終結關於第一序數位落差的討論

翟本瑞（南華大學社會所教授）

柯林頓主政的八年期間，正就是美國在資訊基礎建設最積極投入的階段。網際網路從軍事、學術用途，開放成為商業、休閒、娛樂等多功能複合媒體。一般相信，美國經濟在二十世紀最後十年持續高度發展，正就是拜網際網路及知識經濟發展之賜。1994年，克林頓與其副總統高爾推動Netday計畫，希望讓全美國所有學校、每一間教室都能夠連上網路，透過教育達到全面資訊化的目的。當時全美上網率不過百分之三，克林頓政府就已意識到網際網路的重要性，並希望能從教育體制的推動，達到全民上網的目的，讓所有學生都有均等的上網機會。推動以來，如今全美超過百分之九十學校都已經能夠上網，改善許多教育不利地區的學習環境。

然而，繁榮與蓬勃之餘，美國各界並沒有忽視科技發展所可能帶來的潛在社會問題。其中，由於資訊近用以及在科技使用程度上的差異，可能造成原有社會資源分配不均的現象益形嚴重，甚至，產生新的階級對立的問題。存在擁有電腦與使用網路者，以及無法使用網路與最新科技者之間的差異，一般被稱為「數位落差」(digital divide) ，它將人們區隔為資訊擁有者(have)與資訊欠缺者(have-not)兩大陣營，連線與否決定了人們所處的空間以及社會地位，一種新式的社會階級構成要素正逐漸在資訊化社會中形成。

柯林頓政府責成美國商務部進行關於數位落差的調查報告，以減少推動資訊化發展所可能造成的社會問題。從1995年起，總共完成了四次全國性調查，對數位落差的現況與改進方式，都有詳細討論。這四次的報告在美國政府的網站上都可以查到，主題與出處如下所列：

1995/7  FALLING THROUGH THE NET: A Survey of the "Have Nots" in Rural and Urban America(http://www.ntia.doc.gov/ntiahome/fallingthru.html)

1998/7  Falling Through the Net II: New Data on the Digital Divide. ( http://www.ntia.doc.gov/ntiahome/net2/)

1999/7  Falling Through the Net: Defining the Digital Divide. (http://www.ntia.doc.gov/ntiahome/fttn99/contents.html)

2000/10  Falling Through the Net: Toward Digital Inclusion. (http://www.ntia.doc.gov/ntiahome/fttn00/contents00.html)

在2000年的第四次報告中，隨著資訊化程度迅速發展，不同族裔、城鄉差別、所得與性別等差距，已經有著顯著的改善。在這份報告尚未提出之前，克林頓總統於2000年2月2日在華盛頓特區的Ballou高中發表演說，作了下述說明，代表著他對數位落差（數位區隔）的看法[1]：

在這個國家內仍然存在著很大的數位區隔：首先就是因為收入的關係，低所得家庭和種族組成都是其中的課題，在低所得的家庭中，非裔和西班牙裔美國家庭比其他低所得家庭更難有機會擁有電腦或是上網的可能。

我們也知道住在偏遠地區的人們，不管他們是哪個種族的，擁有電腦與連上網際網路的機會就更少了，儘管某方面說來，因為所處地區的疏遠孤立，事實上他們比任何人都需要這樣的資源，美國各地的印地安保留區更是如此。

 最後數位區隔將會剝奪他們所需要工作機會，正因如此，當我看到人們在此接受訓練，學習如何使用與修理電腦時，我是多麼開心，這樣也能減少我們社會中肇因於有些人能上網，有些則不能而產生的不平等。

 現在，當我們的國家正處於歷史上最顯著的經濟成長、與最低失業率與最少失業人數時，我們一定要消弭這個數位區隔，我們必須要加倍努力地引領這個國家往正確的方向發展，結束這年輕的一代所有的不平等，讓我們….擁有美國歷史上前所未有的公平地發展機會。

……[網際網路]這種工具正在撤除國家之間和文化之間彼此的藩籬，讓我們能藉此更靠近，開啟了所有美好的機會，假如只因有些人無法在他們的生活中使用此一工具，我們讓原本可以用來撤除藩籬的工具卻造成出新的藩籬，那麼它將是一場悲劇……

在網路發展初期，網路只是少數人的特權，使用者以男性、白人、中產階級、高所得、高教育程度、具備一定科技知識者為主，他們代表著社會精英以及既得利益者。網路使用強化了原有社會中的階層分化，對社經地位較低的人非常不利，網際網路的使用，至少在初期，並沒有解決社會既存的不平等性，反而更複製了原先的階級與地位。然而，網際網路的發展相當迅速，原先存在的不平等性因為電腦與網路的普及，逐漸縮減其間的一些差距，讓網路發展初期的數位落差，有著實質的改善。例如，女性上網人數雖然在大部份國家中仍低於男性，但在美國，在廿一世紀之初就已經超過男性，可見網路的普及化，相當程度可以縮減原有的差距。然而，柯林頓以一國元首立場，在2000年初上述談話，顯示出數位落差並不是很容易就能解決的社會問題。未能正視數位落差所可能帶來的社會成本與代價，終將抵銷資訊化發展所帶來的社會發展效果。總體而言，美國消弭數位落差的政策如下：[2]

     1.成本降低計畫：
增加個人電腦供應商與上網相關設備製造商間的競爭與降低生產成本，意圖降低設備價格，並增加接近使用資訊技術的機會。

            2.普及服務計畫：

  (1)            美國國會於1996年提出鄉村地區該有與城市「合理相近」的電信與資訊服務之目標。

  (2)            1998年，美國聯邦傳播委員會之普及服務基金，提撥17憶美元作為補助鄉村地區架設電信基礎建設的經費。

  (3)            1998年，美國聯邦傳播委員會提撥５億美元，補助低收入戶繳交每月的電信服務支出及安裝設置電信服務之費用。

  (4)            E-rate program：立法並提撥22.5億美元，補助學校，圖書館以及鄉村醫療處所的普及服務。

  (5)            美國農業部提供貸款及技術支援，以幫助鄉村社區建立先進的通信基礎建設。

  (6)            美國商務部國家通信及資訊委員會資助建立Commumity Acess Centers(CACs)，使更多的弱勢族群從公立學校、圖書館及社區中心獲得接近使用網路的機會。

依此政策取向，柯林頓政府一方面推動全面資訊化的發展，另方面則致力於平衡存在城鄉、種族等資訊近用間的差距。

當然，並不是所有人都認為消彌數位落差是政府的責任。身為黑人的美國聯邦交通委員會主席邁克鮑爾(Mike Powell)即認為“數位落差”是個危險的詞彙，它被用來合法化政府推動讓窮人得到廉價電腦的政策，這會扭曲市場價值，對全社會而言並非善法。在他看來，雖然社會中普遍存在著“賓士落差”(Mercedes divide),但這並不意味著政府必須滿足所有人對賓士車的需求，隨著科技的發展，人們終將逐漸得到原先只用在賓士車上的享受水準，但這並不意味著每個人都要擁有賓士車。[3]此外，雖然，digital divide因為美國政府縮減上網者與無法上網者之間的差距的政策而得到固定的用法，但這並不意味各界在使用digital divide一詞時，有著相同的意義指涉；在英國，因為政府預定在2006年停用類比式傳輸系統的爭議，digital divide 最近被重新定義為指沒有能力或不願意購買新數位電視機以接收數位資訊傳播的人。[4]數位落差的意含與用法仍有相當程度的歧異。即令如此，大多數人都同意數位落差仍然相當真實地存在當前社會中，政府在推動資訊化發展時應致力於盡量縮減數位落差。

布希共和黨政府在行事風格和社會價值上都與柯林頓時期有所不同，這些差異具體表現在預算結構中。布希政府的行政諮詢顧問在2002年2月初發表研究報告，指出到2001年9月時，全美人口中54%的人口已經能夠上網，比起三年前的33%要顯著改善，目前每個月新增上網人口都超過兩百萬人，在2001年新增加的2600萬上網人口中大部份是少數族裔及低收入戶，其中5-17歲兒童中已有90%上網，可見經過過去十年的努力，數位落差已經迅速縮減。此報告提出後，行政部門在編列2003年度聯邦預算時，雖然在資訊技術領域的預算支出項上仍然增加了11%，但金額增加主要是針對911事件後聯邦調查局的反恐項目、資訊安全以及數位化政府等項目。柯林頓主政時強調城鄉平衡、電信基礎建設以及縮減族裔與貧富在資訊近用的差距上的支出，已經不是布希政府關心的重點。教育部主導的社區科技中心(Community Technology Center)方案裁減，商務部也將2002年預算中「科技機會計畫」(TOP; the Technology Opportunity Program )的4250萬美元縮減為2003年的1500萬美元。由於刪減足以改善數位落差的「科技機會計畫」將近三分之二預算，引起各界的批評，諸如民權領袖會議(LCCR; the Leadership Conference on Civil Rights)、教育基金領袖會議(LCEF; the Leadership Conference Education Fund)以及Benton基金會等民間組織都對共和黨在資訊發展政策上的轉向不滿，認為該報告有所偏誤，會造成政策的偏失。在他們看來，全美年收入在五萬美元以上的家戶，上網人口仍然比年收入在兩萬五千美元以下的家戶高三倍之多，說數位落差已經消失言過於實。實則，全美仍有一億四千萬人沒有上網經驗。建立於1994年「科技機會計畫」，贊助74個不同的非營利組織，讓各州、地方及部落都能具體改善圖書館、公共醫療服務及教育等領域在資訊科技上的基礎條件，被認為有助於縮小數位落差的計畫。[5]

針對消費者團骿的抗議活動，布希政府說明為何刪減縮小數位落差的經費考量。就統計數字言，窮人、少數族裔、鄉間人口的上網比率日益增加，同時，上網費率已經低到每月20美元，個人電腦也只要500美元即可購得，在此標準之下，數位落差已經消失，自然就不必再多花費預算來解決不算問題的社會問題了。1994年時，柯林頓政府見到市中心仍有大量捐贈電腦，顯見低收入民眾仍無法負擔個人電腦與網路費用；時到2002年時，布希政府見到連窮人都有第四台與手機，即使沒有政府的協助，數位化的發展也將普及到所有民眾。[6]報告提出後，也有人應和，認為過去太過強調資訊擁有與資訊缺如間的差距，結果造成「數位落差歇斯底里症」(digital divide hysteria)，反而看不到這些差距終將隨著時間而逐漸消失，人們不應也不必過於恐慌。[7]

布希政府的諮詢顧問所採計的數字相當寬泛，有意將數位落差的詮釋加以中性化，因而無視於數位落差仍然存在的事實，終於表現在預算分配上的政策轉向。2001年9月時，那些人活在美國但仍然尚未上網？全國46%(1.22億)的人口不上網、全國34%人口不用電腦；家戶年收入在15,000美元以下的有75%不上網，年收入在75,000元以上的則只有21%不上網；25歲以上教育程度在高中以下的成年人有87%不上網，僅具高中教育程度的則有60%不上網；西班牙裔者有68%不上網，西班牙裔而家中僅說西班牙文的則有86%不上網；60%的黑人不上網；47%的鄉間家戶不上網。[8]此外，印地安保留區中幾乎是與網隔絕的地區。[9]

雖然，低所得民眾上網總人數持續增加，然而，其增加速度遠比高所得民眾增加速度來得慢，因此，其間的差距不因低所得上網人數增加而減少，相反的，高、低所得族群間的數位落差持續在擴大中（參見下圖一）[10]：

同樣的，就處所而言，雖然鄉間居民上網人數日益增加，然而，城市民眾上網人數增加速度更快，因此，城鄉間的數位落差不降反昇。

數位落差不只存在某一地區，國與國間，因為資訊化程度以及國家經濟處境，也顯現出在數位資源分配上的差距。即令美國在縮減數位落差上投注這麼多經濟與人力，仍然無法充份消彌數位落差，更何況其他國家了。針對此點，OECD資訊、電腦與通訊政策委員會為推動改善資訊科技發展不均所造成的數位落差，特提出四點政策性建議：[11]

 1.支持關稅自由政策，特別應採取以連線次數而非連線時間計算的計費方式，以促進電子商務的發展。

 2.加強基礎建設的競爭。

 3.對於地區性電信線路的限制加以鬆綁。

 4.增加各種使用高速傳輸通路的管道，並加強其競爭程度。

在這同時，世界經濟論壇(WEF, World Economic Forum)亦由資訊科技、媒體、通訊及娛樂等領域之國際領導公司組成了一任務小組，於2000年3月和5月間，針對全球數位落差的議題加以討論，並於2000年7月在日本舉行的八大工業國(G-8)高峰會中提出九項原則及十項行動方案的完整建議，以協助後進國家不致在數位化發展過程中，加劇與已開發國家間的差距。由於非西方地區近年來在政府及企業家對通訊與網路發展的努力，在資訊化發展程度上亦多所改善，因此，任務小組認為應將「全球數位差距(Global Digital Divide)」一詞改為「全球數位契機(Global Digital Opportunity)」，以凸顯後進國家的發展機會。其九項原則如下[12]：

      原則 一： G-8應扮演領導者的角色，與開中國家共同建構全球數位契機的光明願景，並在高層的支持下彼此協調，共同幫助開發中國家實現此願景。  

原    原則 二： 協調並整合多邊機構、國際商業團體、社會公益及慈善團體所執行的各種相關計畫。

      原則三： 由高層監督及領導，建構協調國家前瞻策略及政策的機制，以增加對實現數位契機的貢獻。

      原則四： 使大眾有接受教育及科技訓練的機會，此乃欲轉換為知識社會的基本先決條件。 

      原則五： 創造創業家精神活絡的動態氣候環境、維持總體經濟穩定、增家商業融資管道等，均為必要措施。  

      原則六： 對於社會使用資訊科技能力的賦予（Empowerment）是資訊時代中發展的關鍵基礎。

      原則七： 消除不公平競爭的產業結構、充實相關法規並實施市場導向的通訊革新政策，為實現全球數位契機的先決條件。

      原則八： 擬定稅賦及投資等網際網路環境相關之政策，是改善基礎建設及促進大眾使用網路服務的必要條件。  

      原則九： 關於電子商務之外資投資、智慧財產權、稅賦、電子簽章及電腦犯罪等議題，應採取前瞻性的政策，加速全球轉變為動態性及能夠自我支援（Self-sustaining）的資訊時代經濟體。

為達成這些原則，任務小組提出十項具體行動方案，就制度化與協調機制的建立、教育推廣、資訊與通訊科技的使用等三部分，建議各國政府、國際組織、商業團體及社會公益團體在近期內予以推動，其內容如下[13]：  

1.「全球數位契機」創始行動的制度化與協調機制的建立  

   (1) 宣布一套原則並採取實際的行動，強調G-8與開發中國家合作的共同承諾，以提高這些開發中國家參與全球數位契機的程度。

   (2) 成立一高層次之全球數位經濟工作團隊，為期三年，若成效不錯則繼續運作。此工作團隊之任務如下：

           --作為會員國執行技術協助計畫的運作、協調中心以及G-8相關政策的討論中心。

           --與國際各相關單位協調並分享資訊。

           --監測實現全球數位契機相關的各種國際計畫。

           --於網路上及年度報告中發表關於全球數位契機的各種資訊並加以管理。

           --每年舉辦下述的全球數位經濟會議。

   (3) 自2001年起由G-8舉辦半天的全球數位契機會議，邀請對象為各地區採用前瞻政策或促進資訊世代發展的國家領袖、在開發中國家採用資訊及通訊技術從事商業活動或解決社會問題的企業家與社會公益組織。

   (4) 提供低度開發國家財務上的協助，特別是發展基礎建設以及在教育、公眾健康、社區發展、文化豐富化等領域之科技應用，並擴充這些活動所需之資源。

   (5) 號召相關機構建立全球數位契機之協調委員會，由各組織之高層代表組成，協調這些組織各自在數位契機上所做的努力，以改善資源管理並增進效能。  

      2.教育推廣、促進創業家精神及大眾能力之賦予（Empowerment）  

   (6) G-8政府明確承諾至少在未來三年內提供資金，作為教師及圖書館員的訓練、學校及圖書館間的線路安裝及在發展中國家建立社區電信中心之用。為協助實踐這些承諾，G-8政府應成立「全球數位契機團隊」，由自願的教師及學有專精的人員組成，至開發中國家進行教學推廣。

  3.促進資訊及通訊科技為大眾所接觸及使用的機會  

   (7) 催促開發中國家進行通訊競爭環境的革新，特別是應採行並實踐多數WTO成員在1997年GATS（General Agreement on Trade in Services）中對於資訊與通訊競爭革新原則的承諾。

   (8) 宣布G-8願意擴增技術協助計畫並加以制度化的意願，以支援開發中國家的通訊管理當局。

   (9) 擬定協助開發中國家打擊電腦相關犯罪的特別計畫。

   (10) 催促開發中國家採取相關政策以創造全球電子商務的公平競爭環境，而G-8可回報以增加對於這些國家電子商務方面的技術協助，以及消除這些國家電子商務相關的出口障礙。

    在資訊化發展過程中，電腦硬體上的有無、是否上網、上網管道是否方便、上網傳輸速度快慢等資訊化基本條件，都會造成資訊化程度上的差異。簡言之，資訊近用是構成數位落差的基本成素，能在影響資訊近用的客觀條件上著力，就能改善數位落差的現象。對大部份社會而言，由於資訊化發展程度尚不如美國般普及，討論數位落差也都還停留在處理資訊近用的問題，還沒能檢討一旦全民都上網，隨時都掛在網上時，是否還存在數位落差的問題？過去，使用電腦、連結上網際網路是少數人的特權，連線與否，區分著不同的族群。然而，面對未來，其間的差距日益減縮，由資訊近用來討論數位落差的議題，終將逐漸喪失其重要性。筆者曾指出：[14]

美國柯林頓總統針對資訊近用所可能產生的數位落差(digital divide)加以反省，呼籲大家共同關心存在性別、所得、教育程度、種族等差異之中，所產生的數位落差現象。數位落差於是成為階級研究的網路版，大家紛紛關心性別、族裔、所得、年齡、教育程度、地緣因素等背景的差距，是否會強化原有階層化的區隔？許多研究亦都支持傳統階級理論適用於數位時代的社會分化。然而，美國女性上網人數早在2000年上半年就已超過男性，族裔上網比例差距正逐漸縮減中，許多社會研究亦發現所得、年齡與連線率間反而存在負相關；此外，如果從科技未來的角度視之，時間一久，成本降低到每個人都用得起時，目前大家關心的數位落差現象自然也就消失了。當然，這並不意味數位落差不再成為問題，未來，重點毋寧在於各不同背景網友，可能會因為上網品質與所參與不同虛擬空間的網路活動，而形成各自的「品味」格局，產生類似傳統階層化的問題。換言之，從科技未來的角度視之，發問的方式就要改變了。

過去關於「數位落差」的討論，都停留在第一序意義上的落差，雖然，就現階段而言，第一序意義的數位落差仍然是很重要的議題，然而，面對資訊社會的未來發展，有效建立關於其他層面有意義的「數位落差指標」，就成為關心資訊社會發展的人，都必須深入考量的重要課題了。

展望未來，只有終結關於第一序數位落差的討論，我們才可能重行檢視數位化發展對於人類社會所應具有的意義，以及其所可能產生的影響！