國立大學法人化之反思
龎博育
嘉義大學教育行政與政策發展研究所
前言
我國國立大學隸屬於教育部之管轄，並受其行政監督。雖然在校園逐漸民主化的情形之下，政府多能在大學的學術與研究方面給予尊重，但大學的人事、經費仍受相關法令之限制，教育部能以令、函指示方式介入校內事務，校長也得經學校和教育部在兩階段遴選後才能選出，在此情形下使得大學無法擁有靈活的變通能力以應付快速變遷的外在環境。國立大學法人化的訴求即希望能把大學從政府的管制中解放出來，賦予大學更多自主的權利，以與世界潮流趨勢接軌，提升大學的學術地位與國家的競爭力。然而，國立大學法人化在近年大學法的修法過程中，卻屢被抨擊與否決，去年十二月通過的大學法修正案中也獨缺了大學法人化的相關條文。本文先回顧大學法人化之緣起，其次探討法人化與行政法人之定義，再分析民國九十二年和九十四年兩次大學法修正草案中對大學法人化之規劃，最後反思大學法人化與大學自主之關係，期待能從當前的困境中，找到一條正確的道路，才能有助於我國高等教育之進步與發展。
壹、國立大學法人化之緣起
早在民國七十五年，由當時台大學生所發起的大學改革運動中，就提出了推動國立大學法人化以保障學術自由與大學自治的訴求，希望把大學從教育部的控制下解放出來。在民國七十八年，當時的立法委員尤清與林時機更首次將國立大學為公法人的規定納入大學法修正草案，惟最後仍無法落實於大學法中（周志宏，2003）。
我國現行大學法於
於上述因素影響之下，教育部為了因應當前大學發展所需，自民國八十六年起即開始展開大學法修正案的擬定工作。草擬期間，行政院於民國九十一年通過「組織改造推動委員會」所提出的「行政法人建置原則」，並列舉大學得制定該類行政法人之通用原則，教育部乃配合此政策而重新修改大學法修正草案，增列「行政法人國立大學專章」。此草案以國立大學行政法人化為最主要之修法重點，但也因此引起各方的爭議與批評，以致無法在第五屆立法委員任期內完成修法。直至
大學法修正案於
貳、法人化與行政法人之定義
一、法人化之定義
何謂法人化？根據「組織改造推動委員會」的說明，認為其是「原本由政府組織所負責的業務，改以公共法人來辦理，打破以往政府－民間團體的二分法，使得政府在政策執行上，能更具有彈性，並引進企業經營的精神，使業務推動更為專業、有效」（研考會網站，2005）。許宗力（2000）則認為，法人化就是將特定領域的國家機關獨立出去，賦予其與國家法人有異的法律人格。法人化的國家機關具有獨立人格後，在人事、財務規定上可獲得相當程度的鬆綁，也可以避免來自於國會中的政治干預，將能有效提升行政效率並充分利用國家資源。
二、行政法人之定義
我國既採德國法之公、私法二元劃分，其中公法人可分為「公法社團」、「公法財團」與「公營造物」，其均由公法所創設，惟其內部的組成方式與組織結構有所差異。然而，此種公法人的「組織三分法」，在分類上常引起爭論，考量避免落入制度之迷思，因而另設行政法人，並將其定為成具公法性質之法人。行政法人法草案（行政院，2003）中，第二條第一項規定「本法所稱行政法人，指國家及地方自治團體以外，由中央目的事業主管機關，為執行特定公共任務，依法律設立之公法人。」基於上述之規定，可了解我國行政法人的特徵如下（邱聰祥，2005）：
（一）所執行公共任務，國家有確保其實施之義務；
（二）業務執行有專業之需求，或有須強化成本效益及經營績效；
（三）執行之任務不宜由行政機關或民間辦理者；
（四）涉及公權力之執行程度較低者。
叁、大學法草案中對國立大學法人化之規劃
根據在民國九十二年送立法院審議之大學法草案（九二草案）與九十四年送立法院審議之大學法草案（九四草案），將其中有關大學法人化之規劃部分臚列如下：
一、九二草案中對國立大學法人化之規劃
（一）增訂「行政法人國立大學」專章
九十二草案增訂第二章「行政法人國立大學」專章，以作為未來國立大學法人化之依據，其實施重點包括(江明駿，2004；邱聰祥，2005)：
1. 採雙軌漸進式進行，區分國立大學為「一般國立大學」與「行政法人國立大學」，並不強迫所有大學一律改制為行政法人。
2. 採購具有彈性，其程序由教育部會同行政院公共工程委員會定之，不受政府採購法之限制。
3. 適度鬆綁人事法令限制，得以更有彈性的晉用人才。
4. 保障現職員工之權益，其任用、退休、福利等事項仍分別依原適用之相關法令辦理。
5. 財務收支自行管理，其相關事項由大學自訂，並受教育部之監督。
6. 無償取得使用由政府機關核撥經費購置之公有財產，其為大學之自有財產，由大學自行管理、運用，並受相關單位監督。
7. 設立董事會以接納校內外專家學者與社會人士之建議與諮詢，其具有外部開放性，可避免大學過於封閉與社會脫節，並積極回應社會需求。
8. 行政法人國立大學若因情事變更、績效不彰而不能達到法人設立之目的時，教育部經行政院核准，得解散該大學或為其他適當的處理。
（二）行政法人國立大學與現行國立大學之比較
而根據教育部（2003）所提出的說明，行政法人國立大學與現行國立大學之相異處，可由大學定位、董事會之設置與學校行政等三方面來區分。
1. 大學定位方面：
現行國立大學為隸屬於教育部之高等教育機構，並不具獨立法律人格；教育部得對大學為行政監督，對於學校事務得以令、函指示方式介入。行政法人國立大學則為具備獨立法律人格之組織體，教育部僅能依據法律及法律授權之命令對大學進行合法性監督，政府與大學間由特別支配關係調整成為權利義務相對法律關係（董保城，2000）。
2. 董事會之設置方面：
現行國立大學並無設置董事會，校內單位之設置必須經由教育部核准，校長則經學校及教育部二階段遴選。行政法人國立大學則由教育部自學校校務會議推薦之人選及校外夙孚眾望之人士中選聘組成董事會，取代教育部以行政機關直接管理學術教育之模式；校內單位之設置由學校自行決定，再報董事會核備即可；校長之產生則由董事會遴選適當人士並聘任之，校長對董事會負責且於職權範圍內對外代表大學。
3. 學校行政方面：
現行國立大學為教育部所轄，在教師待遇、職員任用、採購、經費補助與運用上皆受相關法令之限制。而國立大學行政法人化後，教師待遇得視教學研究成果或潛力另行額外支給，校方也可進用不具公務人員資格者為職員，採購程序則由教育部會同公共工程委員會定之，學校預算補助以總額方式編列且得與教育部簽訂長期補助契約，且在經費收支之財務處理規定上由學校自訂並受監督。
（三）所引發的爭議
在設置董事會的部份，開放校外人士擔任學校董事會的成員後，不免令人擔憂校務運作將受政治力或特定利益團體之影響；而董事會決策權與校長行政權之間的互動方式也是法人化後的敏感問題，是否能達到權能區分的效果也令人懷疑（湯堯，2005）。周志宏（2003）也針對董事會之設置提出了可能產生的四點疑義：首先，由數個行政法人組成一董事會，似乎形成一超越於法人之上的機關；其次，董事會發現學校有重大違失，卻必須立即陳報教育部，不似獨立自治的行政法人機關；第三，董事由教育部遴聘，董事會又能解聘校長，將使得行政權力能直接或間接的控制大學人事；第四，校外董事佔總額的一半以上，形成「外行人控制」，有違大學自治中由大學成員自主決定學校人事的原則。
其次，在學校行政部分，簡明勇（引自邱聰祥，2005）指出，行政法人國立大學不受政府法令所限制，雖有助提升大學學術發展與競爭力，但大學在不受考試院、立法院和監察院之監督後，不僅有違民主政治的監督機制，特權也將輕易的入侵校園，甚至形成行政獨大的亂象。湯堯（2005）則認為，行政法人國立大學去機關化後仍要對社會負責，因此相關的內部控制與外部評核機制更顯其重要性。
二、九四草案中對國立大學法人化之規劃
（一）取消「行政法人國立大學」專章
行政院在九十四草案中取消了九二草案的「行政法人國立大學」專章，並以「國立大學得為公法人。」（第五條第一項）與「前項公法人之設立、組織、運作、監督、解散及其他應遵行事項，另以法律定之。」（第五條第二項）的規定取代之，將國立大學的法人化再次回歸到教育部於民國九十一年六月二十六日陳報行政院版本之「公法人」的方向，並明訂國立大學之公法人化不在大學法的規範中，而須以特別法另外定之（周志宏，2005）。其立法原因在於，考量並非所有國立大學的體質與資源均具備法人化之條件，在此僅先列一法源，使有意願與具備條件之國立大學得據以成為公法人。
（二）所引發的爭議
周志宏（2005）指出，九四草案中對於大學法人化的目的並無說明，也沒就公法人性質作明確規定。而九四草案並未如九二草案規定直轄市立、縣（市）立大學得為公法人之規定，且公法人地位是否可用地方自治條例來創設尚存疑問，此似為立法上疏失之處。
肆、大學法人化與大學自主
關於大學自主的定義，各家說法不一。楊國樞（1993）認為大學自主主要是指，大學內部的運作獨立於政府機構或校外團體之權勢的影響。大學自主涉及大學與政府（特別是教育主管當局）的關係，強調政府應在不妨礙學術自由與自主的原則下，維持大學的整體水準，因此政府應賦予大學行政自主、教學自主與財務自主。而教育部（1995）在教育報告書中指出，大學自主是指大學在其學術專業領域內，可決定其各項有關的事務。大學自主本身並不是目的，而是為提升大學教育水準的一種手段或途徑。此外，行政院教育改革審議委員會（1996）在第四期諮議報告書則指出，大學事務應予學校自主權所包含的範圍有：學術專業自主、人事自主與有條件之財務自主。綜上所述，可知大學自主的定義相當分歧，其涵蓋的層面包含了大學自治、學術自由、教學自主、經費自主、人事自主等，大學自主的目的則在於保障學術發展而不受侵犯。
國立大學之法人化，其基本精神在於要求鬆綁政府對大學之管制，使大學擁有自主的權力。國立大學法人化政策之推動，似乎符合了高等教育改革的趨勢，理應得到國立大學之支持與呼應，未料先後卻有十四所國立大學教師會（顧美芬，2003）和國立台灣大學發起反對國立大學法人化之連署，其中富含之意義著實令人玩味。筆者本著自身對國立大學法人化議題之興趣與質疑，提出己見分述如下：
（一）法人化非促成大學自主之唯一途徑
大學法第一章第一條即明確指陳「大學應受學術自由之保障，並在法規範圍內，享有自治權」，既然大學自治精神受到了大學法的保護，證明大學自主與法人化間並無必然的關係，若能在大學法中對大學的自治權加以詳細的規定，仍可達成大學自主的目的。法人化後的國立大學雖然不再是教育部的附屬機關，但仍須在預算上仰賴政府部門的部分補助，教育部尚有藉此途徑再度介入校務運作之可能性。而改以董事會為校務決策單位，也不免令人懷疑是否合於我國大學體制與高等教育精神，質疑其可能對大學自主造成侵害的可能性。
（二）法人化應是指引大學自主的方法而非目的
主政者在進行大學法人化之說帖時，總是以「國立大學法人化後，教師權益絲毫未損」來安撫政策的利害關係人，規劃大學的未來願景的同時卻忽略了法人化將可能對大學產生的衝擊。大學法人化有助於實現大學自主精神，但並非國立大學在法人化後就一定會擁有自主的權利和能力，因而若要在此政策上落實大學自主的理念，政府仍必須提出相關的配套措施，確保大學能真正的擁有自我獨立的能力，避免因法律規劃的不周全而使大學產生有志難伸或捉襟見肘的窘境。
（三）法人化應出於大學之自發與自願才符合大學自主精神
法人化後的國立大學將能以更靈活的型態面對當前的教育環境，有助於創造大學己身的特色以吸引學生的就讀，進而提升大學的競爭力和學術地位。然而，日前「五年五百億」的「邁向頂尖大學計畫」引發了國內大學搶錢的風潮，其中成功大學為了爭取預算，卻自稱「含淚」承諾推動法人化，最後成為獲得補助金額的第二名。法人化的目的在實現大學自主精神，若僅以經費預算吸引大學接受，似乎也背離了原初之理想。身為高等教育機構，大學應該為了己身的自主地位，挺身而出為自己發聲，法人化的目的即是要使大學脫離教育部的管轄，若仍聽命於教育部口令與動作而行動，豈能讓人信服大學真有自主能力。
伍、結語
不可否認的，國立大學法人化確實提供了大學自主的願景，尤其在經費與人事上的鬆綁，更使得國立大學未來能夠靈活的因應外界環應的變化，有助於在國際社會上提昇自己的學術競爭力。然而，目前大學法人化政策多由教育部埋頭推動，在各大學則多採取抗拒之態度，不免令人產生行政領導專業的觀感。
教育乃為一點滴工程，躁進改革的結果將會重蹈教改失敗之覆轍，屆時絕非任何一人之道歉所能負起的責任。我們願意相信教育部改革大學的決心，更樂於見到大學自主精神之落實，然而一個政策要能成功的推行，必須要仰賴更多配套措施之配合，建議相關單位必須針對詳細內涵進行更審慎的研擬工作。
此外，與我國鄰近的日本已在二○○四年推動大學成為獨立行政法人，我國不妨觀察其實施之情形，作為我國推動大學法人化之參考，將有助於澄清正反兩方的意見，為我國大學未來的發展尋找到一條更好的出路。
參考資料
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邱聰祥（2005）。國立大學行政法人化財務及運作問題之實證研究。未出版之碩士論文，台北大學會計學系，台北市。
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楊國樞（1993）。我對大學及大學教育的基本理念與看法（下）。律師通訊，167期，23-28頁。
顧美芬（