九年一貫課程政策分析與展望
李榮通
台中教育大學測驗統計研究所研究生
楊昌興
嘉義大學國民教育研究所研究生
壹、前言
有人說，課程政策的分合，猶如鐘擺效應，分久必合、合久必分。課程組織的變化，基本仍是反映社會背景變遷與滿足人才培育需求，因此九年一貫課程必然有其價值與意義。然而，教改十年迄今，褒貶不一，功過尚未論斷，然卻使一向平靜的校園卻成了紛紛擾擾的新戰場。
天下雜誌於之前以「教改為什麼天怒人怨？」的聳動標題，引言了教改萬言書的內容，批評十年教改是「四不一沒有」--學生不快樂、家長不安心、老師不支持、政府不負責、畢業沒頭路！如此令人沮喪的內容，看在一個教育工作者的心裡，難免幾分無奈！在後現代的思潮下，傳統的教育制度和課程規劃已無法符合知識經濟時代的需求和市場人資源的多元需要；然而，大多數的社會群眾對教改的內涵、精神和多元思考並不了解、也不信任，導致今日的人心惶惶！
教改何罪？我們相信當初的立意是良善的，只是缺乏完善與思慮周全的配套措施與準備，也未能進一歩檢討省思九年一貫課程成果的線索，而只是移植英美教改方向、追隨西方課程規劃路線，而未能真正依台灣社會文化與未來需要去轉化西方教改的課程規劃政策與精神內涵，倉促上路而怨聲載道，終將預言九年一貫路上的崎嶇！為正確掌握九年一貫課程的規劃始末與未來發展，實有必要分析其政策實施的深層脈絡。因此本文乃就此一變革的背景因素、實施現況、實施困境及因應策略加以分析如下。
貳、課程政策之背景及演進
由於知識不斷創新，人類文化價值體系所累積的精華，反映在人們物質與精神生活層次中，「教育」便成人類重要的傳承途徑，而「課程」成為人類文化知識與生活經驗中最主要的核心內容。當全球性的社會變遷劇烈發展、科技一日千里，以及精緻化教育品質要求趨勢下，世界各國無不積極進行教育改革，以激發個人潛能、傳遞優良文化、促進社會進步、提高國家競爭力。因此，課程改革必須不斷進行，以創造更優質的文化，滿足社會及國民的需要。
一、政治因素
(一)、回應教育改革總諮議報告書之建議
1995年行政院成立教育改革審議委員會，經二年研議，提出教育改革綜合建議，要求教育部積極研擬相關計畫實施，此也構成教育部近年擬具教育改革政策的依據，針對教改會所提課程改革重點(行政院教育改革審議委員會，1996)，臚列析述如下：
1.促進中小學教育鬆綁：包括「建立以學校為中心的管理方式；設置學校諮議委員會；建立各級學校的校務及教學評鑑制度」。
2.帶好每位學生：讓所有中小學生接受適性適才的教育，兼顧有教無類與因材施教的理想，提供每位學生最適性的教育。
3.改革課程與教學：以生活為中心進行整體課程規劃，掌握理想教育目標，訂定課程綱要取代課程標準，強化課程的銜接與統整，減少學科數目和上課時數，以培養學生學以致用、解決問題及適應變遷的能力；建立網路學習環境，充分發揮圖書館的功能。
4.提早學習英語：國小學生應學習英語字母之辨認與書寫，並規劃國小學生學習英語的必修課程。
5.協助學生具有基本學力：建議教育部應積極研究學生的基本學力水準，俾利及早補救教學或轉介特殊班或學校，故必須研修成績考查辦法，建立畢業成績之最低要求。
6.建立補救教學系統：建議從「研發基本學力指標及鑑定工具、師資培育、課程設計、教材教法、成績考查辦法、專科教室與教具設備、發揮圖書館功能、發展各類補救教學之教材教法與評量工具」等方面，多方面加強補救教學系統的功能。
7.重視原住民教育：建議訂定「原住民教育法」、保障原住民教育發展；修改課程標準，訂定雙文化認同目標與原住民文化內容。
8.落實兩性教育：建議全面檢討中小學教材及讀物的兩性刻板印象；教育課程不應以性別為區隔，並加強兩性平等教育之內容與研習。
9.建立必要的推動機制：建議教育部應建立必要的機制，全力推動。
10.建立評鑑制度，評估教育行政機關和學校推動教育改革成效。
從上述建議中，知悉教育部面臨課程改革的「需求性、迫切性與非做不可」的壓力，即使未成立「國家課程研究發展中心」之組織，仍必須組成臨時任務編組，審慎規劃所謂「新新課程」的改革。於是在吳前部長京、林部長清江領導規劃下，行政院於八十七年五月核定教育部八十八至九十二會計年度所提「1570億元之教育改革行動方案」，其中「健全國民教育─革新課程與教學」列為教育部首要教改項目，並回應民間教革呼聲。
(二)、執行立法院預算審查之附帶決議
除了社會追求進步與民間教改熱烈回響之外，另最具民意基礎的立法院決議事項，亦構成教育部必須遵照辦理的根據，同時也反映出政治勢力影響教育決策的最佳寫照。八十六年四月十七日立法院教育委員會審查教育部八十七年預算時，曾交下附帶決議：「教育部必須在八十八年九月完成國民中小學九年一貫課程綱要之研訂，並於九十年起全面實施，否則凍結相關預算等云云．」；又於審查八十八年度中央政府總預算有關教育部分之附帶決議：「教育部應確實依本院民國八十七年度預算附帶決議，於民國八十七年九月之前公布九年一貫課程總綱，至遲不得拖延超過八十八年九月之後。並將公布之新課程總綱，提供立法院教育及預算委員會委員」。
上述事實，使得教育部必須依限訂出九年一貫課程綱要。眾所周之，課程標準之修訂，無法急就章， 率而成，必須花費四、五年的修訂時程，才能圓滿完成，如今卻必須在二年內完成新課程綱要，無疑是一項「不可能」的任務，縱使面臨學者專家及關心教育人士的質疑，教育部亦必須「化不可能為可能」，在短短二年內完成九年一貫課程綱要及配套措施的研訂工作，可謂是最艱難的挑戰任務。
二、經濟因素
(一)、因應知識經濟的到來
當知識經濟出現，政府、學術研究人員、社會大眾關注於科技、資訊、網路、電子商務等主導「新經濟」要素之際，另一股強調「學習孕育觀念，觀念促進變革」之學習革命，也在同一時間展開。因此，對學校教育而言，除了強調「資訊教育」，讓學童能與世界順利接軌之餘，「價值重塑」正成為社會與學校另一個重要之討論課題。矽統科技董事長杜俊元指出，現代科技人太缺乏人文素養，太過邏輯思考，太缺乏愛與關懷他人之特質；殷琪也指出，當個人具備了以人格、人文為基礎之專業正直(Integrity)的核心價值時，才能在快速變遷的社會中穩定之經歷、學習。
對學校教育而言，大學強調科技與人文調和的通識教育受到重視，生命教育在各級學校的推廣，都是我國面對此一「價值重塑」議題之反映。新加坡「建立思考型學校、學習型國家」理念、美國政府提出「廿一世紀美國教育行動」、及日本國民教育政策白皮書「培育開啟新時代的心」，也都是因應「新經濟」浪潮下，在教育內容上之因應政策。
(二)、市場經濟的人力需要
「經驗貶值，資深不再是資產」可以說是知識經濟時代最佳之寫照。對教育工作人員而言，唯有隨時接受新資訊與技能，充分掌握科技之發展，才能提升個人之「受雇力(employability)」。以當前教育變遷來看，師資聘任方式之變革，九年一貫課程改革之實施，正是此一知識經濟場景之最佳寫照。
由於知識不斷創新，人類文化價值體系所累積的精華，反映在人們物質與精神生活層次中，「教育」便成人類重要的傳承途徑，而「課程」成為人類文化知識與生活經驗中最主要的核心內容。當全球性的社會變遷劇烈發展、科技一日千里，以及精緻化教育品質要求趨勢下，世界各國無不積極進行教育改革，以激發個人潛能、傳遞優良文化、促進社會進步、提高國家競爭力。因此，課程改革必須不斷進行，以創造更優質的文化，滿足社會及國民的需要。
三、社會文化因素
(一)、多元文化教育的趨勢
八O年代多元文化教育論述在西方國家的興起，主要是因為這些社會變的越來越多元了。再者，伴隨著全球化的思潮與地球村的來臨，多元文化教育亦如荼如火的在世界各地蔓延開來，其彰顯的教育價值在於，透過多元文化教育的實施，讓少數族群與弱勢族群的聲音能被尊重與容納，亦肯定主流文化的重要性，因為它們均是構成多元文化的一環，缺一不可。如今世界各國在多元文化教育的推行更是不於遺力，多年實施的經驗更是我國在推動時值得深思的課題。
(二)、兼顧全球化與地方化、基本能力與創造力
台灣目前的課程改革正逐步邁向多元化，在現今世界各國教改呼聲漸趨要求學生具備基本能力、要求課程部份控制之際，台灣教育之舵該航向何處？多元文化教育的知識革命，促發我們向前推進的力量；但世界的教改趨勢，讓我們更審慎的思考教育邁向多元、自由化的應為與不為，或許在兩方的推進與猶疑中，多加思索，透過不斷的溝通與對話，建立一個教育的發展藍圖，我們的教育旅程將可能更穩健踏實。
四、課程之演進
鑒於國際競爭力與日俱深，社會發展急劇變遷，攸關國民素質之教育政策必須充分滿足時代脈動與人力需求，以激發個人潛能、促進社會進步、提高國家競爭力為改革主軸。茲將九年一貫課程發展制訂之歷程略述如下：（蘇鈺琦，2002）
（一）醞釀階段：（八十四年至八十六年三月）
自從四一O等民間教改團體發起教育改革運動，強烈訴求中小學課程革新之際，各地方政府亦陸續熱烈展開草根模式的「開放教育」實驗，繼行政院教育改革總諮議報告書公佈之後，行政院教育改革成立推動小組。
（二）發展階段：（八十六年四月至八十七年九月）
成立「國民中小學課程發展專案小組」，由當時任考試委員
（三）研訂階段：（八十七年十月至八十八年十一月）
八十七年九月總綱完成後，教育部隨即組成「國民教育各學習領域綱要研修小組」。
（四）試辦階段：（八十八年十月至九十一年六月）
歷經多場次之研討會與公聽會程序後，本部乃匯整各方意見，於八十八年七月擬具「國民中小學九年一貫課程試辦要點」乙種，隨即舉辦北、中、南、東四區「國民中小學九年一貫課程」試辦說明會。
（五）審議階段：（八十八年十二月至九十年八月）
為了接續研修小組之工作進程，乃於八十八年十二月成立「國民中小學課程修訂審議委員會」，先後由楊國賜政務次長、范巽綠政務次長擔任召集人。
（六）修訂階段：（九十年八月至九十一年八月）
（七）實施階段：（九十年九月至九十三年九月）
分四年逐年推動實施：
九十 年九月：國小一年級實施。
九十一年九月：國小一、二、四年級、國中一年級實施。
九十二年九月：國小一至五年級、國中一、二年級實施。
九十三年九月：國中小全部年級實施。
參、九年一貫課程實施現況
一、推動課程輔導組織與教學諮詢服務
(一)、組織中央及縣市之教學輔導團隊
九十學年度起，教育部成立「教學創新九年一貫課程教師服務團隊」，廣泛集全國各地區國民中小學推動九年一貫課程之現況、分析縣市推動問題予以有效解決、整合推動模式推廣課程改革優良經驗，提供縣市課程的諮詢與服務，並與縣市之國教輔導團接軌，期能發揮積極輔導之功能。
在縣市部分，則將現有國教輔導團轉型為九年一貫課程領域輔導團，有效因應九年一貫課程之實施，提供教師實質之教學協助。
(二)、重組九年一貫課程推動小組
教育部於九十一年二月十八日籌備重組九年一貫課程推動小組：教學輔導研究組、行政環境整備組，資源應用推廣組及「一中心」：研究發展中心重組架構推動體系，由范巽綠次長擔任召集人，定期召開會議，每週都訂有執行進度與成效。
二、修訂法令規章方面
(一)、教育部擬定或修訂法令規章
為了配合九年一貫課程實施，目前教育部已擬定或修訂若干法令規章以做為配套策略，計有：「修正國民教育法第11條條文，賦予兼任教師及部分時間擔任支援教學工作人員之法源；修正國民教育法施行細則第17條條文；公佈國民中小學學生成績評量準則」；修正「高級中等以下學校及幼稚園教師資格檢定及教育實施辦法」第7條條文；訂定國民中小學教學支援工作人員進用辦法；制訂國民中小學閩南語、客家語教學支援工作人員語言能力檢核要點。
(二)、各縣市政配合中央擬定或修訂法令規章
各縣市政府配合中央修正法規、訂定相關法規及實施辦法、要點等，已完成計有：訂定「縣市國民中小學學校組織再造及人力規劃試辦計畫、縣市國民中小學教師及兼任行政職務人員每週授課節數規定、縣市國民中小學教科圖書選用實施要點及教科書採購規定、縣市國民中小學學生成績評量辦法、國民中小學學校課程計劃備查流程與實施要點」等相關重要法規。
三、師資培育方面
(一)、英語師資培訓及遴用
首先是在國小英語師資培訓與遴用方面，國小五、六年級學生正式實施英語教學，為新課程主要特色之一，但是當時師資培育管道一時無法於九十學年度內培育出合格專業之足夠師資。教育部遂於八十八年決定對外辦理英語師資檢核測驗，並給予英語教學培訓及教育學分之修習，以提供足夠之優良英語師資人力。而從九十四學年度開始，小三即將全面實施英語教學，英語師資的也走向鼓勵現有一般師資修讀英語學分，轉任英語教師。幾可減緩部分超額教師與流浪教師問題，亦可強化教師第二專長的進修與證照取得。
(二)、鄉土語言師資與在職教育訓練
其次是加強鄉土語言師資培育與在職教育訓練，並補助地方政府培訓授課教師。此外，為保存並發揚原住民族文化傳統及有效教學，特提撥專款作為補助地方政府運作「都會地區原住民文化教學輔導團」經費。
為加強推動鄉土語言教學，要求各縣市政府積極成立「鄉土語言教學輔導團」，以協助推動教師在職教育。除了持續補助地方政府辦理鄉土語言授課教師研習及繼續研訂在職教師鄉土語言教學進階性研習課程外，並鼓勵師資培育機構開設鄉土語言課程。結合民間專業人士及民間單位（如教會、學會、協會、學苑）等的充沛人力資源與經驗，辦理教學觀摩會、實務研習、發表會或工作坊，加強教師語言教學專業能力。
四、教育人員進修及研習方面
（一）、提供教師進修之初階與進階研習課程
「教學創新」為九年一貫課程的核心理念，教師自應調整心態，配合學生需求，隨時運用有效的教學方式，不僅可提昇學生學習成效，並可增進其學習興趣。因此，教育部自八十八年起，即開始補助縣市辦理在職教師九年一貫課程研習，同時研擬教師研習之基礎性及進階性之課程大綱，以避免教師重複選習，降低研習意願及效益。此外，從九十學年度開學前就已開始，所有擔任國小一年級教師，至少應接受三十小時以上之基礎課程研習。
(二)、辦理校長課程領導與教育行政視導人員教學視導研習
規劃設計校長培育初階及進階課程，並委由師資培育機構完成辦理四十五場次校長課程領導與教育行政視導人員課程與教學視導初階研習，進階研習並已於九十二年度陸續辦理。
(三)、建置推動九年一貫課程宣導專家人才庫
教育部委請中山大學建置推動九年一貫課程宣導專家人才庫，提供縣市和學校辦理研習和宣導之講師來源參考運用。
(四)、編印推動九年一貫課程之相關手冊
為順利推動九年一貫課程，教育部已完成編印：「九年一貫課程學校經營手冊、行政手冊、教師手冊、家長手冊--大手牽小手」等重要文獻手冊，提供縣市政府及學校辦理研習使用。
教育部特別提撥專款補助各縣市政府進行「國教教學輔導團」之轉型工作，至多各縣市補助二百萬元，以加強輔導團之運作效益，對於輔導團團員之專業諮詢與輔導能力增益不少，同時亦能及時解決教學現場問題。
五、課程與教材之研發、編選及實施評鑑方面
各縣市政府訂定有所屬國民中小學學校課程計劃備查流程與作業要點，督導學校擬訂學校課程計劃，規劃銜接學習課程，列入學校課程計劃中送教育局備查。
提昇教師自編教材、選編教科書之能力，除了辦理課程與教材之研發、編選外並進行課程評鑑。有系統編輯鄉土語言及鄉土教學教材。鼓勵學校成立課程研發小組，建置教師自編教材分享網路平台。輔導學校課程發展委員會，審查自編教材並且活用多元化教學資源，發揮網際網路之教學功能。
六、積極全力推動九年一貫課程「深耕」教學計畫
發揮三大子計畫目標及功能，締造課程改革穩健之有利機制，達成「學校成為課程發展的基地、校長成為學校的課程領導者、教師成為課程的發展者與執行者、家長成為課程發展的合作者、民間組織及企業成為教育專業的支持者、教育行政人員成為課程改革的規劃者與管理者」。
(一)、學校與教師服務計畫
深耕教育專業社群之概念，活化教師專業自主之能量，主動參與及分享課程改革之心得與創見，實踐九年一貫課程之理想願景。其計畫內涵：遴薦中央課程與教學深耕種子團隊及課程督學500人，由各縣市政府國教輔導團、教師會推薦最優秀之種子老師，形成中央專案培訓之深耕種子老師團隊，並透過專案培訓課程之訓練，結訓後，走入基層教學現象，解決課程改革之相關問題。
(二)、大學與中小學攜手計畫
大學與國民中小學之攜手合作計畫─結合中央與縣市政府、大學校院師資培育機構與中小學資源，共創九年一貫課程推動機制及共享平台。其計畫內涵為：透過具師資培育功能的大學與國民中小學攜手合作建立較長期的專業發展伙伴關係，以期深耕九年一貫課程的落實實施，提升學習效果。
(三)、政府與民間合作計畫
政府與民間之合作計畫─打造e化教學資源銀行，爭取民間企業及相關團體的支持，活化民間有利資源，協助學校發展本位課程及其教育特色。其計畫內涵：引進並結合家長、社區及民間企業協助中小學教師發展課程、創新教學，促進學校自主與課程鬆綁，落實九年一貫課程。
七、活化課程教學網站及文獻資料庫資源方面
教育部提供「教學創新九年一貫課程網站」（http://teach.eje.edu.tw/）、「思摩特網站」（http://sctnet.edu.tw/）作為課程入口網站，蒐集教育部及各縣市政府與民間單位之課程教材資源，提供學校教師發展教學活動設計，以為經驗分享及教案交流之平台機制同時完成與行政院原民會合作目標，蒐尋有關原住民各族群之相關教學網站共數十個，提供學校教師發展語言文化教材之參考。
縣市政府資訊網路中心建立資料交換與平台相容之機制，建置全縣市「九年一貫課程教學資訊網」，並結合本部相關課程與教學網站資源，統整提供教師教學支援服務系統。
八、建立教學支援服務系統及整合社區資源方面
修訂國教法第十一條，賦予兼任教師及部份時間擔任支援教學工作之法源，鼓勵各縣市運用2688專案員額，優先增加英語、鄉土語言、表演藝術、輔導團及各項課程與教學研究規劃之需求。鼓勵縣市教學輔導團之組織再造，發揮課程與教學輔導功能。另外，建立教學資料庫交換系統，使資料規格一致，作業平台相融。
肆、九年一貫課程政策的執行困境與對策
一、困境部份
（一）、標的團體的涵蓋性不足與認定偏誤
1.偏重教師團體，忽略家長傳統價值觀的改變
在九年一貫課程政策中，達成政策目標的標的團體包括：國民中小學教師、國民中小學校長、師資培育機構、書商、學生及家長等。然而整個政策設計似乎鎖定在國民中小學教師身上，國民中小學教師固然是達成九年一貫課程政策目標政策設計觀點的重要標的團體之一，但忽略其他標的團體，因而產生涵蓋性太小的問題。是以，我們可以觀察到政府投入大量資源在辦理教師研習、宣導等措施上，然而執行效果卻有限（教育部，2003），此乃忽略家長的價值觀改變，也是達成政策目標的重要對象。雖然政府針對家長的疑慮有辦理零星式的講習、活動與製作手冊宣導，但是普及度不夠，投入資源有限，效果不大，根據調查顯示高達六成三的家長根本不清楚什麼是九年一貫課程政策，有六成一的民眾不瞭解相關配套措施，如加強教科書審查、降低教科書售價等，而且也未深入針對社區家長瞭解其偏好與需求，設計相關可行的執行策略。 另外，師資培育機構的課程結構及教學方式的調整，是達成九年一貫課程政策目標的重要行為者，但在政策設計時未列為認真要求行為改變的標的團體，使得師資改革走在課程改革之後，政策執行績效勢將有限。
2.師資培育課程結構，需因應九年一貫課程需要而調整
在一場由師資培育機構主辦，師資培育機構的教授本身針對九年一貫課程政策問題進行分析時，即指出： 「教師需要具備充足的專業知能，才有可能勝任各項專業任務。課程綱要帶來許多新理念及作法，而且結構性的改變使得變化的幅度，遠較過去課程標準修訂時的內容增刪為大，學校教育人員也因而需要新的知識及能力。然而教育部在規劃課程綱要時，並未對規範師資培育學程的有關規定進行相對的調整，因此，使得課程綱要實施初期所培養出來的師資，與實際的需求有所出入。亦即，教育部要別人統整，自己的業務卻沒有先行統整。」（吳武典、吳文星、張清郎、簡曜輝、單文經、高新建、張武昌、陳麗桂、陳文典、晏涵文與方崇雄，2003） 申言之，九年一貫課程政策的主要特色之一，就是強調領域教學、課程統整及協同教學，但是目前師資培育機構的課程結構仍以分科教學為主，如何培養出有領域教學能力的教師呢？而且，師資培育機構的師資固然有其專業，但是是否有九年一貫課程政策相關的理念與實務技巧，恐有疑問。此外，這些機構的師資又是辦理研習，擔任培訓在職國民中小學教師九年一貫課程師資，因此訓練結果是否能達成目標令人憂慮，況且，希冀透過短期的研習進修，試圖改變現職教師的教學觀念與行為，也是緩不濟急。因此，根本之道在於師資培育機構課程與教學行為的調整，使得新課程得以永續發展。
3.教科書商在課程改革過程中的角色及影響力
在九年一貫課程政策的標的對象中，書商似乎被社會建構為擁有政治權力，但具負面形象的競爭者，從書價的爭議到教科書的錯誤百出，政府對教科書的採購與出版採取日趨嚴格的管制及負擔成本的措施，書商頓時成為社會批判的對象，此舉雖然贏得社會支持，但是這種認定上的偏誤，忽略書商教科書的編輯行為，是協助教師教學行為改變及達成政策目標的重要資源。書商是個企業組織，其固然在商言商，但是長期以來對學校及教學現場所提供的諮詢與服務，能夠彌補政府財政及輸送服務能力的不足，因此政府應思考如何透過政策導引，發展明確的目標，在達成共同目標下互蒙其利，並協助書商建立自我監督機制，營造政府與企業合作的環境，共同為達成九年一貫課程政策目標而努力。
(二)、社會認知與教師心態
1.教師欠缺改革意願
教師是課程改革的第一線，唯有培塑其改變的能量，採取符應九年一貫課程政策所要求的行為，課程改革才能克竟其功。然而，國民中小學教師的屬性，「能力」只是教師無法產生政策要求行為的因素之一，重要的是「意願」的問題，教師長期以來處於官僚組織下的底端，「由上而下」的慣性，使得教師喪失專業的自覺與熱忱，此外，過往教育決策教師不但是決策的邊緣人，並體驗到許多政策反覆、無效能的經驗，使得教師對於教改政策早已失去信任，並抱持觀望的態度，這在國中在全面進行九年一貫課程的試辦工作時，教育部還特地發佈新聞稿宣示全力貫徹九年一貫課程政策的決心，並呼籲「全國國民中學老師不要等待或觀望政策的轉彎」，即可見端倪。因此，如何提升專業自尊與政策信任，激勵教師從事改革的意願，恐是選擇政策工具的重要思考。
2.社會傳統認知的壓力
另外，教師所處的教學工作系絡中，也有許多因素是導致教師無法產出符應九年一貫課程政策的行為。例如，中小學組織是屬於養護型組織及行政領導導向的組織，減弱教師願意承擔更多的工作壓力及創新的教學作為，以及朝向專業發展的動機；教師許多教學創新的行為，也需要家長的支持，然而在升學主義，成績至上的觀念價值下，教師往往力不從心，但又為符合政策的要求，發生「教學行為」錯亂的現象。
（三）、鬆綁原則與控制意識的拉鋸
九年一貫課程政策的執行策略設計，基本上是採取草根模式（grass-roots approach）：強調模糊、非明確性的法規，因為明確性是不可能達成，而且模糊性提供極大的空間給基層執行者，允許他們將法規與在地需求做調適。因此，鼓勵學校視社區及學校本身環境，發展學校本位課程。然而卻又透過「訪視」、「課程計畫備查」、「成果展」、「研究報告」等變向的方式控制，使得學校本位管理的空間不足，歐用生（2002）即指出： 「九年一貫課程改革的主要口號之一是『課程鬆綁』，但『鬆綁』意謂什麼？鬆了不綁？鬆鬆地綁？鬆後再綁？許多現場實際工作者說：課程改革口號叫得漫天響，但實際上是鬆了再綁，而且綁得更緊，因為不僅有教育部的綁，地方政府也綁，專家更在綁。」 再加上資源不足，使得整個執行流於「紙上作業」的政策執行，以課程計畫備查為例，由於縣市人力有限以及「為備查而備查」的作法，使備查限於形式審查，甚至流於競賽的工具，在學校層面，由於教師壓力大，時間不夠，交由書商做課程計畫、教學計畫，或將書商所做的計畫稍做修改，應付了事，也是相當普遍的（吳俊憲，2003）。
政策工具的類型，可分為權威式、誘因式、能力建立型、符號和勸告型及學習式。 然而，九年一貫課程政策由於欠缺規則及政策工具的整體設計與組合，致使在執行過程中，中央急於有所作為，雖採用制度的變更或建立、服務的提供、法律命令的發佈、經費補助、知識和訊息的發現和散播、忠告善導等執行策略，但仍感力不從心，成效有限，地方政府、學校仍採取保守漸變、等待上意的態度（彭富源，2002），教育部到教育局、學校三者之間的銜接與轉化之密切度不夠，權責不清，因而未收課程改革之實質效益（簡宏江，2004）；教育部實際推動九年一貫課程政策的官員即為文指出中央與地方推動新課程政策之期待落差，其寫道：「整體而言，中央與地方對新課程實施之落差有：『教育授權觀念與實際運作之落差，學校組織與人力資源規劃之差異、參與課程改革熱誠與實踐之差異、落實經費編列與教育責任之差異』。」（林文展、林殿傑與張素貞，2002），是以產生許多的執行落差現象，諸如，英語教學一國多制，引發城鄉和貧富差距嚴重落差的憂慮（高聖凱，2003）、部分縣市政府未遵守教師授課時數不得高於九年一貫課程實施之前的規定（簡宏江，2004）等。
（四）、政策回應性不足，社會對一綱多本、建構教學成效存疑
所謂回應性係指政策方案滿足標的團體的需求、偏好、或期望的程度（吳定，1998），具有回應性的政策方案，在決策過程中，能傾聽相關利害關係人的聲音，注入溝通理性，將實踐的知識納入考量，如此將能形塑標的團體對政策的信任，提高政策的接受度。蓋專家或精英的決策思維，由於無法提供完備的資訊、妥適的技術、受到時間與資源的限制；復由於專家團體也受到政治運作的影響，再加上本身的運作及本質不易和治理體系及民主價值相契合，致使政策方案被接受的程度較低，而呈現有限性（林水波，1999）。 在九年一貫課程政策總綱決策過程中，雖包括課程專家、民間教改團體、企業界、家長代表、教師代表等，但是「多數基層教師與家長質疑家長代表及教師代表的代表性，認為這些人並無法代表他們的意義，或認為這些人在為政策服務，或是有其他目的。」，而且，專家學者仍擁有較大的主導權，意見較能受到重視（吳怡萱，2001）。
綜合前述，九年一貫課程政策總綱決策，由於成員結構代表性不足，以及決策過程中缺乏對話理性，使得政策的共識性權威無法建立，教師對於九年一貫課程政策行動與目標成就之間的關聯性缺乏信心，也就不願心甘情願的配合政策的要求，此外，九年一貫課程政策內容主要是自外國移植而來，與國內的情境不大能相契合，更與教師的教學習慣，家長的思維習慣相脫節，造成理論與實務間的落差。因此，整個九年一貫課程政策總綱決策過程回應性不足，無法滿足標的團體的需求、偏好、或期望，政策執行力也就備受考驗。
二、對策部份
針對上述的執行困境，本組擬從政策設計理論思考，提供一些提升九年一貫課程政策執行力之道：
（一）、妥適選擇標的，營造夥伴關係
九年一貫課程政策目標的達成，除了教師是主要的標的對象之外，家長與書商的行為改變也是重要的因素。因此，政府應將社區家長、書商等企業納入政策設計，並積極扮演串連、媒合的角色與其建立公私夥伴關係，導引共同合作，以活絡厚植九年一貫課程政策的推動。
（二）、強化配套措施，轉化教師心態
組合使用權威型政策工具，規範教師評鑑、分級等；運用誘因型政策工具，改變目前學校組織誘因結構不足的問題（如，考核流於形式、教師專業地位不受重視等），激勵教師從事改革的意願；提供資訊，運用各種專業資料，協助教師切實瞭解九年一貫課程的內容變革與新舊課程的差異，如此才能「知變」，建立正確的教改觀念。
（三）、建立對話機制，形塑信任文化
教育改革政策，若不能贏得教師的支持與信任，回應教師的需求與偏好，則勢將事倍功半，這是歷次教改困境所應得到的政策學習經驗。然而，決策者總是健忘的。雖然在九年一貫課程決策過程回應性不足，無法滿足標的團體（尤其是教師）的需求，但是亡羊補牢之道就是在執行過程應建立對話機制，在平等、尊重及同理的情境中，大量與第一線的教師進行互動，透過參與互動，增進信任，傾聽教師的心聲，尊重教師專業與實務知識，回應教師的需求。
（四）、基本學力測驗，確實以能力指標為命題範圍
九年一貫課程的改革需取得社會大眾的理解與支持才能成功，不管是對一鋼多本的疑慮、建構式教學對基本能力的影響、英語教學得實施年級等等，最重要的是透過溝通去取得家長的信任與支持，以實際的行動贏得社會大眾對政策的信心與認同。94年5月底的第一次基本學力測驗，教育部長杜正勝宣稱試題符合學力指標範圍，而且難易度屬「中間偏易」，國中教師與坊間補習班業者亦同意杜部長的說法。
台灣社會傳統認知與文化仍以學歷為取材及職位標準，一切教育改革都無法脫離這個緊箍咒而獨立運作改革；而這次的學力測驗符合教育部之前對社會的政策宣導，考題範圍以能力指標為準，而非多讀版本，真正只要精熟一個版本即可；取得社會大眾對教育政策執行力的信賴和持續的支持，是未來政策執行的參考方式。
伍、對九年一貫課程的具體建議及省思（代結語）
一、省思：
（一）九年一貫課程強調將知識應用到具有個人意義和社會意義的問題上，在這些問題的脈絡中，知識被重新定位，學科領域的界線被消除，知識的範圍和順序依師生合作擬定的主題和問題而定。強調參與的計畫、脈絡化的知識、真實的爭論以及統合的知識，能提供給不同的學生廣泛的知識，開啟更多成就感的機會，提供具刺激性的內容，達到更高的水準。在民主社會中，學校的重要功能即是在提供不同背景的學生共同的教育經驗，而學校中的課程不論是正式或潛在課程，更是其中建構學生教育經驗主要的途徑，九年一貫課程設計強調貼近學生真正的生活經驗，尊重多元文化與差異性的觀點，課程統整主張重新思考學科間的關係，透過統整的課程組織方式，以社會問題或議題為中心，反應出社會真實的一面，是當代社會哲學思潮的具體實現。
（二）教師忠實呈現課程中知識，即變成了主流階級再製的工具。然而在統整課程中，教師需改變以往照本宣科的授課方式，不再以知識者傳遞者自居，教師需重新組織其教學內容，因情境適時來轉化課程知識。而以往受限於行政管理或教育體制，教師的專業能力受到了忽視，以致造成了教師的教學工作被貶抑為技術人員，其主要的工作即在於傳遞官方知識以及一些瑣碎事項的處理上，教師在課程方面的設計能力也因長期遭到漠視而被遺忘了。而且教師瑣碎沈重的行政工作負擔與孤立的工作環境，也使得教師之間缺乏緊密的聯繫與專業互動，無法凝聚集體的力量，建立專業社群並發揮影響力。因此教師必須作為轉化型的知識份子，強調教師的專業及反省能力，有能力掌握影響學校日常生活的時間、空間、活動和知識，方能掌握九年一貫創新教學的真正精神與內涵。
（三）如果我們仔細的檢視十年教改及二次教改的論述，其不過是侷限在孩子學的多與少，而非習得如何學習；但是真正的學習態度，積極、主動、批判與獨立自主的學習，卻是目前課程改革所無法做到的，因為太多的家長，執著於傳統認知及思維，在意的是新的課程制度，是否影響我自己孩子的升學機會與管道，而不問教育的本質與目的是甚麼？
（四）教師是課程最後的決定者，唯有教師才能將課程的目標落實於教學中，也唯有教師真正瞭解課程實施的問題和困難之所在。九年一貫課程改革中，要求教師變成主動的課程設計者,卻忽略教師長久以來是被動課程實施者的角色，在角色轉換之間，並沒有給教師適當的調適期，也缺乏教師備課時間的配套措施，師培階段也沒有給予教師適當的課程設計的訓練；而在統整課程與學校本位課程均需要教師有專業的課程設計能力的前提下，看到忙著準備教師甄試的實習教師及辦公室閒話家常等退休的中、資深教師，九年一貫課程實施後，這些沒有準備的教師能教給學生什麼，便值得好好深思。
二、具體建議：
九年一貫課程自90學年度開始實施後已經四年，期間有褒也有貶，綜上所述，提出一些配套與改善措施，希望讓課程的推動更順利。經驗顯示：課程改革政策的制定並不等於課程改革任務的完成，課程改革方案的出爐也不意味著課程改革方案的落實。從課程改革政策到課程實施並不是直線演繹的過程。然而，課程實施卻是課程改革成敗的關鍵所在；課程實施問題不受到重視，課程改革就難有成功的機會。課程實施是不同的人員、事件與資源在不同的時空環境下交互作用的過程，課程實施過程所衍生的問題可能也難以避免。可是，如果我們能把課程改革視為學習發現之旅，正視課程實施過程中的問題，從實做中調適角色，從經驗中累積智慧，則九年一貫課程的實施不也正是夢幻成真的開始。經過這些年來的實施及檢討，教育部也發布一些配套措施來弭補九年一貫課程實施的問題；而基層教師在教室中能確實因應情境轉變，做好課程轉化的工作，以學生生活經驗為基礎，融入新聞時事，提升並發揮自身教學專業，九年一貫課程在理論與實務的持續對話中，應能期待一線曙光。
（一）、師資培育需要變革
以往師資培育的理念是假定國中國小的教學科目一定要有相對應的學系負責師資培育工作，所以每逢課程修訂要調整教學科目時，師範院校教師群起反對，因此應儘速建立師資培育新理念，各大學院校採學程制，並且重視通識教育的陶冶，使學生獲得統整的知識。而教授們的教學也可嘗試採用協同教學，以對師資生產生示範與啟發作用。
（二）、健全課程評鑑與教科書審查系統
學校應該確實發揮課程發展委員會的功能，審查課程計畫，以確保教育品質。而教科書的審查系統也須更加嚴謹，確保教科書的品質。
（三）、廣開研習管道
由縣市政府、師資培育機構及學校辦理各項研習，鼓勵教師從事學校本位課程研究，培養教師第二專長，使教師具有設計課程、統整課程的能力。
（四）、暢通資訊交流的管道
在學校中，教師組成教學研究會，討論對整個九年一貫課程的因應策略，編印各類教學參考資料，在網路上設立教學資料交換中心，提供教師教材設計發表與諮詢的園地，使教師們感受到強而有力的支持系統，減低焦慮與不安。
（五）、國中小師資培育的單一化整合
九年一貫課程是一項重大的教育改革活動，有賴全體教師的全力配合，國中小師資培育目前為分開培育，造成彼此無法交流，甚至彼此無法互相了解對方課程內容，形成實施過程的一大瓶頸。
（六）、升學管道多元化的再檢討
就目前而言，社會對學校的需求，無非在於對其子女爾後的升學訴求，假如無法
提供合理、公平、多元的升學管道，勢必造成家長的疑慮，及實施上的壓力。而多元入
學被公眾解釋為多元（錢）入學，家庭文化、社區資源運用及學校課程的隱晦關係有利
於中上階層子弟的升學與取得各類資源；如何兼
是主管教育政策人員所須深思的問題。
（七）、落實學科能力指標，免除一綱多本的考試疑慮
學科能力指標是一項重要的配套措施，也是教學評鑑上重要的依據。其可保障學生學習成果的基本訴求，也可藉此提供教師們教學設計過程中，一個重要的參考依據。升學考試如學力測驗必須確實依各領域能力指標出題，不可超出指標範圍（如第一次的基本能力測驗），方可釋放家長對教科書的徬徨和疑慮。
（八）、激發學校內在力量
學校內在力量，源自一種校內老師、校長或其他教育人員的自覺、自我檢視，或相互間的對話與討論而產生的改善力量。唯有全校師生齊一心致，凝聚共識，開創共同新的教育願景，才是九年一貫課程成功的關鍵。
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