資訊化服務與管制

南華大學社會所  翟本瑞教授

大部份政府的e化都還有相當大改善空間，資訊化到目前為止，也還只是輔助施政之用，談不上全面化的地步。上網人口、網頁內容，這些表面數字，都無法替代網路所能提供的整合性服務內容；e-government的重點，是要能夠將大部份政府部門提供的服務轉換到網路上，不但讓「秀才不能門、能做天下事」，更要讓所有民眾得到二十四小時全天候、全方位、高品質的服務。到目前為止，真正達到充份資訊化標準的政府，是芬蘭的政府，她擁有全世界各國政府望塵莫及的高度網路化系統，運用這個系統，政府的稅收大量地增加也讓社會正義得以更有效率地伸張。過去十年裡，芬蘭政府致力於把大大小小、一點一滴的公共資訊和服務連上網路，每一輛汽車、每一家公司還有每一件房地產都詳細登記在案，資料的取得只在彈指之間，如今已經是豐收的時候。芬蘭政府的上網努力不只減少了公文往返，對國庫的收入更是大有裨益。舉例來說，大多數的芬蘭人並不需要自己傷腦筋填寫報稅單。每年，芬蘭的所有雇主必須把所有員工的個人資料以數位化格式送交稅務單位，詳細所得自然是不可少的一項。稅務機關從龐大的資料庫搜尋每個人的保費繳納、持股狀況、房屋、汽車、助學貸款、退休年金所得，然後計算出個人應繳的稅額，再將資料寄回給雇主。於是每年春天報稅的時節，芬蘭人會收到一份由政府單位提出的納稅建議書，詳細列出他們該繳的明細。納稅人依法可以對這份建議書提出質疑，但大多數芬蘭人只是照單繳稅，因為政府的資料庫出錯的可能性比個人的記憶力要低得多。芬蘭運用資訊的方式堪稱淋漓盡致。eCompany便曾經對比美國和芬蘭兩國政府在土地資料的效率，印證了芬蘭的優越性。當美國人想要調閱土地資料，免不了要到政府機關，填寫了複寫紙形式的申請單，然後等候職員幫你調閱縮影片，找出你要的資料。如果你在芬蘭要做同樣一件事情，只需上網（隨時隨地），連上政府的地理資訊（Geographic Information）網站，點幾下滑鼠，一切搞定，而且，你得到的不只是某棟房屋的成交價以及抵押借款的狀況，還可以得到房屋坐落同一個區域的房價水準，連地底下的電纜和管線位置都可以查得清清楚楚。[1]

一旦所有資訊都充份數位化而納入到大的系統中，政府的龐大資料庫當然可以提供公民各項不同的服務[2]，但相對而言，隱私權以及個人的自由就可能受到相當程度的監控。美國立國精神以及憲法的原則，都是假定政府可能會濫權，所以對於個人的基本人權與隱私保護不遺餘力。但是，政府是否一定會濫權？過多的權力是否一定使人腐化？邏輯上沒有必然性，但在制度面的制衡力量必須存在，才不致造成嚴重的社會後果。

時至今日，在全球化的發展趨勢下，民主與自由已經成為各國所普遍接受的價值，也成為各國政治環境發展的努力方向。然而，民主與自由甚至隱私權都不是各不同文明原有的價值標準，雖然在過去兩百多年帝國主義擴張過程中，逐漸為各國所接受，但在對於民主、自由及隱私等觀念與作法上，各國仍然存在著歧見。這些差異，並沒有隨著全球化的推展而全面改變。存在真實世界中，仍有許多觀念的差異。雖然差異並不算小，但也因為地域上的乖隔與真實世界中活動場域的區分，還不致產生太多衝突。然而，通訊科技以及網際網路的快速性與匿名性，讓過去存在諸多管制的社會，開始面對因為新科技而產生的文化差異。網路空間本身因為場域的區隔，沒有太大衝突；但是，在同一網路空間活動的不同網民，卻往往會因為身處不同真實社會，而讓不同真實社會的衝突價值，表現在連線活動之中。

真實世界中的各個國家，不必然要以歐美主流價值為標準，因此在政治、文化、宗教等場域，往往存在著不同的尺度與規範標準。新科技的引入，對傳統文化可能造成相當大的衝擊，因而許多政府也往往因為宗教、政治等因素而對網際網路加以管制。其中，爭議最多的當然是針對網路色情的管制，各國法律不同、道德標準尺度不一，網路連線又沒有國界上的清楚劃分，自然產生諸多爭議。[3]因為宗教因素而產生的衝突與管制也不少見。

例如，2002年夏季，沙烏地阿拉伯政府因為宗教因素而封鎖超過兩千個網站，雖然，其中有些網頁存在明顯的性暴露圖片，但大多數只是關連到女性、健康、醫療及流行文化，其內容在大多數國家都是很普遍而符合社會道德規範的，是基於為宗教考量而被封殺。尤有甚者，2002年秋季時，沙烏地阿拉伯又因為Nokia 7650手機具有影像傳輸功能，違反了“善良風俗”及宗教規範，而強迫Nokia 公司不得在沙國境內販售7650手機。在回教世界，婦女平時外出都必須穿長袍，戴面紗，只有手腳與眼睛可以露在外面，許多場域還是維持嚴格男女隔絕的。手機傳輸影像會將隔絕區婦女的容貎傳遞出來，尤其是在只准女性入內的婚禮大廳等地，違反了宗教禁令，因此被宗教警察局長所下令禁止。[4]

此外，政治立場的差異，也很容易造成認知上的差距。最有名的例子是2000年時法國法院要求Yahoo公司將網頁中出售納粹紀念品的資訊全數去除，以免法國網友可以接觸到美國網頁中、符合美國法律但不符法國規定的資訊；Yahoo後來屈服於法方的要求而將網頁資料移除。另一例子是德裔澳洲人F.Toeben在其負責的網站(Adelaide Institute, http://www.adelaideinstitute.org)中否認歷史上曾經發生過屠殺猶太人的事情，並鼓吹極端的種族主義。他在1999年4月於德國被捕入獄，在坐了七個月牢之後法院於1999年11月12日宣判十個月的有期徒刑，其餘三個月刑期在交付了6,000馬克罰金後獲釋；澳洲人權與平等機會委員會要求他關閉該網站並對他所冒犯的人道歉，雖然這個委員會的決議並沒有法律上的強制效力，但亦顯示公眾團體可以針對網頁內容對不同團體加以約束。不唯寧是，德國最高法院仍於2000年12月12日裁定即使在德國之外的網站，也必須接受德國法律對種族主義及鼓動仇恨相關規定的限制。2002年9月，澳洲聯邦法庭命令他必須將某些特定資料從網頁上移除。[5]這些都是國家因為標準差異，而強制對在其他國家合法的資訊加以管制的例子。在言論尺度上的打壓，較為明顯的例子是中共當局對於Google等搜尋引擎的封殺。

中國大陸上網人數超過五千萬人，總人數目前僅次於美國，居世界第二位，預計到了2005年將會達到一億兩千萬人，網路對於民眾的影響也將日益增加。長期以來，中共對於敏感議題，諸如疆獨、台獨、法輪功等政治性話題特別敏感，相關資訊也都管制閱讀；由於網際網路的速度、方便性與匿名性，其資訊傳遞的能力無遠弗屆，影響範圍與層面也難以估計。一般相信，中共所雇用的網路警察（網路戰士）人數已經超過三十萬人，希望能夠有效管制網路內容與閱讀。由於入口網站是搜尋資訊最有效的管道，因此，對於入口網站的管制也就成為最重要的工作。2002年三月起，Yahoo等一百三十多個搜尋引擎因為顧慮大陸龐大市場與商機而簽署了「公開宣誓對大陸網路自我節制」協議，同意淨化網頁內容，不在網上登載「有害國家安全和社會穩定的信息」。據Yahoo表示，自我節制僅代表現行法律規定範圍，不會無限制地擴充檢查範圍。然而，如果鍵入較為敏感的字眼，在Google與Yahoo所能搜尋到的資料，就有著顯著的差異[6]，其間的差異，正就代表著管制的範圍與強度。相較之下，Google以維護資料完整性的理由，一直不願意簽署相關協議，加上其「頁庫存檔」將幾乎所有網頁予以備份的功能，能夠成功地讓網友搜尋到想要的資訊，當然也就成為管制當局的心頭大患。

中共十六大訂於2002年11月8日召開，在這之前政治情勢比較敏感，對於言論尺度的管制也就比較嚴格。中共當局除了有計畫地取締非法網咖，也加強對網頁的管理，據信約有超過五百萬個相關網頁被網管單位鎖住。

Google搜尋引擎不肯妥協，在2002年8月30日突然無預警地被封殺，網友無法直接連上Google，Google突然從大陸網站中消失了。針對遭封殺一事，Google採取免費為中國大陸用戶每日更新動態網址的做法，以利網友避開當局的封鎖，繼續採取Google所提供的資源。這是國際大型網站首次公開對抗中共的網路檢查政策，Google公司副總裁Sergey-Brin宣稱，Google在9月20日之前，每天會為中國用戶提供更新的動態網址，此後，大陸網友如果需要連結Google檢索資料，可以透過下列三種方式得到Google新的網址：1)從主要搜索引擎網站上獲得這些網址；2)寄電子郵件給dynurl@google.com，以索取這些網址；3)加入Google的郵件列表dynurl @google-group.com，每天可以自動收取網址，每個網址在十二小時內有效。[7]顯然，Google公司已經做好長期抗戰的準備。

一星期後，到了9月7日時，中共又對AltaVista加以封殺，AltaVista總經理Kevin Eyres 於11日公開發布書面聲明指出：「自由存取資訊，是本公司最根本的使命，目的在供應全球社群資訊取得的管道。」AltaVista因應之道是增加了ww.raging.com等不屬於AltaVista.com網域的網址，透過替代方式來服務中國的網友。[8]以現代網路技術以及數以萬計的伺服器而言，全面封鎖並非容易之事，網友仍有不同方式可以找到想要的資訊；雖然並非每位網友都在網路上找尋敏感議題，但這些異類資訊，的確也讓中共當局有所不安；Google進入到中國網路世界兩年多來，大陸網友早已習慣方便而直接的資料搜尋方式，突然被取消，其失望可想而知。許多網友在聊天室中提出嚴厲批判，有些人甚至認為這是“新的文化大革命”，連帶的也將屈服的雅虎當成代罪羔羊，予以嚴辭批判。

對各界的批評，中共當局沒有任何說明。或許是因為一般民眾反對聲浪太大，以及企業界所給予的壓力，就在封閉近兩星期後，Google以及AltaVista搜尋網站又重新開放了，9月12日時北京與上海網友又可以連上Google和AltaVista了。當然，事後中共相關單位仍然沒有任何說明。戴晴在美國之音的下述心聲，正代表了許多大陸網友的感受：[9]

剛剛為Google遭暗算唏噓不已，突然間，它回來了！立刻纏住左打量右打量，看它是不是給挖了鼻子卸了腿什麼的：沒有！依舊原來活潑潑的小模樣，毫發未損。這趟神秘歷險沒少什麼，卻實實在在多了點兒東西 ── 它現在有了個中國名字：“狗狗”，愛它和思念它的中國網客不禁為寶貝狗狗歸來放聲高歌：“有了狗狗的天是明朗的天，有了狗狗的人民好喜歡！臭人不該黑狗狗呀，狗狗歸來大家笑不完呀。呀呼嘿嘿，伊呼呀嘿。呀胡嘿呼嘿，呀呼嘿。嘿嘿，呀呼嘿嘿伊呼呀嘿！” ── 這是把迎狗狗和當年迎“解放”的盛況等同了。

當然，這並不意味所有的管制都予以解除了。就在九月份，中共當局要求所有寬頻用戶都必須申請虛擬撥號的的帳號才能上網，而申請者必須向電信局提供身份證號碼、電話號碼及地址，因而所有網路活動都將納入到管制體系之內。「電信寬帶網改造業務通知」內容如下：[10]

根據國家有關“互聯網有害信息專項清理整治工作”要求，我公司於2002年7月24日開始對我市寬帶LAN用戶進行1用戶1帳號的改造工作，目前大部份用戶已完成了帳號申請工作並使用虛擬撥號方式上網。為了儘量給廣大用戶多留一些時間緩衝，現決定將LAN用戶的改造截止時間從8月24日推遲至9月9日，9月9日起老的上網方式將被關閉，請還未申請寬帶帳號的LAN用戶儘快去各地電信營業廳辦理，已申請帳號但還未使用撥號軟件的用戶請儘快安裝使用，需幫助上門安裝虛擬撥號軟件的用戶請速與各地電信的寬帶維修部聯繫。

ADSL/VDSL用戶的帳號改造工作定於9月4日開始，請廣大用戶攜帶本人身份證件儘快去各地電信營業廳辦理帳號申請事宜。原公共帳號“adsl”將於9月30日關閉。原使用開機自動獲得地址方式上網的ADSL/VDSL用戶，還需安裝虛擬撥號軟件。根據上級部門的要求，所有寬帶用戶的1用戶1帳號的改造工作必須在9月30日完成，請廣大ADSL/VDSL用戶抓緊時間，配合此次改造順利完成。

事實上這是以無形而潛存的方式來管制，不再使用較為粗糙的方式直接干預。管制依舊存在。對於一些國家封殺網站、箝制個人接收及交換訊息之自由等網路管制的情況，美國國會人權小組主席藍托斯，以及眾議院共和黨政策委員會主席考克斯，共同在國會提出對抗封網法案，建議設立全球網路自由辦公室，以對抗極權政府封殺網站的作法，確保各國都能享有言論、新聞、結社的自由。在他們看來，網際網路是人類所發明最有效的自由傳遞訊息的媒介，美國不能坐視高壓政權封鎖網站，阻隔訊息，令其國民噤聲。該法案要求美國政府應開發並實施一項全球策略，以對抗由政府主導的封鎖網站情況，並要求在美國國際廣播局設立全球網路自由辦公室，以協助網路用戶避免遭受政府檢查封鎖。[11]

針對許多網路管制措施，西方駭客正在設法發展出一套程式，以突破一些海外國家對網路的管制。在他們看來，諸如Peekabooty, Six/Four 及Triangle Boy等軟體如果能擁有如同Napster檔案分享的P2P架構，再增添加密與隱匿的技術，應該可以讓諸如依朗、中共等網路管制地區的人們，都能享受到資訊自由化的目標。當然，要能發展出具體可行，又能避開管制單位偵測的程式，還有許多技術上要克服之事；不過，整體而言，其基本構想應該是行得通的。其中，Peekabooty (www.peek-a-booty.org)是開放碼軟體，人們可以下載到個人電腦中，如果在上網時遇到被監管機關鎖住特定網頁時，他可以呼叫其他使用者，由其他人將其所欲觀看的網頁加密後傳回給他。使用者還可在螢幕上設定一個小熊圖像，告知目前是否被監視著，以提高警覺。Six/Four是由政治上激進立場的駭客組織Hacktivismo (www.hacktivismo.com)所發展出來的P2P模組，包含了電子郵件、聊天室及檔案轉移等功能。上述兩種軟體雖已開發出來，但尚未發展出完整的程式，安全性上也還存在一些bug；與之相較，SafeWeb (www.safeweb.com)所發展出來的Triangle Boy則較為完備，也已經過美國之音測試成功。然而，因為是花錢請人撰寫程式且目前仍只能用在SafeWeb自己的伺服器上，必須找到贊助經費後才會考慮開放公眾使用，目前還未公開使用。[12]

當然，其中仍然存在一些問題，例如，許多嚴格管制國家可能因而發展出反偵測及追蹤的程式，藉此找尋到異議份子，或是利用此一管道大量傳播其宣傳訴求。網路是中性的媒介，真正的關鍵當然不在網際網路，而在真實世界中的政權擁有者：視網路為可提供人民較高生活品質的工具時，網路就成最佳輔助手段，但是，如果畏懼網路資訊對既有政權的潛在威脅，則網路當然就成為必需管制的媒體。

但是，這並不意味著美國各界對於網際網路傳遞資訊完全沒有管制。上述對各國網路管制是針對可連結性的管制，大多是限制對國外不同網頁資訊的連結。還有另外一類的管制，是根本就不讓相關資訊上網。即以美國為例，在911事件發生之後，為了防範恐怖份子可以透過網際網路取得違害國家安全的資訊，美國政府也要求政府部門切斷許多網路的連結，並要求許多機構將相關資訊從網站上取下。2002年3月，白宮發給所有政府機構一份文件，要求它們評估那些訊息可能“被濫用以傷害國家和人民的安全”；例如，國立圖書館就被要求銷毀美國地質勘探局(U.S. Geological Survey)關於公共水源調查的光碟。然而，政府機構為了避免可能產生的困擾，往往將有疑慮的資訊都從網頁中刪除，並限制民眾接觸相關資訊。諸如洛斯阿摩斯國家實驗室等重要資訊網站上，非保密性的技術報告也已經大批撒下，結果讓網際網路原有資訊方便傳遞的特性大為失色。這些保密的措施已經對於公眾科學研究，產生了相當程度的干擾。加州大學柏克萊分校的政府訊息部門前主管塞維森(Andrea Sevetson)認為此舉讓美國又回到了「歷史上的孤立主義時期」[13]，與過去我們所認定網路具有自由、多元、開放的看法有所衝突。

其實，即令在諸如堅持不向政治權勢妥協的Google網站，依舊存在諸多管制措施。哈佛大學Berkman中心的調查報告[14]中，J.Zittrain及B.Edelman兩位作者針對Google搜尋引擎截至2002年10月20日為止的近25億個網頁資料庫，比較不同國家Google搜尋引擎所能找到的資料，發現其中德國與法國的Google搜尋引擎，將美國Google網頁中的113個相關網頁加以部份或全部刪除。這顯示Google仍然會依個人、合夥同伴，以及各地政府的要求，將某些網頁加以刪除，雖然Google表示在刪除前他們都會依個案開會討論後決定，但決定原則仍然不對外公開。[15]所刪除的網頁多為否認屠殺猶太人、極端種族主義、激進的宗教立場等違反當地法令的網頁。當然，對於鼓吹種族仇恨、激進主義立場的宣傳加以限制，應是管理網頁重要的工作，然而，所依據的理論或標準何在？德國、法國地方的法律可以接受，為何中共的法律不能接受？這當然不只是原則的問題，還有程度與尺度標準的問題，恐怕很難用統一標準來要求。Google只是一民間公司，當然可以有其自行制定的政策或標準，不過，如果Google接受德、法政府的要求，其他國家政府也要求同樣比照時，Google是否會同樣接受，則又將會是一項重要的網路管制指標。這些例証正足以說明當前網路仍然欠缺一套可為大家共同接受的管理標準。

網際網路原先被視為完全不受拘束的自由空間，人們可以在其間自由遨遊，享受因快速取得的大量資訊所帶來的便利，甚至，如果不是國際法的共同原則，個別網路法律與規範很難具體運用到管制過程中。然而，隨著現實上的諸多考量，過去人們對於網路上過度樂觀的看法，或恐要大打折扣。網路草創開拓期間的自由精神，也逐漸因為受到現實考驗而需要重行評估。