師資培育制度變革的社會學分析：

朝向組織統理的制度轉型(序言)  

紀金山(靜宜大學兒福系助教授)  

[本書將於2002年11月由南華教育社會學所出版]

教育改革的夢與實

解嚴後風起雲湧的教育改革運動，曾讓許多關心教育者大感振奮。為了許給下一代一個更人性和優質的教育環境，「大學教育改革運動」、「師範教育法修正案」、「教師法立法」、「民間教改會議」、「四一O教改運動」、「民間興學」….大家莫不爭相參與、奔走，一時之間教育改革運動蔚為美談。

十多年過去了，當初的各種教育改革議題，早已從激情的街頭運動，再經歷過冗長的法規爭議，而陸續進入實踐階段。然而當夢想愈來愈近，興奮的感動卻愈來愈少；甚至隨著民間社會對教育改革的疑慮和怨懟日增，當時「寧冒天威」推動教育改革的教改前輩，如今也多不願在公開場合談論過往的改革理念，因而一開始就抱持「有夢最美」的參與者不免會對教改的成果感到失望。不過，筆者認為這一波教育改革運動所涉及的議題和面向太廣，只從單一面向評論此波教改成敗並不適當；反倒是，教育改革結果和社會大眾期待的落差，頗值得教育政策研究與推動者深思。

理想和夢想的距離，在於有無得到現實基礎的支持。筆者認為教改結果和社會期待間落差的形成，和教育政策制定未能充分考量教育制度本質和既有慣性作用有很大的關聯。這個觀點可以引用學術研究方向間接加以證明，如果我們上國家圖書館網站查詢期刊論文時，打入「教育改革」這個關鍵字，跑出的相關文獻和研究幾乎難以讀盡，數量之多可以「過江之鯽」來形容。但是在台灣學術界這麼多的教育改革研究中，直接針對我們的教育制度或從教育實踐進行實證研究為數卻不多。相對的，跨國的制度比較或思潮論述則具有主流地位，這些取向雖然可以帶來新點子或新想像；但問題是，這類經常跳離了社會事實而強調創新性的研究取向，所提出的政策主張和建議就不免帶著「去脈絡化」的性格，一旦它被當成教育政策加以落實時，自然就形成了一種期待著「變」而結果卻「變不了」的教改落差。

教育改革的成敗和教育制度能否順利運作，息息相關。由於傳統政策研究和規劃長久忽視了制度改革的社會載體，因而是很難切中病灶而對症下藥的。筆者要改善這個問題，需要匯聚出跨學科的宏觀視域。一般而言，政策落實要依賴一套可以發揮統理效果的制度介面，傳統的教育研究習慣把這個制度介面看成是隨時可變的中性調控機制，從而忽視了制度本質和制度路徑依賴的影響效果。組織學者Scott認為制度介面的統理效果，涉及了它向上與社會體制、以及它向下與行動者之雙向性的強制和協商關係。因此制度改革的成功前提，就在於如何結合社會結構的理論關懷，正確掌握制度本質與既存的慣性作用。

從制度本質思考制度變革

如果教育改革的實踐結果是沒能改變什麼或是變得更糟，這意味著此一制度改革和既有的社會結構之間可能有著重大的斷裂。從社會學觀點來看，影響人類團體和社會生活的現代社會制度建構，都涉及到各種組織性的社會安排；因而這些組織性的安排，就是實際承載制度運作的重要代理者。從制度本質思考制度變革的重心，就在組織對制度運作的強制力接受程度、組織之主動創新被制度接納的程度。因此教育改革重心在制度的建構，而制度建構重心則在組織的行動。

組織是現代社會中最重要的行動單位，國家最高行政部門是組織、國家教育部門是組織、學校單位是組織、連自發性推動改革的民間教改團體也是組織。然而，組織這個概念，在過去的教育政策中被當成是沒有自主意識的棋子一般；大眾習慣於相信「風行草偃」的權力作用，以為制度變了，組織就會跟著改變。事實上，就算是強而有力的威權國家，當它積極推動制度變革之時，相關組織都會因其各自的特殊制度利益，而對制度變革抱持不同的態度，進從而採取不同的策略行動；這些行動對制度變革也就產生程度不一的影響。然而，由於學術研究的忽略，這種影響力卻一直是隱晦不明的。筆者認為如果能察知各種組織作用對制度變革的影響，制度變革當然就會運作的更順利，因此組織面向就成為理解和反省制度本質和變革的切入重點。

組織統理力量的浮現

本書以組織為主體，探討各種組織層級對制度變革的影響與所受到的衝擊。愈是站在這個主體去思考，就愈加發現它的重要性。綜合來看，本書重點在勾勒組織在師資培育制度沿革統理模式的地位變遷，這個變遷過程包含以下三個不同特徵。

解嚴前，國家機器是統理教育制度的獨大組織。這種權力獨大的國家部門統理邏輯，是以國家政治利益為考量。所以在早期師資培育制度興革中，國家威權體制變遷才是統理制度的最關鍵力量。至於得到傳遞國家意識形態代理權的師範體系，則在國家支配基礎上，透過專家團體再為制度加入一套師資培育理念典範，謹慎扮演其代理者的角色。因而研究此一階段的制度興革和其本質，也就應從國家權力脈絡談起，而不能僅從師資培育育內涵和意義片面加以解釋。

解嚴後，國家機器從威權統理者朝向政策範疇守門者的方向發展，制度統理開始以國家法令規定為基礎。政策範疇內的各種組織，就在各自制度利益的考量下相互結盟，而產生和師範體系、既有培育典範對立的力量。這個階段的制度本質也就轉而深具組織政治特質，涵蘊著不同組織代理形式和培育典範間政治鬥爭和妥協的性格。

當師資培育制度變革進入最近的實踐階段，統理制度的力量變得更為多重而複雜。除了國家部門支配性格、組織政治鬥爭的本質外，這些組織力量還表現在組織個別層次的特質和行動、組織兩者層次的競爭和合作關係、以及組織場域層次的選擇和規範作用。

     從整體來看師資培育制度變革，無論是解嚴前國家威權統治的獨裁性格好壞、解嚴後組織政治槓桿支點向哪一方傾斜、以及在制度實踐階段各種組織機制程度不一的影響，它們都突顯出組織對制度變革的統理力量是愈來愈強，形成一種朝向組織統理的制度轉型趨勢。

朝向組織統理的制度危機

本書從師資培育制度本質中的組織統理趨勢，發現師資培育制度變革存在著一個潛在的制度危機。在師資培育制度朝向組織統理的變革中，它包含了兩大結構特質，一方面是國家教育部門依循著權力慣性仍然緊握師資培育的生產權，使得教育學程組織生存高度依賴著社會制度部門提供的外在正當性，因而師資培育制度的發展仍然難脫組織外在環境脈絡的影響。另一方面，中等教育學程的組織擴散或畢業生的教職取得，則高度依賴所屬大學的組織結構特質，使得師資供需的市場分配權愈來愈由高等教育場域既有的組織選擇和規範邏輯所決定，因而師資培育將愈來愈受到高等教育現況再製的影響。

國家教育部門對中等教育學程組織數量擴散和規模擴張的管制，以及大學校院組織特質對中等教育學程的再製作用，使得中等教育學程組織發展，可說是處在制度正當性和市場分配力的夾縫之中，所以當初改革強調的師資培育教育理念運作空間顯然愈來愈小。筆者認為這是師資培育制度變革產生「去師資培育理念化」的制度危機。從制度本質來看，由於制度變革是各種制度統理力量折衷和融匯的結果，而不是簡單地另起爐灶；所以如何避免師資培育面臨的制度危機成真，重點就在於教育政策要放棄習慣性的「殖民」作為，而探討制度慣性作用和既有組織關係的影響力，以推動符合制度本質而有整體性關懷的改革實踐。

Bringing the Organizations Back In

美國教育界近來已開始注意到組織社會學發展趨勢和成果，對於教育改革、教育研究可能產生的影響和貢獻。1995年美國教育政策協會特別以組織社會學之「新制度論」為主軸來討論和反省美國的教育制度和政策，並強調此一新的研究取向意義(Crowson, Boyd and Mawhinney 1996)。這些研究積極引入了「組織」和「制度論」理論來思考教育政策和學校改革的深層結構力量，嘗試從制度慣性力量、文化信念和組織形式之歷史承載等概念，解析教育組織和社會結構的關係，以及這些概念對教育政策研究和學校再改革議題的重要意義。

就師資培育制度而言，從國家威權統治到朝向組織統理的變革中，師資培育理念的實踐空間愈來愈小。筆者認為「理想落實」和「美夢成空」的分際，就在教育政策能否察覺制度慣性和組織行動結構的影響。這應是未來教育改革研究及政策修正的重要方向—把組織找回來。

關於本書

本書以師資培育制度變革的社會學分析為名，採取組織社會學觀點來揭櫫社會結構對制度變革的潛在影響。全書是按第一章到第三章所提出的問題意識、理論架構和研究設計而架構起來的。第四章和第五章是從社會制度面向為重點，分別描述國家權力形構對師資培育制度興革的影響，以及法規修訂過程的影響力結構。第六章和第七章則就制度實踐為重點，分別探討中等教育學程組織擴散和中等師資供需關係的關鍵影響機制。第八章則整合第四章到第七章的制度形成、轉型和實踐階段的社會結構影響，並提出組織統理概念來說明師資培育制度變革的結構特質。本書整個組織架構雖是以師資培育制度為主題，然而筆者認為在組織化的當代社會中，它的解析還可廣泛應用於教育相關制度，甚至其它政策領域。因而探討教育制度本質和轉型將是落實改革理念愈來愈重要的行動課題！

本書的構思、資料蒐集和寫作，承蒙指導教授熊瑞梅老師多方指導，如果本書有任何貢獻，熊老師當居首功；同時也感謝蔡瑞明教授在這段期間提供的大量協助，以及王振寰教授、張苙雲教授、翟本瑞教授和謝小芩教授的寶貴意見。至於疏漏處，筆者自負文責。本書從博士論文到得以出版，要特別感謝南華大學翟本瑞教授再三鼓勵和悉心安排。研究期間曾蒙許多教育界前輩的大力幫忙，在此一併致上深深的謝忱。本書完成時，我又進入新的學術階段。在忙碌的愧疚中，謹以此書獻給我摯愛的家人。

紀金山寫於台中•風簷 2002-9-28

目錄

序言..............................................................................................      i

第一章 制度變革的結構特質..............................................     1

第一節 教育制度改革和社會結構的關聯......................................     1

第二節 師資培育制度改革的社會實踐意義………………….......     4

第三節 研究主旨、對象和問題意識.............................................     6

第二章 統理轉型取向與組織理論.....................................   11

第一節 解釋制度變革的統理轉型取向........................................    11

第二節 國家部門的統理機制.......................................................    17

第三節 組織層次的統理機制.......................................................    23

第四節 本書的分析架構...............................................................    29

第三章 研究設計與分析方法..............................................   39

第一節 研究設計特色................................................................    39

第二節 分析架構的主要概念....................................................    40

第三節 資料蒐集和分析方法..................................................    44

第四章 師資培育制度沿革與變遷動力............................   51

第一節 中等師資培育制度的興革.............................................    51

第二節 國家權力形構對師資培育制度沿革的影響..................    56

第三節 其他制度機制對師資培育制度沿革的影響..................    59

第四節 小結...............................................................................    62

第五章 「師資培育法」形成的統理結構…...................   65

第一節 政策範疇概念和分析方法.............................................    65

第二節 師資培育制度統理轉型的過程與機制..........................    68

第三節 政策範疇的統理結構形式.............................................    81

第四節 小結...............................................................................    86

第六章 中等教育學程的組織擴散.......................................   89

第一節 組織擴散的理論假設和分析方法.................................    91

第二節 制度改革和組織場域現況.............................................    98

第三節 事件和組織屬性的社會空間關係................................. 102

第四節 中等教育學程創設的事件史分析................................. 105

第五節 中等教育學程創設先後的組織樣態.............................. 112

第六節 小結............................................................................... 115

第七章 中等師資供需組織關係的建構............................ 119

第一節 組織關係的理論假設和分析方法................................. 120

第二節 中等師資供需組織關係層級化現象.............................. 124

第三節 影響師資供需組織關係的統理機制.............................. 129

第四節 小結............................................................................... 148

第八章 朝向組織化的統理轉型.......................................... 151

第一節 研究發現和討論............................................................ 151

第二節 教育制度改革的檢討和反省......................................... 161

第三節 本論文研究限制和未來研究的建議.............................. 164

參考文獻..................................................................................... 169

附錄……………........................................................................... 185