教育與成本效益分析
周書毓
嘉義大學教育行政與政策發展研究所
壹、
前言---成本效益分析之目的
教育現在普遍地被看作對人類的一種投資。由於教育可使其國民的生產能力增加，故能產生經濟的效益，而對國家未來財富有所貢獻。因此，教育對經濟成長的潛在貢獻而言，用在教育上的經費，在某種程度上，應被認作是正當的。但是，這會產生許多問題，例如，教育和其他方面的國家投資如何比較？在人力資源上的投資和在物質資源上的投資，何者對未來經濟成長有更大的貢獻？所有各種型態的教育，是不是都具有相等的生產能力？就私人和社會來說，教育是不是一種有利的投資？如果教育是為有利的投資，那麼，學生或其家庭在作升學或就業抉擇時會考慮此點嗎？所有的問題皆是由一個論點而產生，那就是教育被看作一種社會或私人的投資時，其所投入的成本和其產生的效益間的關係。
美國早期有許多經濟學家把成本效益分析運用到公共投資上，近年來已逐漸擴展應用至教育決定領域上，但仍有諸多限制。
貳、
教育成本之分析
一、教育成本之意義
教育成本為教育經濟學上極為重要的概念。教育成本在教育上通常的用法，乃是將其視為教育支出的同意字，亦可通稱為教育經費或教育費用。
根據蓋浙生（1993）的說法，所謂教育成本是指社會與個人因為實施與接受教育，所需支付的全部費用，所以教育成本包括社會團體（政府與民間）與個人投資兩大部分。
林文達（1970）認為，教育資源支出的價值是所謂的教育成本；教育資源主要包括了教育上所運用的人力、物力、財力、時間及空間，而無論人力、物力、財力、時間及空間均有其市場上相應的價值存在，若將此資源支出的價值以市場供需價格加以表示便是一般所謂的成本。
另外在教育成本的類別方面，依據教育計畫專家Coombs and Hallak的分類。他們將教育成本的類別分為資本成本（capital cost）與經常成本（current cost），學生單位成本（unit cost for student）及項目（因素成本）等類別。其內容如下：
（一）資本成本與經常成本
經常成本係指會計年度內支出的成本項目，包括基本行政管理費用、教學訓輔及研究發展費用、雜項支出及人事費用。資本成本係指教持久性的支出項目且具有投資財的性質，包括一般建築及設備支出、圖書設備費。
（二）學生單位成本
就經濟觀點而言，學生之單位成本，不但包括所有學生所支付的直接成本，還應包括與學生有關之間接成本在內。由於間接成本不易由貨幣表示，故一般計算學生單位成本，僅以直接成本之項目為範疇（王秀英，2001）。
（三）項目（因素）成本
這是從教育生產功能中，各項投入因素與產出間的關係來看，教育的項目成本，其投入成本項目，可包括教師人數、設備、建築等項目成本，亦可以經常性支出費用如教職員公之薪資與資本性支出費用如建築設備等來表示。
然而，在教育部（1975）之「教育計畫與成本效益分析」一書中，指出對成本效益分析的目的而言，必需把「成本」解釋為實施一種計畫的機會成本。機會成本乃因為每一項投資，不論其為目前的消費抑或其他方式的投資，都必須犧牲掉使用這些資源的其他機會。就成本效益分析的目的而言，教育成本的測定，並不單是金錢開支的計算而已，它更要估計出被整體社會或各個私人放棄掉其他機會的教育上投資之全部成本。
二、教育成本分析
至於該如何運用教育成本分析，在教育部（1975）之「教育成本及費用支出之分析」一書中，曾指出教育成本的分析研究方法主要可分為兩種，茲分別說明如下：
（一）整體性分析（Overall
Analysis）
此係將現時的以及可能的教育經費流量予以可能最精確的分析，以審視教育在國家經濟中的地位及其相對重要性，便於從事教育經費的研究，並利於與其他國家的教育經費情形作比較。從事此種研究方法時，首先應當確定一個較長時期的時間序列（Time Series），以估計過去若干年內經費流量的一般趨勢與變化，亦即在研究教育經費的時間趨勢（Time Trend）。
（二）詳細分析（Detailed
Analysis）
1.各類教育的成本
此係指按照教育種類分析總經費支出，以公私立學校的就讀人數作為主要的資料，將經費開支與就學人數相比較。但在從事分析時，必須注意公私立學校的平均單位成本並不相同，且亦須考慮公私立學校素質差異的存在。
2.各級教育的成本
此係指分析各階段學校教育的經費支出，其分析途徑有許多種。例如，比較各級教育的經常支出與就讀人數，將可發現各級教育經常費用支出的平均單位成本差別很大。因此在分析高等教育費用支出的單位成本時，最好能再就各大學間，以及每一大學各科間的費用支出加以比較。
綜上所述，教育成本可用來分析各級各類教育經費與支出的情形，並據以預測教育制度未來發展趨勢。在現今經費有限的情形下，學校為維持正常的運作與發展，勢必會降低教育成本的方式來追求教育效益。而如何以有限的教育成本，去提升教育的效益，則必須先了解教育能產生哪些效益，以進一步探究提升教育效益的方法。
參、
教育利益之分析
教育利益（education
benefit）是指教育財所能滿足個人慾望的大小或數量。教育利益有審美利益、政治利益、社會利益、心理利益及物質利益等。並可分為以下幾種名稱或類別。
一、直接利益（direct benefit）與間接利益（indirect benefit）
教育的直接利益意指教育投資後所獲得的收益係來自教育過程因素本身或歸於受教者本人所享有即屬直接利益，如受教者獲得知識或技術的利益；相反地，收益增加係由於外在生產因素所產生或由非受教育者所獲得，則屬於間接利益如部分因創造發明所帶來的經濟成長，或知識水準的提高等（林文達，1983）。
二、金錢利益（pecuniary benefit）與非金錢利益（non-pecuniary benefit）
教育利益若以貨幣的（monetary）標準來劃分可以分為金錢利益與非金錢利益二種。前者是以金錢的多寡來表示教育利益的大小，後者則不以貨幣價值來表示。諸如政治、社會、文化上因教育投資所得到的利益即是。
三、內部利益（internal benefit）與外部利益（external benefit）
凡由受教者或教育生產因素本身所產生的直接利益，稱之為內部利益；如學生因受教而獲得知識和學歷。反之，非由受教者本人所獲得的利益，即稱之為外部利益。如可由社會多數人享有者的社會利益。
綜合上述，教育利益（education
benefit）係指教育財所能達成個人或社會慾望的實質或抽象數量，亦即包含有形的及無形的利益。有形的教育利益例如增加未來賺錢的能力、增加國家國家的稅收等；無形的教育利益，例如社會的進步、個人生活的充實等。
肆、
成本分析模式之探討
成本分析模式可分為三種模式：成本效能分析（Cost
effectiveness analysis, CEA），成本效用分析（Cost utility analysis, CUA）和成本效益分析（Cost benefit analysis, CBA），對於三種模式的分析比較，整理如表1。
而風險與與不確定性也為經濟決策之不可或缺的一部份，風險為發生某一不幸事件的機率，而不確定性表示對未來情況之無知，因此，我們可估計某一風險事件發生的機率與規模大小，但無法定量不確定性。傳統的方法是採用敏感度分析（sensitivity
analysis）將風險與不確定性納入計畫的成本效益分析，也就是使用各變數的最樂觀與悲觀值計算成本與效益，則我們可知那些變數對成本效益有最大的影響，雖然敏感度分析不須知最樂觀與悲觀值的機率，但知道那些變數對成本效益有最大的影響是有用的資訊。
另外，一個完整的成本效益分析的執行步驟應注重事前的準備工作，也應注意釐清決策者與分析師的責任，首先，決策者與分析者需共同討論，仔細界定所要評估的計畫或政策的內容、社會範圍、限制條件、質化分析（無法量化）的部分、可控制變數、折現率、與計畫執行的期間等。
其次，分析師應仔細設計成本效益分析工作，包括（1）界定成本與效益之項目，先找出受影響的人、物或服務，尤其是外部的影響，然後根據經濟學理論及相關文獻界定成本與效益的項目，須注意不可重覆計算。（2）討論各個成本、效益項目之可估計性與正確性：辨明是否有移轉性支付、未就業或利用的投入、沉入成本等情況。（3）討論各個成本、效益項目可否量化與貨幣化，尤其是無市場的成本與效益之估計方法是否可行，估計工作的成本是否過高，而該成本或效益本身是否不大。（4）決定敏感度分析的做法，可以進行敏感度分析的決策變數包括折現率、投入量、投入價格、產出量、產出價格、計畫期程等。（5）決定資料來源，可能的來源包括政府統計、二手資料、抽樣調查、前人研究成果
等等。
伍、
教育成本效益分析功能與限制
一、計算方式
成本效益分析法是各種計畫方法導致之成本效益之價值，然後以系統方法彙整分析以判定計畫方法之成效。因此分析的第一步是認定各個計畫方法影響所及之成本效益項目，然後賦予成本與效益項目應有的價值，再將不同時間之成本與效益價值換算為同一時間之價值，最後計算成本效益之評估指標，以表達計畫方法之成效。而其計算教育成本效益評估指標的方式，有下列三種：
（一）淨現值（Net
present value）
如果淨現值大於零，表示計畫的整體效益大於成本，為可以增進社會福利的計畫。不同計畫方法的比較，以淨現值愈大者，計畫的效益愈大，可行性愈大。
（二）內部報酬率（Internal
Rate of Return）
此時的r即為內部報酬率。內部報酬率大於折現率，表示計畫使用資金的效率，高於資金使用在其他方面的效率，計畫有推行的價值。不同計畫方法的比較，以內部報酬率大者，計畫的效率高。
（三）效益成本比（Benefit-Cost
Ration）
效益成本比＝B/C，通常效益成本比＞1
之計畫，表示計畫的整體效益大於整體成本。理論上效益成本比愈大，計畫愈有實施的價值，但是效益成本比的計算會因為成本效益的歸類而導致不同的結果。
二、教育成本效益分析功能
蓋浙生（1993）進一步認為，成本效益分析是「對於每一項投資計畫的效益與成本作有系統的分析與檢討，提出測定投資可能發生的預期結果，作為合理分配與運用資源的準則」。換句話說，成本效益分析是在運用經濟的原則來衡量投資的效益，不僅考慮長遠（現在與未來），而且也重視深入（直接、間接、有形、無形、外部、內部等因素），其分析項目如表2
所示。
表2 教育成本、效益分析
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成本（Cost）
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效益（Effectiveness）
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直接成本
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²
分配於公私立各級各類學校的經費（包括教職員薪資給付、學校建築設備、維護等費用）
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直接效益
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²
有形的－增加未來賺錢的能力
²
無形的－使個人生活更為充實等精神、文化層面
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間接成本
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²
為受教育所繳納的學雜費
²
為受教育所增加食宿費、交通費、書籍費、交際費等支出。
²
為受教育損失賺取所得的機會（earning
forgone）亦即通常所稱之「機會成本」（opportunity cost）
|
間接效益
|
²
有形的－增加國家國家的稅收
²
無形的－（1）政治的協和、團結
（2）犯罪的減少
（3）社會的進步
（4）文化的維繫與創新
|
資料來源：教育經濟與計畫（頁152），蓋浙生，1993。
故蓋浙生（1993）指出成本效益分析運用在教育上的目的有二：
l
由於教育成本的增加，使教育資源的負擔日感沈重，希望透過成本效益分析，以提高教育資源（特別是教育經費支出）分配與使用的效率。
l
比較政府各項公共支出效益的大小，特別是教育投資與非教育投資利益的比較，以作為政府分配資源及選擇投資計畫優先順序的參考。
此外，教育成本效益分析主要具有以下三種功能（引自陳惠釧，2003）：
l
作為一種比較可替代使用資源的一種技術，目的在於區分出成本效益最好的項目。
l
作為一種擴展性使用，教育成本效益分析一方面可比較人力預測和各種類型的人力利用模型，對其進行敏感度分析；另一方面可以透過成本效益分析，研究私人需求的決定因素。
l
教育成本效益分析被用來發展或至少說明一種新的財政政策，例如世界銀行的一些建議就是來自於成本效益分析。
綜合上述，成本效益分析運用在教育上，是希望透過成本效益分析，以提高教育資源（特別是教育經費支出）分配與使用的效率。並作為政府分配資源及選擇投資計畫優先順序的參考。
三、教育成本效益分析限制
雖然成本效益分析已成為最重要的教育規劃方法之一，但由於其自身存在的問題，這些年遭到了嚴厲的批判。根據Bchrman and Birdall 所提出的觀點，成本效益分析的根本缺陷是只重視量，而忽略質；只用教育年限表示教育「數」量，卻沒有考慮教育的「質」量。另外，有些教育政策方案的效益很難用貨幣價值來衡量，所以我們在作教育政策評估時，不只是從成本效益分析去考量，而應該彈性運用成本效能分析和成本效益分析。
參考文獻
Henry M. Levin ＆Patrick J.
McEwan（2000）. Cost-effectiveness analysis as an evaluation tool. Forthcoming in the International Handbook of
Educational Evaluation.
Henry M. Levin （1995）. Cost-effectiveness
Analysis. International Encyclopedia of Economics of
Education.
王永成（1999）。高等教育資源分配經濟效益之研究。暨南國際大學教育政策與行政研究所碩士論文。
王秀英（2001）。從教育成本理論探討國立大學資源分配與財務指標之建構。國立中正大學企業管理研究所碩士論文。
林文達（1983）。教育經濟與計劃。台北：幼獅。
張四明（2001）。成本效益分析在政府決策上的應用與限制。行政暨政策學報，3，45-80。
教育部教育計劃小組（1975）。教育成本及費用支出之分析。台北：出版者。
教育部教育計劃小組（1975）。教育計畫與成本效益分析。
許瑛峰（2001）。公務人員在職進修動機取向及其經濟效益之研究-以南部區域縣市政府。國立中山大學公共事務管理研究所碩士論文。
陳惠釧（2003）。我國技專校院成本效益指標與標竿比較之分析－以四所學校為例。國立成功大學教育研究所碩士論文。
蓋浙生（1993）。教育經濟與計畫。台北：五南。
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