國民中小學校長評鑑面臨的問題與因應之道
林麗婷
嘉義大學國教所
壹、緒論
「有怎樣的校長，就有怎樣的學校。」國外教育專家學者（Duke, 1992 &Edmonds, 1979）皆指出校長的領導品質深深影響學校的辦學品質。要辦好一所學校教育，固然需要優秀的師資，健全的組織，合理的建築，充實的設備，優美的環境，以及週密的計畫，充裕的經費等條件配合；但校長卻是最大的關鍵，因為校長乃是全校的領導者，政策的執行人，如果校長的決策稍有差池，則會影響整個學校。
自民國八十八年修正公布「國民教育法」後，校長的遴選與聘用制度上有了很大的改變，校長的遴選制轉變為教育部、直轄市或縣市政府組成遴選委員會遴選，經由遴選通過，再由各級主管教育行政機關聘任。校長在任期內的表現與績效成為遴選的重要指標，而評定校長的績效不能只以遴選委員會的委員主觀的判斷，必須由一個考評小組或評鑑小組進行評鑑，提供委員們參考，較為公正客觀，故校長評鑑的實施與制度的制定，是相當值得關切的教育議題。
要提高我國中小學校長行政領導品質的一個途徑是教育評鑑（educational evaluation）。評鑑是對事項加以審慎的評析，以量定其得失及原因，據以決定如何改進或重新計劃的過程。（謝文全，1989）。評鑑就是一件事項之價值的決定。也就是說，評鑑者選擇一個或多個評鑑規準，收集評鑑對象的有關資料，然後根據評鑑規準決定評鑑對象的價值，最後再根據評鑑結果督促評鑑對象改進其服務品質。如果教育行政當局能夠善用教育評鑑此一手段，則可以有效瞭解受評鑑校長行政領導的優劣得失，並根據對其優劣得失原因的掌握，將可督促受評鑑校長改進服務能力與服務品質。
我國教育部在民國六十年公布「公立學校校長成績考核辦法」以來，雖歷經修訂，明文規定公立學校校長年終考核的項目、計分方式、考核程序與考核結果的處理等，但是實施以來，問題頗多，成效有限。學者認為過去的考核辦法的缺失如下：1.規定的考核事項過於籠統；2.缺乏具體的考核項目，以致執行時易生偏差；3.指出考核人員素質不良，人力不足，權責不明，以致常形成書面表報的考核；4.部份校長常有相互掩護通報的的情形，以致上級單位難以發現校長表現的真實情況；5.考核不公，以致於終年在外交際，迎合上級的校長總是得到較好的考績，而埋頭苦幹，默默做事的校長，反沒有獲得應有的奬勵。有鑑及此，我國目前確有必要發展出一套公平合理的國民中小學校長評鑑系統，以利我國中小學校長評鑑實務之提升。
貳、校長評鑑系統的理論基礎
一、校長評鑑的意義與目的
校長評鑑是對校長表現作價值判斷和決定的歷程。其步驟為根據校長表現的規準，蒐集一切有關訊息，以瞭解校長表現的優劣得失及其原因，以協助校長改進其服務品質或作為行政決定的依據。而校長評鑑的目的，綜合了專家學者（Anderson, 1991; 張清楚，1996）的看法，將之歸納為下列兩方面：
(一)在形成性目的方面：校長評鑑可以發現校長行政領導表現之優劣得失及其原因，以及時協助校長改進之，以提高校長辦學績效。並且可以就校長行政領導表現的弱點，提供校長適當的在職進修課程和計畫，促進其專業發展。
(二) 在總結性目的方面：校長評鑑可以判斷校長表現水準的優劣程度，以便作為遴選校長、續聘校長、晉升校長、決定校長薪資水準、表揚優秀校長、以及處理不適任校長的依據，藉以促進學校人事之新陳代謝。
表1
二種校長評鑑目的所分別強調的評鑑要素
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評鑑目的 |
評鑑者角色 |
歷程 |
用途 |
焦點 |
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形成性評鑑 |
輔導者 |
連續性溝通、回饋、協助 |
改進表現、設定目標 |
教育系統的改善 |
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總結性評鑑 |
法官 |
明確的終極判斷 |
做為績優給付、晉升、降級、調校等人事決定的依據 |
個別校長及其表現 |
資料來源：
Anderson（1991）認為在建構一個校長評鑑系統之前，必須先確定評鑑之目的。評鑑目的之不同，將導引評鑑設計時，採取不同的「評鑑者角色」、「評鑑歷程」、「評鑑用途」、以及「評鑑焦點」，其關係如表十四~１所示。
二、校長評鑑的規準
根據教育部臺（８２）參字第４１９００號令修正發布的「公立學校校長成績考核辦法」第四條所規定的成績考核事項如下：
1. 忠於國家執行教育政策及法令之績效占百分之二十。
2. 辦理行政事務之效果占百分之二十。
3. 領導教職員改進教學之能力占百分之二十。
4. 言行操守及對人處事之態度占百分之二十。
5. 專業精神之表現占百分之十。
6. 其他個案應例入考慮之項目占百分之十。
以上各項評鑑領域與項目，雖然可以大略適用於國民中小學校長評鑑，但是國民中學校長和國民小學校長的職責可能並不盡相同，另外即使同樣是中學校長或是同樣是小學校長，每一位校長所處的學校環境以及所接受的角色期望亦不盡相同，因此教育行政當局在決定其所屬校長的評鑑規準時，應參酌每一個個別校長的獨特學校環境與角色職責，然後與所屬校長共同設定適宜的評鑑規準。
參、實施校長評實施校長評所面臨的問題
校長評鑑的實施其實是面臨許多的問題與考驗，除了制度上的制定與評鑑過程的困難之外，評鑑者的客觀與被評鑑是否配合是重要的關鍵，雖然對於歐美國家來說，實施校長評鑑己行之有年，但對於我國來說，校長評鑑只是正在起步階段，故對於教育行政機關、學校與校長來說，都是相當大的考驗。未來實施校長評鑑所面臨的問題，根據吳清山(2001)的文章中，主要可分為以下幾點：
一、 校長本身的接受程度
校長評鑑首當其衝的是校長本身，在過去的校園環境中，校長不必接受任何的評鑑，除非是犯了重大的過失，否則很少有職務的調動或調整，而在這種制度之下，努力勤奮、奉公守法的校長，與少數不務正業、家長與教師頗有微詞的校長所受的待遇幾乎相等，那對於前者是不公平的，因為缺乏完善的評鑑制度，可能會造成校長辦學品質落差，甚至日漸低落，故校長評鑑是有其必要性。但部分的校長們心態未能作有效的調整，不太能夠接受校長評鑑的觀念與作法，認為此種做法有損校長工作的士氣和尊嚴，所以這也是校長評鑑上的一項困難之處，故校長評鑑在未來的推動上，獲得校長的支持與配合，在實施上是相當重要的挑戰之一。
一、 評鑑文化的認同
目前國內教育行政機關所辦理的各種教育評鑑，皆是以整個組織的評鑑為主，除了部分大脷有教師教學評鑑之外，尚未對於學校個別人員進行評鑑，故整個評鑑制度尚未齊全，適宜的評鑑文化也就不易建立。部分校長也認為，單獨對於校長評鑑有失公平，學校教師也要進行評鑑，因為在當前的教師法令制度下，校長經營校務權力己不如從前，教師的聘任權操之在學校教師評審委員會之決議，校長身處此種教授環境，並非一人就能決定一切，故校長們認為要評鑑來評量校長辦學績效，就要給予校長足夠的權力；相對的，學校辦學績的良窳，擔任實際教學工作的教師也是要付出一部分的責任，故許多校長認為在校長評鑑的同時也要進行教師評鑑，如果朝此方向進行，學校成員才會對於評鑑有正確的認知，但因此可能又會招致教師的不滿，故對於評鑑文化的認同上，恐怕還是有一段長遠的路要走。
二、 評鑑工具的建立
評鑑工具是否公平客觀，直接影響了評鑑的品質，國內目前校長評鑑工具，還只是在初步發展的階段，台北市和台北縣都有研究報告，但尚未進入實作皆段，這些研發出來的工具，其實用性和價值性尚無實證資料佐證。所以國內在校長評鑑上必須要投入更多的人力和經費進行工具的研發，讓所發展出來的工具真正能夠評量出校長的辦學績效，也能夠來提供改進之參考。而在校長評鑑的文化尚未取得共識，以及尚無成熟的評鑑工具，要實施中小學校長評鑑的確是一項艱難的挑戰。
三、 評鑑委員的選定
評鑑委員素質高低，是評鑑成敗的重要關鍵之一。基本上，要擔任評鑑委員必須要具備一定的學術背景，而且也要對於校長的工作具有深入的了解，方足以為受評鑑的校長所信服。但目前國內並無大量的評鑑人才，也無機構專門來培訓專業的評鑑人員，遇到教育行政機關要辦理教育評鑑時，常常是臨時組成一個任務編組，邀集一些學者專家參與，這些人員常中可脦具有豐富的學識涵養，但是在實務的經驗方面，也許並不是相當的足夠，故導致整個評鑑難以發揮應有的功能。未來實施校長評鑑勢必需要許多的專業評鑑人員，屆時，該如何去選定專業又富有經驗的人才，恐怕又是一門很大的學問。
四、 評鑑方法的運用
校長評鑑的方法，依其類型來說，有形成性評鑑與總結性評鑑；依其方式而言，分別有自我評鑑、同儕評鑑(peer evaluation)和專家評鑑。不管是屬於何種評鑑的類型或評鑑的方式，都有其價值性。只是要如何加以選定，又不會花費太多的時間，又具成效，實在不是那麼容易。此外，評鑑的過程之程序和時間的長短，也必須根據實際需要加以考量。而這些工作對於教育行政機關來說，都是一項很沉重的負擔。
五、 評鑑結果的處理
就整個校長評鑑的過程而言，評鑑前的準備和評鑑的進行，都是相當重畏的工作，也必須做一個周全之計畫。除此之外，評鑑結果後的處理，更是不能加以忽視。不管是在幫助校長自我改進，或是提供校長遴選之參考，都必須格外慎重，避免校長受到無謂的傷害。目前國內尚未實施中小學校長評鑑，究竟要如何有效處理評鑑結果，並無一定的章法可循。校長評鑑的最終目的仍在於提昇校長專業成長，增進教育效果，但如果評鑑的結果不是正面的，勢必會造成校長的尊嚴受到打擊，故如何不讓負面的評鑑結果，造成校長的名譽受損或引起不必要的紛爭，是評鑑結果在處理上的一個重要挑戰。
肆、結論
我國國民中小學校長評鑑系統的研究、發展、傳播與採用，乃屬於萌芽或起步階段，未來仍有一段漫長的路程，亟待努力。就校長評鑑系統而言，仍屬於發展之階段，尚有賴未來研究者進一步加以研究、發展，並歷經試用、評估、修正等階段，才能臻於成熟、合理、可行。
除了加強校長評鑑系統的研究之外，綜合各文獻與學者的看法，提出下列幾點建議，以利我國中小學校長評鑑實務之提升。
一、
加強校長評鑑觀念的提倡
校長評鑑對於教育專業的改善和學校教育的革新均有助益，對於校長個人工作士氣的提升以及不適任校長的處理亦有積極的獎勵和消極的制約作用。因此，我國教育行政機關以及各級各類學校多予重視，並利用有效的溝通管道多加提倡。
二、
應加強校長評鑑專業人員的培訓工作
為了對於校長評鑑的客觀正確，擔任校長評鑑的評鑑委員應是這一方面的專家，其對校長評鑑的目的、規準、實施程序等方面的原則和技巧，應接受專業化的訓練。反觀我國教育行政機關缺乏這方面的人才，有待進一步加以培訓養成。
三、
應加強校長形成性評鑑工作
校長評鑑大抵可分為用以幫助校長改進職能為目的之「形成性評鑑」；以及用以做為行政決定依據的「總結性評鑑」。我國國民中小學以往的校長評鑑常常和一年一度的校長成績考核劃上等號，其實並不正確。今後應體認校長專業成長的重要性，加以形成性評鑑的理論與實務。
四、
應積極進行校長評鑑手冊的編修工作
歐美先進國家為有效進行校長評鑑工作，多由州教育行政機關編修校長評鑑手冊供各學區採用，內容涵蓋評鑑目的、規準、實施程序，並附有詳盡的評鑑規準和工具。實施評鑑時，受評校長人手一冊。評鑑實施一段時間後，再加以檢討改進。反觀我國各考核機關迄今仍無任何評鑑手冊可資遵行，有賴教育主管行政機關委請專業學者和學校行政實務人員，共同合作完成編修工作，以利校長評鑑工作的推行。
總而言之，校長是一所學校的辦學品質與績效的重要關鍵人物，而校長評鑑正是提升校長行政職能的利器。盼望我國中小學校長評鑑的理論研究能夠逐漸落實紮根，而評鑑的實務工作能夠早日建立起制度。而一個健全的校長評鑑制度，將能帶動我國中小學校長專業素質的改善，進而確保我國中小學教育品質的大幅提升。
參考文獻
一、 中文部分
謝文全（1989）。教育行政：理論與實務。臺北：文景。
教育部（1993）：公立學校校長成績考核辦法，82年修訂。台北：教育部。
張清楚（1996）。國民小學校長成績考核之研究。台北：台北市立師範學院初等教育研究所碩士論文 ，未出版。
張銳德（1999）。國民中小學校長評鑑系統的初步建構。初等教育學報，7，15-38。
吳清山（2001）。中小學實施校長評鑑的挑戰課題與因應策略。教育研究月刊，84，29-36。
二、 外文部分
Anderson, M. E.
(1991). Principals: How to train, recruit, select, induct, and evaluate leaders
for
Duke,
D. L. (1992). Concepts of administrative effectiveness and evaluation of school
administrators. Paper presented at
the annual meeting of the American Educational Research Association,
Seyfarth, John T(1999). The principal: new leadership for new
challenges. N.J: Merrill.