組織組主性—以高雄市非營利組織為例
南華社會所研究生 吳怡蕙
壹、緒 論
一、研究背景與動機
早期社會福利是交由教會執行濟貧工作，後因產業發展迅速，貧富差距拉大、貧民數量增多使得社會飽受貧窮威脅，令教會不堪負荷，於是逐漸要求政府接辦。1601年英國伊利莎白女皇頒佈「濟貧法」（The poor law），正式承認政府有濟貧之責任，建立初步救濟行政制度和工作方法，社會福利工作開始逐漸擺脫「宗教」的影子。這項法典成為歐洲濟貧立法之典型，也是美國推行相關救濟措施的藍本（李增祿，1998：15-21；行政院，1989：11-13；江亮演，2001：11-53）。而1942年英國貝佛里奇報告書（The beveridge report :social insurance and allied social service ）中提出「福利國家」（Social welfare states）之概念，建議建立一套完整的社會安全體系，同時認為政府有責任提供衛生、教育、住宅及就業等方面措施，這種強調政府責任的論點，在此時期達到高峰（行政院，1989：13）。
就社會的意識型態加以分析，「福利國家」無非是社會價值和意識型態轉變的結果，立基於「危險分擔」的社會共識上，社會不再是以個人為單位，而是以群體為依歸；扶弱濟貧被認為是社會的共同責任，不再是慈善行為（古允文，1988:4-6）。隨著福利國家的擴張，公權力積極介入社會福利，不僅在行政、財政和專業上，政府成為推動福利政策主要推手，政策藉由公部門更加徹底推行至社會每一角落，政府儼然成為人民的一切。但我們發現，政府大量釋出資源和財力，卻難以滿足民眾大量又無限的需求；另一方面，社福預算大量輸出後，民眾貧病、意外等社會問題並未完全獲得解決。社會上貧富不均問題日趨惡化，政府科層相對龐大，真正為案主服務的專業人員微乎其微，這些問題、需求和限制讓政府陷入僵局。
1980年代，許多福利國家在面對財政困難、貧富不均、輸送制度不恰當三者交互影響下，導致對福利國家重新檢視，有人認為政府干預過多，影響市場運作、福利國家影響了人民自主性；各國飽受各界壓力，都希望可以在減少預算、縮小政府規模條件下，尋找出解決危機之道。於是福利多元主義、福利民營化、商品化（commercialization）、去機構化（de-institutionalization）、去科層（de-bureaucratization）等策略相繼被提出，主張政府與民間機構合作，共同提供福利服務，旨在引進市場概念、促進競爭力和在降低成本的同時提高效率（Hill，1997；鄭讚源，1997：80）。於是非營利組織（nonprofit organizations）成為福利國家以外的另一種選擇，其他相關議題亦引發多方的討論與研究。
非營利組織是相對政府部門和企業的民間組織，具獨立性質，秉持「取之社會，用之社會」的理念，盈餘不歸屬內部成員；在法律上該組織具備法人資格，不以營利為目的，同時享有免稅優待。另外，江明修（1999：151）則由公共管理角度，認為非營利組織具有以下特質：
１、具服務導向
２、是民眾與政府的橋樑
３、非營利組織屬於行動導向，可對案主做直接服務
４、具彈性，少科層
５、具創新理念
６、維護公共利益
７、發展社會公共政策
８、監督政府、市場
９、9.促進積極的公民資格和利他主義
陸宛蘋整理Salamon一些對非營利組織特質論述，具備以下五種關於非營利組織結構和操作特質（引自陸宛蘋，2001）：
１、正式化(Formal)：組織內部具規劃性的行政過程。
２、私人的(Private)：組織由民間成立運作，不同於政府部門但又受其監督。
３、非利潤分配(Non-profit-distributing)：機構盈餘不分配給組織內部成員或其他相關人士。非營利組織不以獲取利益為優先，這是不同於其他商業組織之處。
４、自主管理(Self-governor)：組織具有行政、決策和運作獨立性而不受外部環境控制。
５、志願服務(Voluntary)：組織內部成員部分為志願工作人員，組織一些事務交由志工處理。
其中，自主管理攸關組織本身對民眾的使命及組織存在意義，組織自主性（Organization autonomy）：指組織在使用內部資源上，不必顧慮外部環境的期望與壓力，可以自行作決策的能力。我們將組織視同個人一般，自主性為組織本身所具備的獨立性，對內部資源配置、管理監督、人力資源及福利輸送皆有自主權，亦不受外界組織控制指揮；更進一步說明，這種不受他人控制的特質，對於非營利組織這種極容易受外在影響的特殊組織而言，有著策略上的重要性（劉淑瓊，1997；黃雲生，2001：41）。我們好奇在福利資源短缺、有限環境中，組織既要維持本身獨立性又要獲取資源的情況下，組織如何維持本身有利的條件？故本研究以區域性非營利組織觀點出發，探究組織與環境互動關係如何影響組織自主性消長。
二、研究目的
非營利組織起源於慈善工作，近百年來的發展，促使政府重視民眾福祉保障基本人權。而且社會愈進步與多元化，民眾參與公共事務意願增加，由民間團體組織成的「非營利組織」已成為社會不可忽視的「第三部門」，且社會資源的有效管理和組織間的合作也成為每個非營利組織重要的課題（陸宛蘋，1999：30；邱瑜瑾，1999：119）。社會資源系統包括有形的人力（領導者、專家、義工和顧客）、財務（硬體設施、財力）及無形的權力（知識技能、承諾、信息）等，單一組織不可能擁有各類型的資源，因此「交換」成了資源連結的基礎（邱瑜瑾，1999：119）。Salamon（1995：64）指出非營利組織多數仰賴政府的補助、服務費的收取和少數企業、私人的捐助。因此政府、企業和許多非營利組織間形成一種具有社會資源相互依存的網絡系統。在此情境下，組織行動受到環境中其他組織影響，在組織獲得、交易資源的同時，組織自主性和對環境的支配力呈現此消彼長的關係（魏婉婷，1996：23）。
因此討論自主性必須放在組織和環境互動脈絡下才有意義（魏婉婷，1996：23）。組織就像一個結點，網絡由許多節點所構成，中間透過權力、交易和控制各種方式呈現，本研究由非營利組織觀點出發，觀察高雄市非營利組織與政府單位和其他非營利組織互動關係探討組織自主性運作，其研究目的有以下幾點：
１、瞭解非營利組織資源動員狀態。
２、藉由本研究瞭解非營利組織與環境間的權力依賴和自主關係的運作。
貳、文獻探討
本研究欲瞭解組織自主性，透過非營利組織和環境的互動關係瞭解自主性的相對消長，進一步說明組織自主性之重要。因此本節首先針對組織自主性加以討論，其次則描繪出非營利組織與環境之間的微妙關係，進而闡述組織自主性的特別重要。
一、組織自主性
非營利組織具備「公共性」和「自主性」等核心價值，行動偏重照顧社會弱勢者或從事社會運動（顧忠華，2000）；但組織本身所具備的資源有限，必需與其他組織合作、交換資源，方能完成使命；在這關係之下，組織自主性相對消長，尤其是與資源雄厚、權力較高的政府、企業與其他機構合作，非營利組織的自主性將面臨考驗。非營利組織接受政府資源的補助，將會降低政策倡導角色功能及自主性，使組織任務宗旨扭曲、喪失機構的志願特質。其結果可能是：接受政府資金或補助越多，受政府的控制也越多，如合作契約缺乏具體性、績效性和有過多的彈性，該組織勢將疲於應付臨時交辦的業務；同時為講求品質與績效，以獲得政府和提供捐助者的信賴，只好呈現徒具形式的量化成果，因此行政工作驟增，而影響了實踐社會關懷與慈善服務之使命。此外，也必須考慮市場與民眾的需要，且在競爭壓力下，為獲取資源，許多組織自然會針對較易獲得資源之項目與對象服務。
對非營利組織而言，以滿足案主需求為最大目標。故在服務輸送上越能滿足案主需求之機構，越具績效。前提是，該組織得具備資源豐富又能與對方在交換地位上維持組織自主，方能達到以上要求；有些學者便將組織自主性這概念列為機構績效評估重要的指標（Schmid，1992）。當組織在其他單位享有較高的聲譽及高密度的連結性，組織影響力則愈大，組織自主性則愈高（Knoke，1983）；組織聲譽讓組織在與他人合作上握有較高的行動力與決定權。Pfeffer & Salancik（1982）認為任何一個結構所納入的成本，必包括自由度與活動控制的喪失。因此，組織會盡量避免讓自身落入依賴的情境中，減低外在的控制力，並形塑本身所在脈絡，保留獨立活動的自主可能（引自魏婉婷，1996：24）。
就我們所知不管何種層級的非營利組織都需要在地扎根，與地方政府進行互動，甚至受其影響最大、深遠（Salamon，1995：59；呂朝賢，2002）。其中關於這部分探討中外文獻甚多。如：顧忠華（2000）探討非營利組織公益性與自主性間及組織成員認知與專業程度。黃雲生（2001）以台中市政府委託非營利組織為研究對象，自主性不過是其中一只變項。潘福財（2002）研究地方性政府與非營利組織之間的關係，但僅以伙伴關係作探討。陳怡平（2000）針對公辦民營與政府進行研究，將重心置於「契約外包」雙方所扮演的角色。邱瑜瑾（1999）著墨於資源連結與網絡形成，對於非營利組織與政府關係並未多加詳述。魏婉婷（1996）關心企業與所捐資成立基金會之間控管程度，進而影響自主性。
二、組織與環境的互動
組織反應環境，環境也形塑組織，兩者相互影響下對自主性消長具有意義。我們要研究自主性不免要放在組織這場域中討論，本研究主要探討組織自主性在與環境互動關係上的發展，本小節分為三部份，第一部份由組織理論看組織面對環境所產生的機制，第二部份由社會資源網絡更細緻描雙方互動；第三部份討論非營利組織與政府的互動關係。
(一)、組織理論
但從歷史脈絡來看組織理論的演化，可以發現組織理論經歷了三大理論觀點的轉移，而這三個理論取向分別是：理性系統、自然系統、開放系統（Scott，1981；張苙雲，1986：51-53） 。其中，在理性系統中將組織定義為特殊目的導向的高度正式化集合體，自然系統則將組織定義為尋找生存的集合體，這兩個理論鮮少涉及「環境」這個變項。在開放性系統中，則強調環境的影響力，將組織定義成由利益團體所結合，受環境影響大的集合。在1960年代起，學者開始將組織視為一個開放系統非封閉系統，所以關於組織與環境互動討論增多，其中以Pfeffer針對組織行動作分析基礎，區別出組織行動受外在限制與控制的人口生態模型與資源依賴模型及強調組織本身理性與目標取向的交易成本、權變模型與制度模型（Hall，1999：275）。本研究擷取部分較常討論又具影響力的理論，依序介紹：1.人口生態學（population –ecology
model）2.資源依賴理論（resource-dependence model）3.新制度理論（new
institutional model）。
１、人口生態模型（population –ecology model）
該模型主張「環境要素選擇能使組織適應環境的組織特徵」，組織的改變並不是假設組織會朝向更複雜或更好的發展，應該是說組織會朝向「適合環境」地發展；人口生態模型對組織的研究並不處理單獨的組織，而將重點放在組織的形式或族群上。Hall依據Campbell, Aldrich and Pfeffer 等人的研究指出自然選擇模型可區分三個階段（Hall，1999：275-276）：
(1)、當組織模型開始發生變化無論是否為計畫性變化。
(2)、當變化發生時，選擇便會出現，適合環境的組織形式將會被選擇留下。
(3)、保留。那些被留下的形式將會被再製、保留。
組織將會朝向符合環境利基的方向發展，所謂的利基是指支持組織形式的資源及限制的結合體。傳統組織學者認為組織會隨著環境改變而自我調適，但組織生態學認為組織有結構惰性（structural inertia），變遷不大，主張環境會自然選擇適合生存的組織，換言之環境的選擇權大於組織本身。在這樣的論點下，組織在反應環境的變遷上或多或少將受到組織「結構惰性」的牽制，使得組織的變遷產生延宕，造成組織只能被動地接受環境變遷的考驗。根據 Hannan ＆ Freeman（1977；1984）的看法，組織的結構惰性主要來自內部限制（如沈沒成本、決策者的有限理性及不足的資訊、執行單位的抗拒改變）與外部壓力（即制度環境層面，如法律、財務等）；在組織與環境互動的過程中，結構惰性力量也隨者組織自身具備的條件而有強弱差異；整體而言，組織變遷不受重視原因有1.慣性壓力使得變遷遲緩。2.群體環境不重視個別組織環境。3.個別組織內部資料難尋（Singh & Charles，1990）；這是面臨內在結構安排和外在環境的壓迫，組織面臨這兩種不活潑壓力，將嚴重地阻礙組織的變遷，以致組織改變太慢難以適應環境，將遭受淘汰。
組織生存受環境主控，組織本身自主性相對受到壓迫，組織如果尋找不出該利基則將面臨物競天擇的困境；換言之，組織利基愈多，該組織自主性相對愈高，進而控制環境的可能性也相對提高，不過生態學者認為環境選擇組織機率較大，組織必須為尋找賴以存活的利基而努力不懈。
２、資源依賴模型（resource-dependence model）
該理論的重點是組織決策與行動，此論點與政治經濟組織模型及依賴-交換模型有關，其基本主張在於決策在組織中被決定及在組織內政治環境中被決定，另外特別強調組織對環境的主動性。組織將會主動選擇適應環境的決策，在這裡管理者角色將會被凸顯，組織管理者在某些程度上也在管理環境（Hall，1999:279）。Aldrich and Pfeffer（1976）強調此模型重視內部權力對決策的選擇、內部權力的配置及外在團體的需求都是決策制訂過程中考慮的重點，但不考慮組織目標。資源依賴理論是假定組織無法自我維持，必須依賴外界環境資源來協助組織運作，此時組織會主動的尋求與其他組織間的聯繫，在這樣的依賴與被依賴關係之間富有相當權力意涵；和人口生態模型相同的地方是強調環境對組織的影響，不同的是資源依賴理論更強調管理者主動決定組織命運的重要性，對於外在環境及組織本身需求，要做出適應環境的策略。
組織和權力在許多方面上就像是個同義詞；在權力的系統裡著重於個人在組織中的角色，公開地說組織重視資源的分配，權力這字主要被用以描述在特權與被控制之間的關係（Hall，1999：163），當組織沒有足夠權力可以改變環境時，則被環境所控制，更遑談組織自主。權力不只是來自合法性權力，尚有來自組織間權力關係，而這種權力張力影響組織本身的自主性；例如：民間組織與公家單位合辦活動，公家單位的資源與人力在都比民間組織豐富，在資源分配下，民間組織只能「配合」公家活動進行，進而忽略本身自主性；其中的權力關係，不多贅述。管理功能離不開權力運作（黃煥榮，1995：47-64），組織領導者要有效管理組織內部人員，就必須瞭解組織權力來源，方能有效地使用權力，提升組織績效。組織權力分配，同時受到外在結構和個體內部的交互影響；不過，可以確定的是管理者對於權力瞭解的愈多愈能明確的運作權力，愈可以在環境中尋求出組織本身的利基。
當在組織面對環境時，資源依賴理論提出三種形式的策略性選擇，第一種是組織決策者具有自主權大過環境。第二種是與其他組織交涉或合作，有改變環境的意圖，組織放棄與較少資源組織合作，與資源豐富組織合作牟取利基。第三種決策選擇是在某種情況之下被不同的人賦予不同的定義，組織行動者因為價值觀及背景的不同，對於實際狀況的定義也就不同，像有些企業的決策是通過共識所決定（Hall，1999:281）；但要注意組織決策者有時會因資訊不全導致做出錯誤的決策（Aldrich and Pfeffer，1976）。我們由整體環境來看，環境雖然提供組織資源使其可以生存運作，但相對地資源的不確定性讓組織內部面臨依賴與自主相互為難窘境。組織為降低環境的不確定性，必配合環境穩定組織與其他資源間的關係，相對地，環境對組織的支配力愈強，組織自主性便難以表現會呈現消退的情況。
３、新制度理論（new institutional model）
組織與環境的經常性互動，產生並類型化成為一種固定特性的社會秩序或互動模式，透過行動主體回應、客觀性、接受、內化並視為理所當然的過程中，賦予其正當性，構成制度的社會基礎，亦是制度化的主要來源。制度學派主要立基於「社會建構」，制度學派學者從不同層次來探討「制度」及「制度化」的意涵，一般將制度視作外在於組織環境的一部份，並研究組織如何接受法令規章的型塑作用，便是將組織本身看做是制度結叢，每一個例行性的工作都被納入在制度化的規範中，以建立組織內部秩序（張笠雲，1986）。
新、舊制度理論皆針對「組織是理性行動」產生質疑，舊制度論談的是「組織」，研究範圍侷限於地方利益團體間的競爭，並未探討制度環境和技術環境；而新制度論將組織擴大討論，強調的是組織場域的機制，這裡所指的組織場域是包括一個可辨識的制度生活範圍，裡頭有主要供應者、資源、產品消費者、國家、地方利益團體、消費者、非營利組織、提供類似產品或服務競爭者（陳美智，2000：9；DiMaggio ＆ Powell，1983）。組織場域的存在只能透過制度化 來解釋，才具意義。而制度化過程中包含了以下這四個部分：1.場域中的組織互動密集。2.出現可明顯定意的跨組織統治結構與聯盟結構。3.組織爭奪資訊。4.場域中的組織彼此意識到一個普遍存在的共同企圖（DiMaggio ＆ Powell，1983）。不同的組織站在同一條相似的生產線上，透過競爭、國家統治和專業化區隔形成場域，場域的形成可促使組織行動者開始理性思考所處的環境限制下該如何作有力的決定。
新制度論所強調的理性，是要扣住行動的脈絡來理解，從行動者的角度及其背景來理解行動與結果之間的複雜原因（陳美智，2000：6）。該理論認為組織會根據自己的位置，賦予所見事物不同意義，進而採取不同的行動。從組織尋求生存的角度來說，組織的利基或轉機與危機端看行動者是如何詮釋其內部或外部的環境，當然在組織選擇順從環境時，效率便會變低，但同時組織增加正面的評價、資源流動與生存的機會；我們發現在這論點運作過程下，一系列的組織形成場域，組織間制度結構愈來愈相近，更因為結構相似而有利於彼此的交換關係、人才交流、維持好聲譽及訂定契約和補助等。從組織的觀點來看，組織只是尋找一個適切性，組織的形式結構越是受到外在制度化環境的影響，這些形式結構越是具有櫥窗展示的作用，維持內部成員和外在社會對該組織的信心，組織結構制度趨同顯示組織反應環境的機制。DiMaggio and Powell（1991：64-74）等人認為以下三種是促成制度趨同化的關鍵機制：
(１)、強制性的趨同化（covercive isomorphism）：
政治和優勢組織的影響力。組織所依賴的其他組織施加的壓力，包括政府的強制規定：理性化國家對社會生活領域的支配逐漸擴張，組織也越來越受制於法律與政府的管制；及非政府部門的規定：如跨國公司與單一資源供給者
(２)、模仿性的趨同化(mimetic isomorphism)：
組織透過學習與模仿優勢組織，以降低環境不確定性。一個組織（或組織場域），技術或目標越不確定，越可能模仿被認為較成功的組織。
(３)、規範性的趨同化（normative isomorphism）：
理性化與專業化的壓力。組織內部徵人以學歷為主要遴選標準，加上主管階級皆參與某些專業協會或是產業公會，所接觸各機構主管幾乎都有相類似的背景，在互動、學習交換之下，該組織形式則與其他組織相似性愈高。
綜合以上所說，從新制度論的觀點來看，環境導致的趨同化對於組織具有某些關連性的影響是：
(1)、組織相互結合的要素是外在正當性。
(2)、組織使用的是外在標準或是儀式性的行為來界定組織的價值。
(3)、組織依賴外在固定的制度將減少干擾且極為穩定。
運用這些外部的評判標準，組織變成是社會內的一個次級單位，而非孤立的系統（引自林美智，2000：15）。
(二)、非營利組織資源網絡
社會需求日益增多，以單一組織的專業和資源，不足以滿足民眾各類需求，於是乎特別強調組織與其他部門間的合作關係與資源互換；對非營利組織而言，資源存網絡中，資源連結能力的強弱，對組織發展具有相當大的影響力。Perrow（1986：217）認為資源網絡觀點擴大傳統組織考慮內部與外部資源關係，將焦點置於網絡建立與資源互換論點上。
社會福利資源網絡建構於福利輸送上，是連接案主所需資源的過程，其中包含垂直整合和水平整合所建立網絡形式，建構完整服務輸送網絡，是提升服務品質的關鍵。以兒童保護為例，其中涉及層面涵蓋司法、衛生、社政、教育、警政等不同部門，各部門有其主管機關及規範其職責，並形成各自垂直體系，非營利組織和志願團體另屬平行體系，服務輸送便是在這樣垂直與水平交錯下完成（郭靜晃，1996：152）。就組織學的觀點，僅靠垂直體系的資源，難取得組織設立目標資源；故發展體系之外資源並整合相關資源相形重要，尤其是連結非營利組織及志願服務團體，如：社福機構、宗教團體、學校、醫院和社區志工等（郭靜晃、曾華源，2000：107）；社區中的社福機構對於資源的投入性較高，則組織間較有高度的合作關係，對於服務的整合性具有較佳的效果。我們知道組織會依據本身需要投身於不同的網絡中，獲得資源；Milward & Provan（1998：400-402）分析社區藥物濫用的預防網絡，收集社會福利團體的福利服務上，最常連結的資源網絡類型有訊息分享、個案轉介、聯合方案、合作、聯合政策、契約外包、工作契約、專業團隊等，在這些資源網絡中又以分享訊息、個案轉介的連結性較強，契約外包和工作契約上的合作關係較少（引自邱瑜瑾，1999：135）。在邱瑜瑾（1999：152）研究中發現台中市非營利組織在案主轉介上連結數較多，其次為專業技術網絡，財物網絡最少。
Lin(1981)認為資源網絡是各種社會關係的集合，透過社會關係將社會資源一一連結，並具社會連帶；使行動者之間以直接或間接的方式連結，在個人與組織間形成一系列的網狀連帶關係。資源系統中包含有形資源和無形資源，有形資源為組織設施、財務狀況與場地，無形資源則是專業人力、知識技能、組織認同、權力及訊息獲得，各組織所擁有的資源不同，必須透過「交換」方能換取組織所需資源；在社會學分析中「交換（exchange）」是一種很重要的概念，被定義成兩個或兩個以上的行動者間一連串互動，而這些互動中發生資源交換；從定義中我們發現兩個重要的議題：關係與資源交換（Lin，2001）。一般而言，資源交換（交易）過程便是一種經濟行為和社會行動，在交換的「關係」上，行動者會考量到彼此間的利益，所以這關係可以被維持並且累積其理性化，故屬於社會交換；在「交易、交換」那部分則是典型經濟交換。組織要匯集社會資源必須和其他組織、單位有所聯繫互動、交換資源，而社會組織中的政府單位、企業、非營利組織、社區和家庭皆有可能成為資源提供者。
由社會資本理論角度來看，認為社會資源鑲嵌於網絡中，獲取資源行動是具有工具性意義的；那要如何得到資源呢？社會資本認為結構地位、網絡位置和社會聯繫是主要三大關鍵，結構位置是反映結構層面對工具性行動的影響，社會聯繫（強、弱聯繫）則說明行動層面的影響；通常前者對結果的影響大於後者。結構位置賦予的資源是根植於個人進入某一組織時，他所在職位所賦予的各項資源，例如：訊息交換、權威、信任和有關賞罰等規範，人之所以有權力是因處於這個「位置」上，才具權力主控他人；同理可證，組織若處於結構層級高者，與同級組織或擁有更多資源組織互動機會較大；同樣地，組織在網絡中的聯繫管道愈多愈有機會取的較佳的資源以利行動；另外，組織與其他組織的社會聯繫屬於向上聯繫，則可能獲得或接近資源（Lin，2001:55-75）。Galaskiewicz(1979)指出位居組織網絡核心地位的組織，擁有資源愈多、影響力愈大；Aldrich & Whetten（1981）發現組織位在集中性位置者，將成為其他組織欲結盟之對象；Granovetter(1985)指出組織可以從網絡中的到資源、訊息和機會，網絡對組織而言是重要的社會資本，在網絡中所的處的位置屬愈核心，生存及發展就有保障，網絡愈密集，獲得其他相關資源、訊息和機會的可能則愈大。因此我們可以得知組織擴展權力網絡對於組織生存具有極大意義，對外關係的建立足以令組織獲得資源，以維繫組織運作；一旦組織成為資源的集合，便是成為其他組織欲想合作之對象，同時擴大位居核心組織的權力資源。
組織間的關係包含「成本」和「利益」。兩造在協調聯繫方式會降低組織對本身事務的主控權，及決策自主性，每一個機構必須投資一些罕見的資源以發展組織本身獨特性，和維繫與外部的關係（萬育維，1997：25）；故自主性與利益對組織間的協調具有張力，組織必須作理性的決策。資源交換是建立於行動者的理性行動前提下，在這交換的過程中，組織會依據某些條件來選擇連結對象（Lin，2001：145；邱瑜瑾，1999：153）：
１、聲望：聲望是評估組織特色、技術、信賴度的重要因素；與有聲望的組織合作可以提升本身聲譽。Knoke （1983）探討組織聲望與組織在組織網絡中自主運作的程度，發現當組織與環境中其他組織保有高度的聯繫關係時，組織會被認為叫具有「影響力聲譽」此時，組織在組織關係體系中愈能保持其活動與選擇的自主性（魏婉婷，1996）。
２、高地位：地位相似的組織易形成網絡，但選擇連結對象上，通常會尋找高地位的組織連結，如政府。
３、同質性：資源網絡的連結也會受到同質性社會機制的影響，如果宗教背景、政治態度、組織地位相似者，與容易形成網絡；資源網絡中成員分享相同組織文化、相似的價值觀，藉由文化機制維繫組織間關係。
綜合以上所言，組織間的網絡關係最主要是在資源交換，但這種交換關係未必是平等的，取決於組織本身所擁有資源多寡；組織本身為依賴者同時亦是資源提供者，當組織成為他人資源提供者時，較具優越感，主控力強；反之則否。換言之，組織自主性同樣取決於他人對該組織依賴程度而定；誰的資源較多便有權力，故組織為了增加本身競爭能力，採取更動內部結構或是與其他組織合作取得資源，而組織連結的點愈多、網絡愈密集，資源愈多，與可能成為他人資源提供者，組織自主性愈強。故資源依賴理論認為組織間的資源網絡連結有以下特點（陸宛蘋，2001：60；邱瑜瑾，1999：123）：
１、組織的成功取決於市場網絡權力極大化之結果。
２、組織權力的來源，是立基於資源取得，以降低環境不確定的威脅感，透過組織內外部聯盟，以增加權力。
３、當組織減少對外部資源依賴，控制較多資源時，其組織受到環境限制愈小。
４、組織由網絡中獲取新的理念、學習新的服務策略與技能，降低決策環境不確定性帶來的困擾。
５、組織間網絡的建立有助於整合社區資源，提升服務品質。
(三)、非營利組織與政府的關係與角色定位
從第三部門、政府失靈觀點來看，認為政府與非營利組織關係很早就有了，只是現在福利危機出現後，關係更密切（鄭讚源，1997）。一般而言，政府與非營利組織在以下四領域有互動關係：1.財政（fiscal）：財貨、實物上的協助。2.管制（Regulatory）：服務標準、資格的設定。3.服務輸送（Service delivery）：訊息的交換、轉介、規劃、協調等。4.政治（Political）：遊說與倡導（呂朝賢，2001）。我們知道組織無法完全擁有掌握環境的能力，或多或少會受環境所影響；在這樣的論點之下，政府和非營利組織之間必須在政治、資源交換和行政上有著相互依賴的關係（Saidel，1989）。所以欲瞭解在福利多元化的環境中政府和民間非營利組織的角色和定位，我們得先瞭解政府和民間非營利組織的關係，本文先大略地先針對以下關係作整理。
１、契約關係（contracting）
美國1960-1980年代間購買式契約服務快速成長的主要原因為，政府偏好使用民間資源解決公共問題，特別是地方層級使用最為普遍，更是地方政府主要社會服務輸送方式（劉淑瓊，1997：113；2001：8）。契約風氣日盛，影響英國和亞洲香港與我國，目前我國一些福利方案依據中央「政府業務委託民間業務」政策指導下，採取委外方式進行，故處嘗試階段。這種契約方式修正政府科層的缺失並滿足民眾的需求，但相對而言，政府透過契約方式對非營利組織進行控制、操作，轉移生產與配置的責任；非營利組織在得到政府有力的支持時，亦可發展其他服務可能，達到組織使命。
Esman(1991)定義契約為務實多元論的反映，保留主要主控權，對其他組織進行移轉的工作；換言之，政府透過非營利組織分擔公共責任。非營利組織因為財政重擔，與政府簽下契約，化解了組織財政危機，但也同時進入取代之前組織目標和失去合法性的風險中（引自Coston，1998）；契約關係讓政府和非營利組織之間於資源、行政、法律和使命上互動較有規範性，同時限制非營利組織對案主及服務內涵的選擇，要求和契約上的項目吻合（黃源協，1999：342）。相對而言，在政府互動的過程中，非營利在案主選擇上和收費標準上受到政府監控，在許多方面和公部門有同質化現象產生（潘福財，2002：13；呂朝賢，2001：50-51）。
非營利組織遊走契約和使命之間，當對當地政府補助需求增加時，為了維持組織生存屈就法定規範的可能相對也會提高。契約不僅是民營化的一種約束，更是政府責任移轉給私人單位和第三部門的過程（Lipsky & smath，1990），讓政府更加滲入非營利組織工作中（引自Coston，1998）。由此可知，和政府的契約關係對非營利組織自主性發展具有威脅性。
２、互補關係（complementary）
Gronbjer’s（1987）大致上描述互補關係為共生，雙方彼此獲利，有時也彼此利用。同樣地，Nutt and Backoff（1992）為互利共生策略下一個定義為：藉由發展合作、協力的關係來管理這混亂的環境，互補關係又比Nutt and Backoff所談的策略更切題。這是強調在比較有利條件下互助和合作的兩種概念，彼此利益來自於雙方單位提供相互補充的有利條件。為了澄清，互補服務強調每一個單位提供不同的服務（Karmer，1981 引自Weisbrod，1977），這區別為了非營利組織認識許多角色，像是輔助或是競爭的，像這樣的互補關係通常朝向長期性發展，因為並不期待政府在即刻的將來提供這些特性。這相當符合Salamon（1987）所談的「非營利組織聯邦制」，這是非營利組織聯合服務輸送隨著政府資源生產和民主優先設置的有利條件（引自Coston，1998）。
簡單地說，服務提供由非營利組織提供一種政府沒有提供的服務或是比政府提供的服務還要完善，讓案主有選擇的機會；另一種則是salamon所談的互為補充的福利輸送方式。Salamon(1996)指出政府與非營利組織的伙伴關係，是一種相互補充，由政府出資，非營利提供服務，政府在這一方面可以壓低成本，讓非營利組織經營或是運用機構志工協助減少人力成本輸出；Salamon提倡雙方在功能上的互補，彼此知道在服務供給的過程中可能會有哪些限制，而那些限制是可相為補充，共同將服務作的更好，而不是競爭。
非營利組織為了工作上的互補，首先必須和政府建立合作關係。換言之，非營利組織必須在政府規則下工作，這些規則一開始是中立的，如同我們所知道的互補一樣，政府依序瞭解到有利非營利組織策略的優勢，同時意味著非營利組織不可抵抗、競賽和與政府競爭而努力，互補將建立於初等的尊重上，將被告知操作的權力；對政府而言，政府採取契約方式，運用非營利組織優於政府的優勢達成政策執行的目的（Coston，1998；呂朝賢，2001：48）。事實上，政府在財政上彌補了非營利先天的缺陷，非營利組織擁有政府所沒有的可近性與彈性，政府有非營利組織所沒有的穩定的財力（潘福財，2002：13），在公共財提供這方面雙方截長補短，採用合作的方式。這種互補關係下的組織自主性消長情況，端看組織對政府依賴程度，或是組織本身能否提供政府所沒有的服務，擁有生存利基而定。
３、競爭關係（adversary）
通常非營利組織和政府合作時，會有緊張的關係存在（Ever，1994；呂朝賢，2001：51；潘福財，2001：14）；政府強調服務普及性，和非營利組織強調的特殊性有很大的對比；最根本問題是雙方在認知上的差異極大（劉淑瓊，1997：119），居上位者希望顧及大局，滿足需求，居下位的礙於組織能力有限、案主需求有先後必須有所取捨。另外，政府作政策決策時，往往對案主需求缺乏認識或深入瞭解；而議題倡導，可以讓大眾、政府知道案主的需求，進一步讓他們得到公平的待遇（Coston，1998）；同時這些舉動對政府而言，容易形成壓力和政治威脅感。
一般而言，非營利組織通常代表弱勢族群發言，監督、遊說政府福利政策變更與執行，有時非營利組織力量過小，加上政府可能企圖藉由規範非營利組織的服務或回應所倡導議題來影響非營利組織行為（Young，1999）；一旦非營利組織動員與其他團體從事集體行動改變命運，則其力量不可忽視，將影響國家政策走向，例如：美濃反水庫運動、反核家園、殘障福利法等（何明修，2003）。
政府與非營利組織之間的關係，傳統傾向是由「單一部門領導」，不是政府領導就是非營利組織領導，這種關係是一種「零合關係」，當一方得利時，另一方則失利的競爭關係（鄭讚源，1997：81）；不少學者認為這樣的關係不足以含括整個政府與非營利組織之間的關係，目前在許多國家存在「合作的關係」案例，如斯堪地那維亞國家中以國家為主導角色，和非營利組織有密切合作關係（Kuhnle and Selle，1992）、加拿大政府在ICBL合作，得諾貝爾和平獎（Najam，2000；潘福財，2001：12）。均指出非營利組織與政府間，不再存有緊張競爭關係，而以另一種面貌共同合作；這不代表敵對關係不存在，而是在某些議題倡導，或是契約制訂時，將會特別明顯。由此，在與政府敵對關係中，我們發現組織自主性愈高的團體，欲容易於雙方間形成緊張張力。
４、合作關係（cooperation）
Honadle and cooper（1989）區別出在合作活動中的三種類型：資訊分享、資源共享和聯合行動；資訊分享機制從回應非正式探索的延伸，包含分組報告、會議舉行和任務說明等；資源共享則是服務費的收支、志願工作和正式性的預算發放、合約和補助金；最後聯合行動是使用本身資源於兩個組織行動間的合作約定（引自Coston，1998）。合作關係是共同完成一件事，部門之間不見得個別組織使命和組織目標要相同，強調的是長期信任關係（潘福財，2002：12）；在這之下，各部門具高度自主性於平等地位不斷地溝通和互動，共同擬訂計畫，達到共同的目的，以達到雙贏的局面（ 呂朝賢，2001）。這強調訊息是相互流通、非營利組織跟隨政府的規定和政府政策朝向非營利組織中立是必然的，隨著這個脈絡來說，政府政策變得愈來愈支持和適合非營利組織，雙方訊息分享、資源共享和聯合行動機會增加，政府認同非營利組織成效。
藉由與政府合作方式，可以提高非營利組織的曝光率，由公部門的推薦讓民眾在使用上、認知上更可以瞭解組織功能、服務項目，具有可信度；另一方面，非營利部門在行政業務上缺乏標準化、條理，政府單位可以提供協助、學習。這顯得和政府部門維持良好的關係為主要重點，無阻的溝通方能讓政府聽到他們的聲音與需求，進而得以影響政策走向。
(四)、小 結
綜合以上所論述，我們從組織與環境的互動中，可以得知組織必須不斷地尋找利基，方能不被環境所淘汰；在這現實的情況下，組織利基愈多組織自主性則愈強，愈能生存。從資源論著來看，與其他組織的資源交換和連結形成網絡形式，更是組織生存的利基之一，主要在資源交換的過程中，交換的不僅是資源而已，包含著權力與聲望，組織自主性於交換的過程消長，端看組織利基多少與其他組織進行交換。在制度論學者的論述中，點出組織在結構中位置的重要的性，位居高位所接觸的組織資源較多，連結有力的組織可提高組織本身知名度、曝光率及資源集中性，但也容易形成組織趨同，組織自主性容易受到對方壓迫。最常看到的是與政府合作的非營利組織，他們常透過契約、競爭、互補、合作等方式，在獲取資源又要保持組織自主性中掙扎。我們可以大膽地推測影響組織自主性發展的因素跟組織權力、本身所擁有資源、網絡連接能力、制度及依賴程度有關。
參、研究方法
一、研究範圍與資料收集方法
(一)、研究對象
本研究將探討非營利組織組織自主性與環境之間的交互關係，特以南部工業之都-高雄市為研究區域；自民國34年10月25日成立高雄市政府至民國68年7月1日升格直轄市，該市人口已逾百萬人，目前高雄市人口密度0.98（總人數1508789/總面積1536029）（高雄市政府，2003），勞動力人口55.8（高雄市政府，2002）；身心障礙人數佔總人口的3.32％，低收入戶佔總人口0.86％(高雄市政府，2003)。就我們所知，直轄市的福利服務通常會比一般縣市齊全，中央政府所撥下款項、配置的資源也都會比一般縣市多。我們所要探討地並不是都市-鄉村資源分配不均、福利邊緣化等現象；而是在這資源不均的情況下，高雄市非營利組織與政府、其他機構作共同服務民眾，在這樣的合作過程中是否達到雙贏的局面。
本研究主要對象為立案於高雄市非營利組織及政府部門；由高雄市社會局網站所提供資料顯示立案高雄市政府各類性質之非營利組織共1083家[1]，慈善團體以獅子會、扶輪社、青商會和同濟會等為社會菁英為回饋社會所集結成的團體為主，與會人士多是地方仕紳、商業主管階級、政經大老及學者專家，在社會階級中屬於中上階級人士，自然扮演民間資源提供者之角色，不同於政府單位。而公益團體中多是社會弱勢所集結之民間團體，在研究意義上這類組織通常仰賴外在資源居多，鮮少自身為資源提供者，故組織需兼顧案主需求又擔負組織生存之大任，由此可知公益團體面對組織自主性和環境之間拉距應特別顯著。另外，志願團體也是不可忽視的社會力量，近幾年政府大力提倡志願工作，志願工作儼然成為社會第四部門共同為民眾福利請命，自然該組織自主性發展也是本研究所好奇的。故本研究樣本選擇高雄市慈善團體（獅子會、扶輪社、同濟會等）、公益團體（殘福、婦女、兒童和老人機構等）、志願團體（慈濟功德會、社會服務等）共639[2]家。
(二)、資料收集
本研究採取郵寄問卷調查法探討非營利組織組織自主性消長情況。台灣地區過去辦理的調查研究大多使用訪員，如：戶口普查，但近年國民注重隱私、調查人員成本提高許多，加上訪員本身引起的誤差，導致面訪愈來愈難執行。而郵寄問卷不失為一個好辦法（謝邦昌，2003）。郵寄問卷具有節省調查成本、時間、無訪員偏誤、維護受訪者隱私和調查區域廣泛等優點；最大的缺失便是「回收率」的問題、受訪者不瞭解題意導致問卷難以控制，都足以影響到研究分析，形成偏誤。本研究基於研究成本考量仍以郵寄問卷方式進行。
本研究預算寄出639份問卷給高雄市非營利組織，預計回收成果不到5成時，再次寄發問卷及採取電話催卷方式進行。因研究樣本中含高雄市12家非營利組織與政府有委外關係，本研究欲採取質性訪談，訪問高雄市承辦人員，求更豐富本研究觀點，非單一觀點論述。
二、研究架構與變項定義
(一)、分析架構
建基於先前的組織與環境的互動理論和自主性的觀點，加上一些相關文獻的討論。建構出本研究分析架構。
(二)、變項定義
本研究主要議題為「組織自主性」，將探討在組織運作中及與外在環境互動中何種影響組織自主性的發展。
在『組織基本特性』中，針對該組織本身特性對自主性的影響作討論。所涵蓋變項包括：
組織成立時間：組織成立年數短，面對環境壓力大，向外拓張不易；成立年數一段時間的組織，多少經過環境選擇，同時組織尋找出本身利基組織方能生存。
組織規模：組織規模擴大，牽涉組織運作所需資源愈多，組織比較具有能力抵抗制度對組織規範要求（陳世昌，1995：35）。本研究採用組織成立基金數額、會員人數和組織服務範圍（國際性、全國性、地方性）為指標。
專業人員：非營利組織從事人群服務工作，專業能力的要求是不可被忽視的，組織專業人才的多寡主導服務專業性，故設定專業人員為社會工作等相關科系畢業者，另一方面，工作經驗亦不可忽視。本研究以工作人員為相關科系畢業、工作年數達五年以上為指標。
使命感：組織生存的意義所在，本研究由組織成立宗旨作為指標，愈是模糊的宗旨，服務方向愈多取向，必較能適應環境或社會變遷的需求。研究以組織自我定位、服務對象、落實組織宗旨程度和正式化為指標。
在「資源依賴關係」方面，本研究涵蓋以下變項：
組織財務：資金不虞匱乏的組織，較容易成為其他組織欲連結的對象，組織自主性愈高。本研究以財源募集、財務透明化、財務配置與支出為指標。
訊息流通：Knoke （1983）探討組織聲望與組織在組織網絡中自主運作的程度，發現當組織與環境中其他組織保有高度的聯繫關係時，組織會被認為具有「影響力聲譽」。本研究以組織曝光程度、對外溝通管道和組織運用透明為指標。
資源處理方式：以組織管理資源方式，推測組織對資源運用能力；募得資源固然重要，但懂得運用有效資源更能達到事半功倍的效果，所以資源的處理運用對自主性有間接影響。本研究以捐助者的回饋方式、捐助透明化和正式化為指標。
在「社會資源網絡」方面涵蓋以下變項。
資源集中性：組織可能是資源依賴者也是其他組織資源提供者，組織集中性愈強，則依賴關係愈穩固，進而對組織自主性造成影響。本研究以與其他組織合作方案次數和互動組織數為指標。
結構連結：社會資源網絡論者，強調組織若處於結構層級高者，與同級組織或擁有更多資源組織互動機會較大，間接影響組織自主性發展。本研究以與參與、加入專業團隊、與政府有合作關係為指標。
在「制度環境」方面所涵蓋變項有：
組織對法律的認知：從制度學派學者視為制度環境中的一環，組織會依循法令的程度進而影響組織自主性（魏婉婷，1996：39）。以組織對非營利組織立案標準、免稅限制等相關法律的認知為指標。
另外，根據資料顯示高雄市共12家非營利組織接受政府委外業務，為本研究完整性，特別以質性訪談方式，訪談高雄市社會局負責委外業務人員。問卷針對非營利組織而設計，故與政府關係這部分，僅淺談普遍性現象、問題而不深入探討。
(三)、研究假設
本研究希望透過問卷調查及一些相關資料蒐集，進一步釐清影響組織自主性的可能因素。本研究的假設如下：
假設一：就機構本身而言，成立時間、組織規模極其專業程度愈高，其自主程度愈高。
假設二：根據資源依賴的論點，組織與依賴外在資源者，將影響組織自主性的發展。故在財務、資源處理能力依賴愈高者，自主性便愈低。
假設三：根據社會資源網絡觀點，當組織連結其他組織連結數愈多，則網絡愈密集、資源集中，自主權愈高。
假設四：在制度學派正當性需求考量下，制度環境將影響組織自主性發展。
假設五：權力透過資訊流通，影響自主性發展。
(四)、分析方法
本研究以問卷方式收集資料進行調查研究。針對高雄市非營利組織進行資料收集，因組織本身成立年數、連結能力不盡相同，所以擁有的社會資源亦有所不同、對其他機構影響力相對受到影響。於是擬定與其他單位接觸次數和往來關係作為網絡集中性指標，用來測量資源權力顯著性程度；集中性愈高，表示組織處於資源核心位置。
本研究將資料回收後，剔除無效問卷及資格不符者，將原始資料進行編碼輸入工作，並使用spss統計軟體著手分析，分析方法如下：
１、以次數分配瞭解單一變項分佈情形，以便進一步處理資料。
２、由邏輯迴歸分別考驗組織基本特性、資源依賴、網絡及制度與自主性變化。
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