加入WTO與台灣高等教育－

從市場化、全球化理論的迷思談起

高譜鎮、陳俊升(南華教社所研究生)

二○○一年底，台灣剛加入ＷＴＯ，經濟成長率負二．三％，失業率五．三三％，失業人口達五十二萬人；高等教育的路線、制度繼續不明。你焦慮嗎？台灣還有時間再等嗎？[1]

壹、首部曲：兩塊畫餅－市場化與全球化

第一塊、市場化

戴曉霞在＜高等教育的大眾化與市場化＞一書中認為，市場導向是高等教育在新世紀的發展途徑，在市場化的刺激之下，高等教育不論在所處的環境與運作的方式上，都將呈現出不同以往的新風貌（戴曉霞，2000）。

     市場化的途徑

（一）解除管制（deregulation）:即減少政府對於公立大學的財務、人事、課程等方面的管制，將決策權下放給學校，以市場力量取代政府干預，賦予高等教育機構更大的管理彈性，讓它們在面對變遷及競爭時能夠更積極的及時回應。

（二）消除壟斷（de-monopolization）:即政府放鬆或取消一些禁止私立大學院校與公立大學競爭的規定，主要目的在於促使公立與私立大學能在一個更平等的基礎上，競爭政府的研究經費和政府補助的學生費用。

（三）私有化（privatization）:私有化包括三種方式，第一，增加私人部門在高等教育經費負擔上的比例；第二，強化高等教育和經濟體系中私有部門的關係；第三，提升高等教育機構所扮演的角色和份量（Geiger，1991）。

     市場化對高等教育的影響

（一）就經費方面，在解除管制，給予高等教育更大的財務自主的同時，以往由政府提供的高等教育經費也隨著大幅度刪減，不足的部分大學必須以募款、推廣教育、建教合作等自籌方式來提供。在這種情況下，大學校長所發揮的功能迥異於過去單純的學術領導者的角色，而常常必須是個活躍的募款高手。

（二）就學費方面，因為政府經費的刪減，大學校院必須提高學費以為挹注。原來分配給高等教育機構的經費，轉而以獎學金、學生貸款、教育券等方式直接補助學生。如同美國的高等教育一般，宣告著「高學費、高補助」時代的來臨。

（三）就行政管理方面，競爭市場對生產效率的強調，導致大學校院的經營日趨企業化。根據G.Williams的觀察市場邏輯會使高等教育機構在管理方面產生顯著的改變，如由委員會所做決策的數量急遽減少、所有活動都必須嚴格計算成本、開拓能增加收入的商業性活動與非核心業務外包。

（四）就人事方面，在提升學術生產力及刺激學術人力市場競爭的大前提之下，高等教育機構的終生聘用制度受到空前的挑戰，美國式的「發表論文或走路」對研究成果的要求成為仿效的對象，此外，大學教師在教學和服務方面也將接受嚴格的評鑑。

（五）就評鑑方面，完全競爭市場的特徵之一就是完全訊息，也就是供需雙方充分瞭解市場的供應情形及價格。為了提供高等教育消費者較為充分的訊息，各國政府要求大學校院進行評鑑，並將評鑑結果提供給社會大眾，做為學生及家長選擇高等教育機構的重要依據。

第二塊、全球化（加入WTO）

全球化的趨勢之一是國際經貿整合。二次大戰之後，為了加強各國合作交流，排除保獲主義所形成的貿易障礙，因此國際上有「關稅暨貿易總協定」(GATT)，GATT成立於一九四七年，主要目的在致力於會員國之間的貿易自由化，透過七回合的談判，GATT已經有效地降低了各會員國的關稅稅率。不過七○、八○年代國際經貿摩擦及非關稅貿易障礙，又使各國共同思考如何改善貿易關係，促進全球經濟繁榮，一九九五年GATT正式被「世界貿易組織(WTO)」所取代，WTO強調四項主要原則：1.無差別待遇原則；2.互惠原則；3.透明性原則；4.公平性原則。要求各成員國透過談判協商，彼此平等互惠，開放市場[2]。我國原為GATT創始締約國，其後因政府遷台，無法有效管轄大陸地區之關稅領域，乃於1950退出[3]，WTO成立後，政府歷經多年努力，終於2002年1月1日獲准加入ＷＴＯ成為第144個會員國。

加入WTO後在教育領域上承諾事項

依據入會協商，我國在教育服務業將有四項業務開放，包括外國人可來台「設立高中職以上私立學校與教學機構」，提供「跨國遠距教學服務」、「設立短期補習班」及「從事留學服務業」。[4]以上四項業務與高等教育皆有直間接的影響關係。四項開放承諾[5]分別為：

　一、開放外國人在我國設立高中高職及其以上學校與教學機構，外國人得依據我國「私立 學校法」相關規定，來台設立高中以上學校；但校長與董事長必須為中華民國籍人士，外籍人士擔任董事不得超過董事總額三分之一。

　二、遠距教學方面，同意外國學校可針對國內高中以上學校學生的需求，提供來自國外的跨國服務，例如函授學校及遠距教學，但其學分的承認最高不得超過畢業學分數三分之一。

　三、未來我國加入世界貿易組織後，外國人得依我國「公司法」設立的公司，或依「商業登記法」設立的行號名義，登記經營短期補習班，但仍須受我國「補習及進修教育法」規範。其設立、變更或停辦等相關管理規則，由直轄市及縣市政府主管教育行政機關訂定並受理申請。

　四、開放外國留學服務業者仲介我國高中以上學生赴國外留學，但仍應接受兩項規範：不得在台收取學生學雜費用（但可收取手續及代辦相關費用）；不得在台開班授課。目前留學仲介服務業，也將改名稱為「留學服務業」，服務項目不限留學仲介，可包括留學資訊提供與諮詢及代辦招生業務等。

台灣加入WTO後的圖像

官方說法一（經濟部）

依據經濟部對開放服務業市場的評估說法，開放教育服務業市場，將有助於引進過外先進教育服務業管理及技術、可提升我教育服務業品質，從而帶動其他產業之發展；對於消費者而言，教育市場開放後，經由市場競爭程度之提高，將有利於消費者，尤其以往政府藉著對進入市場訂定較高門檻，或以維護市場秩序為由、管制或限制新業者進入市場，面對消費者利益造成不利影響之現象，必然將隨著自由化、國際化之進展，而逐步減少獲取消。[6]

官方說法二（教育部）

台灣加入WTO後，據教育部評估，可藉由競爭刺激國內高等教育提昇品質，學生等消費者有更多元選擇，使逐年高增的學雜費更符市場機制，隨教育服務品質而有高低的調整。[7]

大學校長一（公立系統台灣大學為例）

在「大學理念資源分配與社會實踐研討會」（2000/9/15）中台大校長陳維昭表示，入WTO 將有私大倒閉 [8]。國內目前已多達一三五所的大學，在加入WTO後，屆時國內一些私立大學恐將招收不足學生而倒閉。 原因來自於學生流失至大陸以及國外大學來台設立的分校等，同時教育部一系列 「脫手」政策，更催化這此現象的發生，陳校長認為，他所預測的現象，不出十年就會發生。

大學校長二（私立系統輔仁大學為例）

在「廿一世紀大學追求卓越策略研討會暨華人校長論壇」會議（2001/12/6）中，輔大校長李寧遠表示，台灣的高等教育發展已趨飽和，但也衍生教育素質普遍降低、教育經費排擠及學校經營惡質化等問題，入世後將促使國內大學調整策略並趕上國際水準，持續提升高等教育的競爭優勢。[9]

學者（國立中央大學通識教育中心劉阿榮副教授）

這幾年臺灣財政困難、教育經費大幅縮減之下，臺灣高等教育之投資已遠不及香港及大陸，且大學、研究所之素質亦無法提升（加入WTO後，外國大學乃至大陸學校來臺招生將使臺灣教育面臨更大衝擊），侈言知識經濟恐將如「亞太營運中心」、「科技島」一般之鏡花水月。[10]

產業界（欣銓科技董事長盧志遠.）

在盧志遠認為國內的研究所教育創新能力不足，理工科系研究生是在做計畫，而不是獨立研究。努力、聽話、守紀律的學生個性難有發展出具有創意的能力；其次，台灣的大學教授論文發表情形，受到國科會重量不重質的補助款遊戲規則機制下，教授可能偏愛研究容易寫出論文好刊登在國際期刊上的領域，此又抹煞了教授們創新研究的天賦。[11]面對WTO開放教育市場後，台灣的高等教育實在難以和國外的名校一爭長短，釜底抽薪的辦法就是要將創新的元素加入高等教育改革的策略之中。

教育部因應策略

教育部研擬一系列的具體政策中，主要成立「高等教育通識委員會」從於91學年度開始協助各校發展通識教育，目的在求強化高等教育機構本身體質與競爭力，重新形塑大學價值與文化，最終達成國際化之發展。其具體政策如下[12]：

整合大學資源：由於近年大學數量劇增，而高等教育經費與中小學教育經費、公立大學與私立大學均重作分配，大學資源受到擠壓，因此教育部正針對各校需求研擬更客觀合理的經費分配機制、鼓勵各校建立完善的校務基金制度、公立大學走向法人化；同時也以併校、轉型、合作、結盟整合資源、改善大學體質與數量。

推動大學的重點發展與特色定位：為鼓勵大學衡諸本身辦學理念、資源條件作自我定位，俾使大學教育展現多元風貌，教育部計畫給予大學重點發展之彈性，並依據其定位給予合理之補助；同時建立多元評鑑制度，並根據評鑑成果輔導各校調整發展定位，以逐步發展出各種不同型態的高等學府。

追求卓越、強化大學國際教育競爭力：針對教育市場自由化與國際化趨勢，為培養大學國際競爭力，教育部將繼續以大學學術追求卓越發展計畫協助重點研究性大學臻於國際水準。此外也以建立校際合作重點研究中心、與國外重點大學加強人才培育與研究計畫、推動校際合作之國際留學生學院等來落實此一目標，將來更需配合國際化趨勢，引進國外一流大學在台設校，從而提升國內大學教育水準。

貳、貳部曲：又是「御飯團」－高等教育的協調三角模型

有關高等教育與政府及市場之間的關係，B.Clark曾經提出一個廣為引用的高等教育「協調之三角」（the triangle of coordination）的模式，來說明在每一個高等教育體系內，政府權力、學術寡頭及市場是三股影響各國高等教育形貌及發展的主要力量（B.Clark，1983）。政府權力所代表的是社會的集體意志；學術寡頭係由資深教授組成，其影響來自知識和專業的權威；市場則是個別消費者的意願。不同的國家的高等教育體系在這三角關係中各有所偏（戴曉霞，2000）。

B.Clark的三角模式雖確實有助於瞭解影響各國高等教育之力量，卻無法顯示自1980年代以後，各國高等教育三角的動態改變，因此G.L.Williams乃依據Clark的模式再發展，根據Williams的看法，當高等人才的需求大於供應時，或政策有利於高等教育時，高等教育機構的勢力就會擴大。反之，若高等教育人才供應充足，或政府削弱對高等教育機構的保護時，高等教育機構的力量就會變弱，較明顯地受政府或市場的影響。從消費者的角度觀察，也可以發現，當高等教育的附加價值高的時候，學生對高等教育的要求不嚴格，學校給什麼就接受什麼。反之，若高等教育的附加價值衰退，則學生對學校的要求增加，不能滿足學生需求的機構將面臨困難（戴曉霞，2000）。

在高等教育領域中，高等教育機構、政府、消費者一直是三者並存，只是他們的關係是動態的，是隨著高等教育的發展、社會需求及時代的思潮而與時推移的。市場化的支持者相信，在市場化的導向之下，政府、市場和高等教育機構之轉變主要是立基在「經濟理性主義」（economic）的觀點，相信和政府的干預比較起來，市場力量更能迫使高等教育機構具有成本的概念，更注重管理、更積極地回應消費者的需求（戴曉霞，2000）。

參、三部曲：來顆搖頭丸吧！－隱藏在論述中的迷思

第一顆、市場化理論下的迷思

教育市場化的擁護者常提出兩個理論層次來支持所謂的市場化導向政策，第一個即是經濟學裡的自由市場理論，認為其能夠消除壟斷，提高教育的生產效率和分配資源的效率。第二個即是行銷學的消費者導向觀點，主張企業組織應依據消費者的研究來設計、生產消費者所需要的產品或服務，以有效地滿足消費者的需求（戴曉霞，2000）。

一、經濟學

首先，在經濟學理論中，市場的概念、種類型態並不是單一的，市場被競爭性被區分為完全競爭市場、獨佔性競爭市場、寡佔市場和獨占市場，而且市場化的優點只有在完全競爭市場的條件下才是成立的，而其條件如下所述：

◎其一，產品或服務供應者龐大，個別供應者所能生產的只是整個市場的一小部分。這種情形使供應者不易組成工會或其他聯盟以左右價格。

    ◎其二，各供應者的產品同質性高，消費者無法也無意分辨產品間的差異。因此除非供應者能將產品區隔，才能吸引消費者的注意並願意付出較高的價格。

   ◎其三，供應者有進出市場的自由，亦即只要有利可圖，新的生產者可以進入市場，經營不順利時也可以自由地退出。

   ◎供需雙方都充分瞭解市場的供應情形與價格，即所謂的完全訊息（perfect information ）

但很諷刺的是，在現實世界裡，剛好如此完美的完全競爭市場是根本不存在的。當今教育市場化的支持者對市場化理想願景的描繪，等於是在預設具有自由進出、充分訊息取得之特性的完全競爭市場的存在。事實上，完全競爭市場的意義是在於有如韋伯的「理想型」一般，是一種將學理概念應用於實際情況的理論分析工具。因此，將一個現實上不存在的東西當作教育政策規劃設計的最高參照背景，我們認為這無疑會帶來相當的危險性。

  二、行銷學

  "至於消費者拜物教，我在此是指，通過商品流動的作用，消費者已被轉化為一種符號……….，因為決定著主體建構的，不是消費者而是生產者和構成生產的力量。一種創造性的文化品味極高的消費者主體觀念在世界範圍內散播開來，就此而言，全球性廣告是一項關鍵的技術。這些主體的形象巧妙地細緻入微地歪曲了一個機械化世界，以致於消費者堅定地相信他或她是一個行動者，而實際上他或她充其量不過是一個選擇者。文化的全球化不等於是文化的同質化，但是全球化使用了不少同質化的手段，它們深深地介入到區域性的政治經濟與文化經濟當中……..。"（Arjun Appadurai，1990）

行銷學主張企業組織應依據消費者的研究來設計、生產消費者所需要的產品或服務，以有效地滿足消費者的需求，其概念包括消費者導向、產品生命週期、市場區隔化及產品定位。其中最重要的消費者導向，其前提即已認定了一種消費者具備選擇自主性地操縱和掌握的，也就是說，個人消費者主權模型並不能單獨且恰當地解釋有關消費的過程，正如現今的文化商品一般，商業力量是可以透過大眾傳媒機制來塑造人們對於流行時尚的渴望，而個人的需求主體性在此一無形的過程中被掩蓋了。而其他的產品生命週期、市場區隔化及產品定位的概念，則是深刻地顯露出資本主義商品化的邏輯，即可以幫助資本順利積累、為資方賺得更多剩餘價值的科系才是「好學校、好科系」。教育的本質具有其根本性的內在價值，而被傳授的知識亦不應被當下的實用性來衡量，不能因為過了衰退期就得「停產」。因此，教育的定義無法等同於商品的定義，甚至也不應該透過教育這種「商品」，來賺取利潤。

三、高等教育的協調三角模型的內在矛盾

        首先，一般所稱的市場，是由供需雙方所組成的自主運作系統，所講求的是「一隻看不見的手」之市場力量的無形操作，沒有政府、學術寡頭、市場各自獨立的分別與抗衡，只有包含著生產者與消費者在內的整體市場的概念。在理論的層面上，B.Clark的高等教育之協調三角模型，將所謂的市場體系「矮化」為名副其實的子系統，而且是一種缺乏自主性且隨時會被壓制操控的子系統。姑且不論實際上所謂的「市場」到底是什麼東西，也不論B.Clark本人是不是高等教育市場化的支持者，但主張市場化的學者引用此一理論模型，基本上即產生了非常嚴重的內在矛盾，因為他們所希求能產生完美均衡且發揮高效率利用資源的自由市場在這理論中並不存在。

            事實上，當今高等教育發展的趨勢是由「國家控制模式」轉向為「國家監督模式」是無可置疑的，但是否因此就可以一廂情願地用「市場化」來概括，卻是大有問題的。換言之，政府、市場和高等教育之間的界線並不是那麼明確和固定。政府既可以是高等教育的提供者，也可以是高等教育的消費者。雖然高等教育的重要性在當代社會普遍受到重視，但是政府才是有錢有權、最關鍵性的一角。大學自主與市場力量發揮的程度，基本上還是由政府來界定的，因此就高等教育而言，純粹的市場是不存在的，真正運作的是一種類市場（market-like）或准市場（quasi-market）的機制（戴曉霞，2000）。

第二顆、全球化願景的迷思

 一、發自社會學思維的警告

  "「投資人」所取得的移動性乃是嶄新的，其史無前例的特質，表現在徹底不需要條件的權力上，亦即只享權力不盡義務………。於是，在權力的超地域性質，以及「整體生命」（whole life）的持續地域性格之間，產生了一種新的失衡狀態－如今新權力沒有定點，可以一聲不響就走，先是自由地盡情剝削，繼而對剝削所造成的後果置之不理。完全擺脫了善後的責任－這就是自由漂流的超地域資本，拜新的移動性之賜………。"（Zygmunt Bauman，2001）

  "在全球化的旗幟下，不僅是工會，還有政治和國家都趨於式微，這點並未被世人所認識。各黨派的政治家，對可作為「制度軟化劑」（Institutionen-Weichmacher）的全球化一方面感到震驚和著迷，一方面卻才剛開始模糊地認識到，他們將成為自己的掘墓人……...，一些政治家呼喊著市場！市場！更多的市場！卻明顯地不知道他們這樣做是在扼殺自己的生存命脈，是關上了錢與權力的水龍頭。有人曾經歷過這樣一種無知、喜悅的自我謀殺嗎？"（Ulrich Beck，1999）

  "學術界，本應在研究跨國公司及其對人類的意義方面發揮主要作用的機構，似乎更熱衷於與它進行合作，而不是對它進行審慎的評估………。你不能指望經濟學家、政治學家、社會學家、人類學家，以及商業管理與國際關係專家，會成為跨國公司嚴厲的批評者，這些依附性學者都是它的闡釋者與辯護士。人文學科的批評家與理論家對於全球交往的好處也沒有異議……...。（三好將夫，1993）"

        以上描述的是所謂的全球化之下跨國組織的新權力的面像，即它們對現代民族國家社會物質生存命脈的干預，這種干預不需要經過革命、或者法律甚至憲法的修訂，而僅僅是在日常生活中持續展開：首先，跨國組織可以將工作位置出口至勞動成本儘可能低的地方。其次，它們可以將製品和服務都分解開來，依分工的方式在世界不同的地方生產。其三，跨國組織會在個別的民族國家或生產地點挑撥離間，並藉此玩起全球性殺價，以便獲得最低的稅率和最有利的基礎結構服務；對於「較貴」或「敵視投資」的國家，它們亦可以給予「處罰」。最後，他們可以自行決定哪裡是投資地，哪裡是生產地，哪裡又是納稅地、居住地，並在這些地方挑撥離間，結果就是，既得利益階層可以居住生活在最美麗的地方，卻在稅率最低的地方繳稅（Ulrich Beck，1998）。此一情狀其實是可以讓我們對於高等教育全球化得到一個新視界的省思。

 二、高等教育全球化的反省

        90.5.11美國高等教育紀事報指出，高等教育可以像香蕉或飛機一樣商業化買賣的觀念，已經出現在全球市場，世界貿易組織(WTO)業著手擬訂一些計畫，期將高等教育的輸出及輸入納入W.T.O.協議書中，惟此舉，將使國際教育得以不受各國現行法規的限制。在美國，以營利為目的之教育業者，多贊同此提議；學術性質較濃厚的機構及組織，則極力反對。授與W.T.O.權限去規範高等教育，將嚴重的威脅大學的傳統觀念及國家暨教學機構對教育的掌控。

在缺乏周詳的分析考量下，將高等教育列入世界貿易組織控管下，是很危險的事，學術機構或其他教育組織、團體，可在極少的法規限制下，於任何國家設立分校、授予學位和證書、投資海外教育機構或經由遠距科技設立教育訓練中心。任何種類的教育產品，均可自由的從一個國家出口至另一個國家，雖然對已納入國際條約中的版權、專利權和證照規定而言，可因此得到更大的保障，但各國對進入其國境內的學術機構、課程、學位或產品將難以控管；有意從事跨國教育之業者，可對任何以較嚴苛的法律規定限制其活動的地主國，提請國際裁決或採取其它法律行動。

可斷言的是，若將大學管理權授與W.T.O.，將嚴重斲傷學術自治，受害最深者，將為開發中國家之高等教育。學術界對此危機也需負部份責任，有些大學全心全意的投入商業行為中，不惜犧牲其傳統的角色，如設立營利性的海外分校、提供諮詢服務及設立科技公司等，許多學術機構亦上網向全球顧客販售課程和學位。因此該報導主張，大學必需專注於他們教學和研究的核心責任，堅守傳統學術價值。政府應提供學術機構所需要的支持，以助其達成使命。

            如上述所言，在市場化的衝擊下，高等教育機構必然會通過「產學合作」策略以獲得資源上的挹注，如果產學合作的結果，只是讓大學的「實用性」和「商業性」為一切知識的規準，培養出只知道一種文化的單面向學生，大學終將會面對失落的主體性與淪為產業附庸的危機（戴曉霞，2000）。但除此之外，我們必須再進一步指出另一個更嚴重的結構問題，即在西方先進國家中，跨國資本對於高等教育體系和學術研究自由的干涉亦同時日趨深化，在透過教育市場全球化開放的趨勢下，非西方先進國的高等教育體系也將會直接又間接地承受跨國資本利益的操縱，地主國政府到時候能對高等教育行使多大的監督機制，其實是非常令人質疑且憂心的，因為在全球化的操作下，政府本身也弱化了，就如「撤校」也可能同「撤資」一般，成為跨國資本利益威脅地主國政府的有力工具，讓地主國政府「心驚膽顫」，在政府自主性大受限制的情形下，所謂的消費者，即學生的教育權益如何能受到保障，就不禁讓人準備要捏把冷汗了。

        這因此又拉回到在理論層次上，即我們對於市場化導向擁護者所引用的協調三角模型的批判，在市場化加上全球化的綜效作用下，能夠詮釋高等教育體系形貌的，已非B.Clark所提出的三種既各自獨立又相互影響的主要力量，而是被很諷刺地扭曲成近乎階層式的架構，掌握全球化優勢的跨國資本利益體統轄著三個「聽命行事」的「次級部門」（政府、學術寡頭、消費者），而這三個「孫悟空」彼此間再怎麼樣翻滾，也逃不出「如來佛」的手掌心。

結語

今年一月一日，台灣正式加入了WTO，無論是政府、民間還是媒體，似乎都沈溺在應當張燈結綵，歡天喜地的論述與氛圍當中，但是身為研究生，而且是理應有「社會學的想像」的研究生，必須要去冷靜地思考，我們以往不加思索地追求的價值，其本質到底是什麼？它在現實世界裡會不會產生質變？同時也要去思考，我們將會面臨什麼樣的局面？這個局面是如何形塑出來的？是對誰真正有利的？這也正是此篇報告的基本思維，此篇報告是純粹從理論上來推衍出高等教育市場化、全球化的迷思，因而沒有實務上的探討是其不足之處，非常期待日後能夠有同學在市場化、全球化的實際案例研究當中，得出不同於甚至是完全推翻本組的結論，因為這將會是本組的榮幸。

參考書目

戴曉霞（2000）：高等教育的大眾化與市場化，台北：揚智。

貝克（Ulrich Beck）（1999）：全球化危機，台北：商務。

Zygmunt Bauman（2001）：全球化，台北：群學。

Arjun Appadurai "Disjuncture and Dufference in the Global Culture Economy"，Public Culture，Vol.2，Spring 1990。

三好將夫 "A Borderless World？From Colonialism to Transnationalism and the Decline of the Nation-State"，Critical Inquiry，Summer 1993。