學生的助學制度不盡理想，讓許多學生因學費問題而休學。除此之外，中國大陸近幾年來對高等教育的經營策略又轉為「不均衡發展策略」(何宣甫，2002)，希望藉由有限資源的集中，扶植重點學校以進入世界一流大學之列，此經營策略將會擴大區域、學校及各級教育之間的貧富差距，這其間的種種問題均包含了對教育經費投注的效率原則及教育機會的公平原則，兩原則如何取捨確實困難，須有適當的補救措施，給予積極性的差別待遇。
參 考 文 獻
弓克(1994)。高等教育發展的十大趨勢。台海兩岸，夏季號，101-105。
中華人民共和國教育部(2006)。全國教育事業“九五”計畫和2010年發展規劃。檢索日期：2006年6月10日。取自http://www.moe.edu.cn/
王瑞琦(1994)。中國大陸大學聯招與高教之發展。台北：文笙。
王瑞琦(1997)。台海兩岸大學學費政策之研究。中國大陸研究，40(8)，48-70。
何宣甫(2002)。教育財政的財政學基礎，載於楊國賜(主編)，新世紀的教育學概論：科際整合導向(頁135-174)。台北：學富。
李建興(1993)。臺灣海峽兩岸教育研究。台北：五南。
楊景堯(2003)。中國大陸高等教育之研究。台北：高等教育。
楊景堯、黃三通(2003)。中國大陸教育制度，載於王家通(主編)，各國教育制度(頁135-177)。台北：師大書苑。
薛光祖(1996)。近十年來中國大陸教育改革的趨向。台灣教育，541，24-30。