《網路社會學通訊期刊》第14期，2001年4月15日

過去二、三十年來，超過五十個開發中國家與已開發國家[2]，先後實施過金融自由化與解除管制（financial liberalization and de-regulation）的政策。造成此一全球性浪潮的因素，除了要求減少國家直接與過度干預經濟活動的思潮與趨勢外，開發中國家更是在企圖去除「金融壓抑」以利整體經濟成長的背景下大力推動（Demirguc-Kunt and Detragiache，1998：4）。在二次戰後追求和平與5、60年代以來追求經濟成長的意識形態下，特別是發展理論與現代化理論的推波助瀾，加上以Mickinnon（1973）與Shaw（1973）為首的新古典經濟學者對金融部門在經濟發展上的正面肯定，無疑是促使開發中國家努力改造其金融部門的要因。台灣自80年代以來陸續推動各種金融自由化政策（詳見表一），雖然經濟發展階段與條件有所不同，基本上亦不脫離此一思考邏輯。

然而從過去這些國家、特別是開發中國家日後的發展經驗來看，卻證明金融自由化並非經濟成長的萬靈丹。尤其值得注意的是，從當初中南美洲國家的金融風暴，到90年代墨西哥（94）、東南亞（97）與俄羅斯（98）的金融危機，除了各國本身經濟體質與外債過多、全球經濟景氣與國際資本熱錢流竄等問題外，許多研究指出實與金融自由化政策的不當息息相關（如Diaz-Alejandro，1985；Demirguc-Kunt and Detragiache，1998；Mishkin，2001）[3]。而其後果，不僅造成國家經濟嚴重衰退[4]，更普遍導致貧窮化、失業率高漲等深刻衝擊社會、政治穩定的問題。台灣實施金融自由化政策至今，雖然幸運地未出現金融風暴問題，不過隨著80年代末期以來泡沫經濟破滅、房地產長期持續探底，90年代以來產業轉型及其困難、兩岸關係衝擊經濟發展與97年東南亞風暴的後續性影響等因素下，乃出現台灣可能引發本土型金融風暴的警告與討論[5]。對進入二十一世紀的台灣社會而言，這無疑是關係到所有人福祉的一項重大課題。

正是在此一背景與關懷之下，本文嘗試對金融自由化課題進行評估與討論。不過受限於時間、篇幅與能力，將以新銀行開放設立做為主要的討論焦點；這也是本文往下使用金融自由化一詞的主要指涉，而有別於一般用法。往下將就金融自由化的背景，開放前之金融體系與管制，自由化政策形成，以及開放新銀行的成果與影響等問題一一說明。

誠如前述，金融自由化或是解除管制政策雖是近幾十年來全球共通的趨勢，但是緣於各國社會、經濟、政治環境的差異，所實際採取的策略亦有所不同。然其做為修正、改造既有金融政策法規，以提供金融體系因應現實發展需求，並做為推動經濟成長與福祉的意義，則是普世皆同。因此，針對自由化政策推動之前，有關台灣金融體系概況，政府對金融體系的定位與政策傾向，金融管制特色，以及金融機構的角色與功能等問題做一簡要說明，將是瞭解金融自由化成因的重要條件。

在一般討論台灣金融體系的文獻中，典型的方式是依據有組織/無組織、正式/非正式、存款貨幣/非存款貨幣、與中介/非中介等原則加以分類討論（見圖一）。這種依據經濟學與貨幣銀行學所做的說明，雖然可以提供讀者全盤而且簡明清楚的架構，卻缺乏歷史時空向度的討論，無法有效掌握各類別金融機構的成立背景與相關政策的來攏去脈。這尤其在討論金融自由化政策的問題上顯示其重要性。做為一種決策，金融自由化事實上有多種選擇的可能性存在[6]；而最終決策的選擇，也必然在財經專業建議之外，同時衡量當時社會、政治與經濟環境因素。甚至如往下將嘗試說明的，揆諸過去某些重要的金融政策形成過程，特別是新銀行開放的問題，財經專業外的政治社會因素恐怕是更為關鍵的部份。因此，對台灣金融體系形成過程及其所顯示的政策傾向加以考察，無疑將有助於本文題旨的說明。

進一步說，即使將考察範圍局限於戰後政府遷台以來的這段歷史，也足以顯示政策制定過程的重要性。一方面從政權的角度說，從戰後直到新銀行開放政策之時，一直都是國民黨政府領導的作為，意識形態的延續性將可能實質展現在每一次的決策過程。另一方面，考察政府遷台時期金融部門處於低度發展的事實來看，日後任何一次金融體制與政策的變動，基本上都可以看做是一種新增調整或是「開放」。而比較日後台灣政治解嚴時間還早於金融自由化（另一種解嚴）來看，除充份顯示金融部門的保守性格外，更是反映主宰金融體系背後的政策立場與意識形態，具有高度延續性的最佳例證。因此，過去政策形成的特色與立場，無疑是解讀78年銀行法修法與80年開放新銀行設立的重要歷史遺產。

台灣在金融自由化之前的金融體系，主要包括接收自日據時期的各類金融機構，遷台後在台復業的大陸時期國家行庫，為執行政府政策創設的公營金融機構，以及自民國五十年以後陸續開放給僑、外與本土資本的「民營」金融機構[7]。雖然就其成立的歷史背景而言，存在高度的複雜性，不過以公營體系主導卻是最基本的特徵之一。用劉進慶的話說，國民黨政府在戰後接收台灣之後，逐漸形成以國家資本壟斷「金融管制高地（commanding height）（劉進慶，1992）」的結構形態[8]，不僅主宰戰後台灣近半世紀的金融發展格局，也埋下日後金融自由化的條件與某些問題隱憂。

造成國民政府四十多年來基本金融政策不變、以國家公營主導的現象，其背後因素是多元而複雜的，某些甚至是結構性的。首先，台灣社會從明鄭開發以來，雖然存在各式依附於茶糖稻米經濟與人際、地緣的民間借貸活動（林寶安，1994：245-6；林滿紅，1977a，1977b；王世慶，1988），然而並無任何具備銀行機能的民間組織或機構出現。這種民間金融低度而分散式的發展形態，使得日據殖民政府得以充分遂行其控制與剝削本質，建構以殖民資本為主體的金融體系（銀行、信用組合等）。其不僅成為台灣正式金融體系的嚆矢，這種以國家體系主導、民間金融相對低度發展的形態，更決定台灣金融體系的結構模式幾乎長達一世紀之久：歷經五十年殖民體制與四十多年國民政府的金融管制（戒嚴）。

其次，國家對金融體系的管制，不僅止於一般法律層次，而更是提高到屬於根本國策或憲法的位階。一方面，這是日據末期進入「戰時管制」的軍事動員體制下，廢除承平時期的法律與架構，採取對既有金融體系（特別是特許民間成立的信用組合）的非常整編與統制（林寶安，1994：91-94；馬若孟，1979：173-194）。另一方面，戰後隨著大陸局勢惡化而遷台的國民政府，有鑑於撤退前惡性通貨膨脹與金融風暴對政治社會安定的嚴重衝擊，乃將金融部門的管制提高到基本政治決策層級（劉進慶，1992：43-70）。尤其在頒佈「臨時條款」與「戒嚴令」的非常狀態下，不僅延續日據末期對金融部門的戰時統制，並且以戰爭末期在大陸所形成的「發達國家資本」與「中央統合與一元化」模式，做為遷台後對金融體系建置的最高指導原則（劉進慶，1992：28-9）。依據此一原則，除了陸續將大陸時期的國家行庫在台復業外，主要對接收自殖民政府的各類金融機構進行公營化（省營行庫）與政治收編（農會信用部）[9]的工程，並全面禁止任何（民營）金融機構的新設。這是台灣金融體系「全面國有化而形成國家資本獨佔體系[10]（劉進慶，1992：26）」的最初根源，也是主導戰後發展的基本政策原則。實質說來，正是在此一「政治安定與國有化」的意識形態下，使得日後任何要求金融開放或自由化的企圖，必然以政治解嚴為前提方得以成功進行。

職此之故，日後對僑、外與本土資本的任何一次開放，都可以看成是此一原則的例外，是一種個案，更可說是一種「特許」；換言之，在當時全面國有化的高度管制金融體系下，金融機構設立的任何開放，都是一種金融特權的授與，是政府在特殊政經考量下所做的讓步。因此，1960年以後對外資銀行的開放，便是在吸引外資對台投資與技術轉移的宏觀政策下的產物[11]。二家先後成立的僑資銀行，則是在國共對立的國際局勢下，以「吸收僑資對抗中共」（華僑銀行）為宗旨而設立（林鐘雄，1988：61）。反共、親台的特殊政治立場與政商關係，成為僑資銀行得以成立的關鍵（劉進慶，1992：272-5）。這種特殊政商關係的作用，更明顯表現在保險公司與信託投資公司的開放政策上。只是此時金融特權授與的對象除了華僑資本之外，如華僑信託、亞洲信託，更包括具有特殊政商關係的本土資本，如國泰信託、中國信託等（李宗榮，1994）。

總結而言，在開放新銀行設立之前，得到政府特許可以共食金融特權大餅的非公營金融機構，包括外資、僑資與本地資本三部份。外資取得外匯買賣與進出口貿易方面的業務，但是對於國內市場業務則幾乎是全面禁止；真正得以進入國內市場者，則唯有僑資與本地資本二部份。做為新銀行之前絕無僅有的開放經驗，這些少數民營金融機構的經營與成效優劣，無疑對日後政府選擇開放新銀行的決策選上，具有一定的示範與借鏡效果；誠如往下將說明的，亞信、國信與僑信等金融風暴事件，便影響政府當局在新銀行設立標準上的選擇。不過另一方面，這種小型的開放，並未改變公營體系主導的結構體質，也埋下日後民間經濟力隨著台灣經濟成長而茁壯後，極力要求開放金融機構設立的遠因。這是我們接下來要探討的重點，即金融壓抑與金融雙元性的問題。

事實上，類似台灣在金融自由化之前對金融體系實施嚴格管制的現象，是開發中國家追求經濟發展所經常採取的對策，而公營銀行為主的型態更是亞洲地區普存的事實（Delhaise，1998：74-6）。這種金融體系特徵，曾經遭到以Mckinnon（1973）與Shaw（1973）為首的新古典金融發展理論的批判[12]。在他們看來，開發中國家經常在經濟掛帥的政策優位前提下，卻源於長期資金匱乏與重點發展特定經濟產業政策的理由，乃採取對金融部門施加比先進國家更為嚴格的管制與資金配置政策，並因此產生某種金融壓抑與金融雙元性的問題。台灣做為開發中經濟體，同樣無法免於正式金融機構與非正式民間借貸部門並存的金融雙元性問題，也使得我國整體社會經濟的資金需求與供給過程，明顯出現市場區隔的現象（許嘉棟，1996a；楊雅惠，1984；林培洲，1994）。其結果就如同許嘉棟所指出的，是使得台灣正式金融機構在資金配置上出現

重生產，輕消費；承做中長期放款的意願低落；在進行信用配給時，過於看重抵押與保證，輕忽借款用途本身的獲利能力；公營事業、大型企業與出口產業較受青睞，而民營中小企業、進口競爭產業與非貿易產業則飽受歧視；以及具有特殊身份、願意付予回扣或接受放款回存(compensating balance)條件者才能貸到款等(許嘉棟，1996a:13)。

這些得到諸多研究證實的授信模式[13]，突顯出民國七十年代政府實施一系列金融自由化措施，特別是在新民營銀行設立之前，最常為人詬病的金融機構問題。首先，在以公營行庫為主體的金融寡佔市場結構中，嚴格的利率管制政策基本上造成實質的賣方市場形態（黃永仁等，1983：13），不僅要求資金需求者提供十足擔保品成為授信常態，銀行金融機構更具有任意篩選客戶的權力。從經濟學的角度說，這使得融資授信成為銀行手中可資運用的一項重要稀有資源，除了扮演基本金融中介機能以增進經濟活動需要外，甚至可以在拓展社會、政治領域特殊關係時，被當做特殊恩惠或人情工具使用。另一方面，在公營行庫預算與人事受民意機關的監督、審核條件下，此一稀有資源也成為特權與關說所追逐的對象，使得融資授信發生脫離基本授信風險管理的可能，增加非金融、經濟性因素對銀行授信與經營成本的衝擊影響。

其次，講究抵押與保証，並且以公營、大型民營與出口產業為融資授信重點的模式，不僅使得正式金融機構被冠以「高級當舖」的雅號，中小企業更經常面臨告貸無門的窘境，必須依賴親友甚至民間借貸的管道。另一方面，在「重生產、輕消費」的偏重選擇之下，也使得一般個人與家庭的資金需求無法自正式部門的消費金融業務取得或滿足[14]，轉而依靠長期存在於社會中的互助會、親友間融通、甚至當舖與地下錢莊等非正式、民間借貸部門。這是非正式金融部門得以發展或是金融雙元性形成的重要原因[15]，而長期以來非正式金融經常佔據整體資金融通高達三至四成比重的事實[16]（劉壽祥，1988；彭百顯等，1986；許嘉棟，1996；涂照彥，1995），無疑對金融秩序與社會安定具備一定程度的影響，而成為金融主管機關與司法單位所關注的焦點之一。

面對非正式、地下金融問題的嚴重性，官方機構不僅就依據動員勘亂林時條款頒佈《取締地下錢莊辦法》，而且在民國七十年代更先後進行二項研究，一是由基層金融研究訓練中心黃永仁等人所做的《台灣地下金融問題—民間合會與地下錢莊》（1983）研究，一是財政部金融研究小組委託沈英明所做的《地下金融之研究》（1984）。雖然政府已注意到此一問題的嚴重性，但是除了地下錢莊由於涉及高利貸與暴力討債對社會經濟安定具有一定程度傷害，並可由司法機關加強偵辦之外，其餘更為重要的互助會、廠商間及與個人之間的資金調度等民間借貸活動，不僅難以認定構成違法要件，事實上更是對整體經濟金融具有一定的貢獻，可以彌補正式金融體系的不足（許嘉棟，1996）。因此，除了加強對地下錢莊等高利貸違法活動偵辦之外，政府只能從資金疏導的政策尋求解決（彭百顯等，1986）。

不過，解決非正式、地下金融問題的迫切性，卻在民國七十年代中後期的地下投資公司與其他泡沫經濟問題上顯現出來[17]。此一問題的形成，基本上是七十年代以後，儲蓄率持續高漲但投資率反而下降所累積的龐大超額儲蓄，以及連年貿易順差所釋放的龐大社會游資，卻面對公營而保守的金融體系，無法提供游資充足而有效的投資管道使然（林鐘雄，1991；李宗榮，1994：94-105；）。此一龐大社會游資或超額流動，在七十年代中後期終於形成影響深遠的泡沫經濟，包括大家樂、六合彩的瘋狂（胡台麗，199１），地下投資公司氾濫，以及股市與房地產不正常的狂飆。誠如于宗先與王金利分析指出的，此一泡沫投機風潮除扭曲金融、資本市場的正常發展外，對台灣社會秩序、工業生產、財富分配更造成深遠而不利的影響（于宗先與王金利，1999：141-151）。而泡沫的瓦解與破滅，對此一號稱「全民運動」的投機，更全面衝擊社會所有階層。

從社會學的角度來看，七十年代泡沫經濟與過去地下、非正式金融的主要差異在於，原本分散、隱藏在民眾日常社會經濟生活中的民間借貸活動，經由股市、房地產、大家樂與地下投資公司的媒介，而被組織化與顯性化的動員。從法律制度面的影響來看，在非法、違法的前提下，地下金融這種大規模甚至全面性的組織化與顯性化轉變，以及如地下投資公司嘗試正式合法化的企圖（林鐘雄，1991：120-7），無疑形成對政府公權力與金融體制設計的公然挑戰。而從社會層面來看，地下金融本身所潛藏對社會秩序的破壞性本質，更藉由組織化與顯性化的轉變，可能擴大為全面性的社會危機，嚴重威脅社會與政治的安定。實質說來，正是七十年代地下金融問題的此一質變，迫使政府必須多管齊下尋求各種可能解決的政策手段[18]。而在各種管制與警政司法工具之餘，開放新銀行所可以同時達成的金融體制改革與消化吸收龐大社會游資功能[19]，無疑成為政府一個立即而有效的可行選擇。而就銀行法修正與新銀行申請設立標準公佈實施，時間上分別選在78年與79年的「巧合」來看，地下金融質變問題無疑是個關鍵性因素；甚至從往下將要討論的時機選擇問題來看，地下金融質變問題可能是決定性的臨門一腳！

總結前面的討論，似乎推動台灣金融自由化的原因已隱然成形。事實上，一般學者或財經官員大多從國內外的經濟與制度性因素，就推動金融自由化因素進行解釋。綜合而論，這些因素包括1.長期經濟發展突顯金融部門管制與制度結構的落後，亟須重新修定以配合現實需求，甚至推動經濟的進一步成長；2.中美貿易逆差問題在七十年代日益惡化，致使美國要求對台貿易與金融等相關市場開放壓力日增；3.銀行業務電腦化與金融創新趨勢，增強法令制度修訂的必要；（李國鼎，199１；梁國樹，1994：2-3；謝森中，1991；侯金英，1991）。這些解釋雖然提供吾人對自由化政策的一般背景因素有所瞭解，但是卻無法有效解釋下列問題：何以時機選在78年？何以優先採取開放新銀行設立，而非公營行庫民營化或其他自由化政策？何以最終是高比例開放15家？何以銀行設立標準採取百億資本的「舉世無雙」高標準？何以對單一股東及其關係人持有同一銀行股份比率，採取相當分散化的原則？尤其在過去以公營體系主導的金融管制結構下，新銀行的開放意味著金融特權對民間部門的釋放。政府與民間資本力量如何在開放問題上進行互動，無疑也是必須釐清的重要課題。這些問題除了優先開放新銀行的政策已從前述地下金融質變問題提出部份解釋之外，都將在往下二節一一討論。

檢視台灣金融體系的發展過程，雖然公營壟斷的體系結構直到新銀行開放前未曾有過改變，但是要求自由化或是開放銀行設立的呼聲無疑是不曾間斷的。到了民國七十年代初期，這些要求更在二次比較重大的事件中揭露無遺，一是72年底到74年初在立法院上演的銀行法修正爭議，主要重點在爭取信託投資公司得以升格為真正的銀行[20]，一是在十信事件之後成立的「經濟革新委員會」對開放銀行的直接政策建議（經革會，1985）。雖然二次嘗試均未能打開政策大門，前者甚至在諸多國內外政經因素的輻輳效應下，釀成嚴重的金融與社會政治危機—十信、國泰信託事件。但是當78年修正銀行法，79年公佈《商業銀行設立標準》（台財融第七九一二五六七四七號令），80年底公佈《信託投資公司申請變更登記為商業銀行之有關規定》（台財融第八００五三０五六三號函），政府先後允許新銀行設立與信託公司改制商銀時，無疑將當初這些企圖一一落實在相關政策法令之中。錯誤的時機似乎成為當時失敗的主因。

從政治經濟學的角度來看，在台灣過去全面國有化與嚴格管制的金融體制下，是否開放新銀行絕非只是金融體制本身的改變而已。一方面在第一節已經指出，金融體制與政策的調整不僅是行政與技術面的問題，而是涉及根本的國家政策層次，非有決策當局首肯是無法輕易達成的。另一方面，更由於這將涉及金融特權的釋放，不僅必將引發本土各方資本勢力的爭奪與複雜政商關係的動員，甚至將直接挑戰或觸及更為根本的意識形態問題：商人是否可以成為或是同時身兼銀行家，以坐擁一向被視為「社會公器」的銀行金融機構？台灣經濟高度成長過程可以培養出各類型的工商鉅子、企業家、財團，卻獨缺真正民間銀行家的事實背後，應與此一意識形態的束縛息息相關。

職此之故，新銀行的開放便可視為此一意識形態的突破，是將傳統視金融事業必然由國家壟斷專有的基本觀念，從根本產生改變與突破。從韋伯（Weber，1978）有關承攜者（carrier）的角度來看，這是何以新銀行開放呼聲不斷，卻無法在蔣中正、蔣經國政府時代所領導的舊文官體系完成，而必須等到接受過現代經濟學訊練的李登輝主政之後，才在其所領導的新政府文官體系下完成的理由。換言之，除了領導人之外，真正執掌決策大權的核心官僚也是關鍵，權力結構的重組成為新銀行開放的必要條件。因此，從行政體系的財經官僚來看，這是在老一輩「官邸派」隨著行政院長俞國華下台，將執掌國家大政與金融大權移交給新的財經官僚：包括李國鼎的「KT派」門生與台大經濟系畢業的「台大幫」之後，才終於通過銀行法的修正（李宗榮，1994：105-112）。

不過，雖然這批新的財經官僚完成銀行法修正的任務，對於金融自由化政策順序的決定，顯然無法落實其專業知識判斷所提出的建議（許嘉棟，1994；李國鼎，1991；侯金英，1991）。梁國樹在其擔任央行總裁一職時，曾就當初開放新銀行問題做出評論。他說，

為使金融自由化不造成金融脫序，必須注意自由化的順序。……就廣泛受到一般注意的新銀行的設立而言，金融自由化的第一步驟應先建立建全的金融檢查體系；第二步驟將公營銀行民營化；第三步驟始準許銀行新設。從我國執行金融自由化的順序來看，銀行之新設凌駕於前兩個步驟，對日後金融體系的建全發展與金融秩序的維持可能造成值得憂慮的後果[21]（梁國樹，1984：10）。

事實上，絕大部份的研究均強調，金融自由化與解除管制是一個值得國家追求的目標，但是由於任何開放在帶來福祉的同時，也都存在製造銀行危機的風險，因此如何在自由化進程上採取較佳的順序，無疑是所有國家的財經決策者必須嚴肅思考的課題；這其中又以整頓金融監理的制度結構與基本法令規範，以及強化市場紀律被視為是重要的前提（Mishkin，2001：31-33；Demirguc-Kunt and Detragiache，1998；Gruben et al.，1999）。只是令人質疑者在於，何以不論從學者專家或財經官員看來都是較佳的自由化政策施行順序，最終並未受到政府當局的青睞，反而選擇了從學理上看來並不適宜的順序實施？

現實的政經結構因素，可能還是其中的關鍵所在。首先，公營行庫民營化政策存在現實上的困難。省屬七行庫、特別是三商銀若要民營化，除了龐大法令規章修定與員工工會可能的反彈問題外，主要將面對來自省政府與省議會二者的強力反對。長久以來，省屬三商銀每年提撥的法定盈餘，是省政府施政預算上一個重要的組成；若是推行民營化的結果，也將是此一重要財源的終結。另一方面對省議會、特別是省議員而言，民營化也將是長期以來所享受之半公開金融特權的結束。這是在省議會對省屬行庫擁有人事與預算審查的條件下，省議員以之做為特權與關說借貸以牟取私利而產生的。省屬行庫如此，國家行庫亦不例外。公營行庫民營化的確是困難重重的。

其次，政權繼承問題間接突顯出開放新銀行的優位性。對於接續蔣經國死後國家大統的李登輝而言，在缺乏班底又無法有效整合既有中央不同政治勢力、甚至面對舊勢力挑戰的前提下，結合本土精英與各種財團資本，無疑是其日後得以鞏固政權的關鍵因素之一（王振寰，1996：119-129）。這種籠絡與結盟的事實，可以從各新銀行的主要股東結構見出端倪。根據徐正光的分析，新銀行就其資本性質可分為四大類，一是產業資本，如台塑、遠東、台泥、力霸等集團；二是非銀行的特殊金融資本，包括信合社、保險與證券公司；三是商業資本，主要涵蓋房地產業、建築業、百貨業等；最後則是黨政資本，如國民黨黨營事業（徐正光，1991）。這些資本的共同特色在於，都是具有特殊政治關係的財團；政府決定開放允許其設立新銀行，也就等同於將金融特權的大餅分而食之。

從台灣政經結構的角度來看，這也是延續傳統威權侍從關係的一種統治建構，即是以金融特權換取政治忠誠與支持，以維繫或建構政權統治的穩定與合法性（朱雲漢，1989；王振寰，1993）。而實質上也是在此一拉攏結盟的前提下，才能理解何以新銀行申請設立的審核，最終公佈的竟是令大家始料所未及的結果：十九家申請，十五家通過得以設立；似乎顯示的是誰也得罪不起！然而從金融體制的健全發展而言，這種政治考量凌駕專業與經濟因素的做法，無疑埋下日後銀行實際經營與金融管理上的許多隱憂，值得進一步深入探究。

新銀行以高額比例通過設立之後，至今營運時間已經進入第十個年頭，對於整體金融體系與市場的衝擊影響，也逐步展現在國人眼前。這樣的時間距離，提供評估當初開放政策時一個有效的思考空間，宛如焦距拉遠之後，可以使景物間的相關位置更加清晰一般。不過無論如何調整焦距，總是需要對焦。因此，新銀行設置標準與整體自由化政策，將是討論的焦點所在。

在開放新銀行的設置標準上，第一個影響深遠的條款，是有關資本額一百億元的規定。財政部這個被媒體稱為「舉世無雙」、「世界最高標準」的資本額規定，主要目的可能著重在藉此強化新銀行經營體質的穩定性，免除新銀行若是由小資本規模成長的過程所可能產生的弊病，以及因此對社會經濟金融造成的衝擊[22]。不過，在高資本額的設計下，則造成可能申請設立對象上的某些重要影響。一方面是陳師孟（1991：127）所批評指出的，此一設計是一種偏坦大財團的歧視性「進入障礙」，事先排除佔全國企業總數97%、資本額不足四千萬元的中小企業申設的可能。從前文有關李登輝政權與財團結盟的討論來看，這可以說是同一邏輯落實在技術面的設計。

另一方面可能更為重要的影響是，銀行對財團開放可能產生的角色衝突與道德危險（moral hazard）的問題。做為金融中介機構，銀行主要功能之一是扮演社會上的資金剩餘部門（主要是家庭及個人）與資金赤字部門（主要為企業）的媒介性角色，以發揮動員前者儲蓄與配置資金於後者中高效率部門的功能，進一步推動經濟的成長。然而做為赤字部門的一員，當工商企業財團身兼銀行經營大權時，將產生球員兼裁判的角色與利益衝突，引發成為財團私人金庫的道德風險疑慮。揆諸泛亞銀行、大安銀行、中興銀行與遠東銀行等新銀行所爆發的弊案中（見附表一），存在董監事違規借貸的事實，不能否定此一疑慮的意義。

誠如Diaz-Alejandro針對當初中南美洲金融風暴問題的分析所指出的，「金融中介機構與非金融公司的緊密結合，如同阿根廷與智利的經驗所顯示的，足以導致信用配置上的扭曲（Diaz-Alejandro，1985：13）」，並且成為製造金融風暴的要因之一。針對此一問題，梁國樹曾經憂慮的指出，「新銀行之設立絕不可危害金融秩序，造成集團企業經濟權力增強，銀行的金融資本流為其股東關係企業的產業資本（梁國數，1984：10）。」因此他認為，政府必須「儘早完成關係企業之立法，明確規範與關係企業有關之金融業務」。

職此之故，新銀行設立標準上第二個重要的規定，即是有關股權分散的原則。78年修定的銀行法第二十五條第二款規定，「同一人持有同一銀行之股份，不得超過其已發行股份總數百分之五。同一關係人持有之股份總數不得超過百分之十五。」考察造成當時此一修法方向的因素，主要可能來自二方面。其一是在第二節述及的歷史借鏡問題。由於在新銀行開放前政府曾小幅開放保險公司與信託投資公司予民間資本經營，因此這些公司自設立營運後的表現，特別是曾經產生的問題，都成為新銀行開放政策上重要且唯一的參考經驗。依據對曾經發生金融危機的僑銀、十信、亞洲信託、華僑信託與第一信託等事件的成因分析顯示，除了過度介入炒作房地產的拖累外，授信過度集中家族成員無疑是另一關鍵（經革會，1985）。在避免重韜覆轍的防弊觀念下，有比要降低單一個人及其關係人的持股比例。另一方面，民國七十年代正是有關「所有權與經營權分離」觀念如日中天的時期，尤其當時興起對東亞四小龍與台灣經濟奇蹟的論述之中，台灣企業界最為人詬病者就在於家族企業所有權與經營權不分的經營模式。所有權與經營權的分離，基本上被當做診療與健全台灣企業體質，甚至提升其發展潛力的重要制度性手段。因此在考量這些因素之下，銀行法採取上述修法規定，目的無疑是希望新設立的銀行，得以掃除曾經在過去製造金融危機的制度性因素，並且安全而穩健地經營。

然而弔詭的是，股權分散原則在新銀行實際營運之後，不僅原本預期的優點未曾實現，更嚴重的是造成「少數大股東」可以掌控「多數小股東」所擁有銀行的事實。從經濟學的角度說，這種權責不符的情況，無疑製造少數大股東更多道德危險的機會，影響銀行的正常營運。職此之故，當去年底再次修正銀行法時，乃將此一條款規定的上限分別提高為個人百分之十、同一關係人百分之二十五，以形成所謂「主要股東[23]」，加重其對銀行經營的責任與用心投入，並解決過去權責不符的道德危險。從本文分析的理路來看，主要股東觀念的法制化，等於對十多年前所設計的「股權分散原則」或「所有權與經營權分離原則」政策，宣告或承認其在實際推行上的失敗。知過能改總不嫌晚，社會也將拭目以待此一修法是否能不僅消極的防弊，更能產生積極的效果，有效提升銀行經營的功能。另一方面也值得注意的是，此一修法調整，似乎反映出政府心態上的另一次轉變。當初新銀行開放財團申請設立時，已經打破傳統視金融資本必須由國家壟斷的意識形態，提供產業資本與金融資本結合的機會與空間；此次主要股東觀念的法制化，尤其若再加上金融控股公司法的通過實施，似乎反映政府願意正視並接受金融資本家、大銀行家產生的社會現實[24]。這無疑是未來一個值得進一步研究的課題。

在前面有關新銀行設置標準的討論之後，還存在另一個更廣泛的問題，也就是金融自由化的推行過程，如何在強化金融服務與效率提升的同時，也能維持有效的金融紀律，降低自由化鬆綁過程所潛藏的危機。誠如林振國所明確指出的，

金融自由化不但是金融改革，亦是經濟及社會制度的改革。……自由化並非政府放任不管或無為而治。事實上，它係指政府一方面放寬或解除不當的金融管制，同時另方面也配合國際間所適用的金融規範、準則和制度，並根據我國國情及客觀環境，重新建構我國本身的制度，以營造公平競爭的環境，讓市場機能得以充分發揮，並使我國在全球的金融競爭能力得以有效提昇（林振國，1995：16）。

事實上，在經過全球各國近三十年來分別進行的金融自由化政策之後，針對各國經驗、尤其是關連到銀行與金融危機的研究分析，已經逐漸在學術圈與重要的國際金融組織（如IMF、BIS、美國聯準會）形成某些共識。金融自由化並非只是去除（不當）管制（de-regulation）或解禁，更重要的是必須同時進行再規範（re-regulation）的工程，以強化金融紀律的制度化環境，降低銀行金融危機發生的可能性（Mishkin，2001）。事實上，這就宛如人類的成長一般，當小孩子日益長大成人時，不僅原有的衣服必須丟棄並替換以適當尺寸的新衣，更重要的是也要能輔以不同年紀所要求的社會價值規範，不致構成製造社會問題的根源。然而，弔詭的是，台灣在走向金融自由化的過程中，金融再規範、特別是金融紀律的建構卻一直存在問題。一個直接的證據是，開放新銀行之後，國內金融機構所爆發的弊端或違約經營事件，幾乎與七十年代的問題類型如出一轍，依然是以人頭貸款、超貸、關係人借貸等為主的違法問題。因此，雖然政府主管機構一再宣示金融紀律與規範的重要性，也強調法制化的企圖，並不斷透過強化法令規範的方式以提昇其週延性，但是金融弊端卻依然是今日台灣銀行金融機構最根本的問題之一。

實質說來，「市場紀律有賴業者自律、市場制約及政府監督三方面共同努力，其中，業者自律更為紀律化的根本（林振國，1995：17）。」因此財政部於1991年訂定「金融機構建立內部控制實施要點」，並於1994年一月核定「中華民國銀行公會會員自律公約」，即希冀金融同業及個別金融機構發揮自律的功能。不過揆諸現實銀行的經營，這些自律的希望可能仍舊只是個有待努力的理想。其次就市場制約來看，主要是透過將銀行金融機構之業務與財務等重要資訊，向市場消費者公開化與透明化的方式，以建立市場檢驗與回應的機制，由市場力量形成對銀行金融機構經營優劣的直接制約。不過就此一部份而言，卻緣於恐將引發系統性危機的政治、社會與整體金融安定的考量，以及銀行及其被後財團立委的壓力，使得財政部原本有意實施「最近兩年度金融檢查主要缺失及改善情形」的市場資訊揭露政策，最終只能束之高閣，無以真正落實。因此，在目前有關銀行金融機構的營運概況與缺失的資訊，依舊處於高度機密與嚴重管制的情況下，不論專家學者或一般社會大眾都不易掌握任一特定銀行機構的實際經營優劣。就其結果來看，一方面使得市場制約力量無從發揮，亦即在市場消費者無從依據銀行經營優劣做為資金往來的判準下，從而喪失來自市場面對問題金融機構制裁的可能性；另一方面，則更可能嚴重扭曲金融體系運作的秩序與規則。在政府管制銀行金融機構經營資訊不得透明化的前提下，政府無異承擔了保證責任的後果。同時更重要的是，從過去政府處理金融機構弊端與危機的模式來看，概括承受失敗機構並完全保障存款人利益已成為常規；這如何教育或要求社會大眾慎選往來銀行？！

最後則是金融自由化與解除管制是否能強化市場競爭，提升銀行經營效率，從而提高福利效果？對絕大多數國家而言，金融自由化政策的目的，是在達成生產性與配置性效率的同時，也能夠維繫市場穩定性，並保障存款人及投資者的安全與利益（Denizer，1997）。此一原則，也是當初推動78年銀行法修訂之財經官員的主要思考原則，如時任央行總裁的謝森中在修法之後指出，「有關我國未來金融制度的發展方向，在制度設計與規劃上應考慮下列之原則：?促進市場效率，提升金融業在國內和國際市場之競爭力；?維護金融業之安全性及健全性，以保障存款人和顧客之權益（謝森中，1991：8-9）」。然而誠如Mayer and Vives所指出的，「跟隨銀行競爭而來的風險與扭曲問題，使得提升競爭產生的福利效果變得不確定（1993）」，擺在台灣金融自由化之後，目前銀行高逾放比困境的經驗來看，似乎證實此一看法。

金融自由化政策的推動，並不必然產生市場競爭效果，也更不必然能夠提升銀行效率，也可以從Denizer（1997）對土耳其的研究得到證實。他在研究土耳其實施金融自由化的效果時指出，在一個由少數銀行所壟斷的市場結構中，市場進入門檻的解除，若是新銀行規模與數量不足以挑戰既有銀行的市場地位，則對整體市場結構與效率的影響是極為有限的。台灣在新銀行加入前的市場結構雖與其有所不同，是否因此能提高市場競爭及效率卻是大可質疑與討論的課題。根據何俊德（1999）的研究，新銀行加入營運之後，市場效率與銀行功能不僅不受影響，反而有緩勢下降的趨勢。從此一結果來看，主管當局的確應該更嚴肅的面對金融自由化的課題。從去年底修正銀行法、通過金融機構合併法，到先後推動各類公民營銀行合併案，以及目前行政院正審核有關「金融監理委員會」設置條例的努力來看，政府主管當局似已更為積極主動於完善相關制度的建立。當一切制度性法律規章與政策工具日益完備之餘，最後真正的關鍵無疑是政府能否大刀闊斧對金融體系進行整頓了！

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[1] 本文係筆者刻正主持執行的二年期國科會專題計劃《台灣金融機構擠兌事件的社會學比較分析》（計劃編號NSC89-2412-H-214-003）的部份成果。筆者感謝國科會在經費上的補助，然文責仍由筆者自負。

[2] 全球究竟有多少國家實施金融自由化政策，並無詳細統計資料可查。此處乃依據Demirguc-Kunt and Detragiache（1998）對全球53個國家金融自由化的比較研究而得。

[3] 針對這些危機事件的研究文獻，只能以汗牛充棟形容。尤其最近與我國直接相關起自泰國的東南亞金融風暴，在國內學術與輿論界更引起廣泛的討論。因此，本文參考文獻所列只是其中極小部份而已，有興趣者請參考。

[4] 根據Honohan and Klingebiel（1998）以全球41個發生過銀行危機國家為樣本所做的研究結果顯示，全部國家處理銀行危機的平均成本高達GDP的12.8%，而80年代的智利、阿根廷與97年後的印尼更高達GDP的40-55%；至於已開發國家最嚴重的例子則是日本，估計已花費抄過20%GDP用以挽救金融體系。

[5] 這是去年底《經濟學人》一篇分析報導所引發的事件，。事實上，自從97年東南亞金融危機爆發以來，尤其在99年國內陸續爆發集團企業危機、地雷股頻傳等條件下，國內對於是否將造成金融危機問題，即陸續出現各種討論。中時電子報網站在99年更推出「金融風暴特別報飽」專輯（http://news.chinatimes.com/report/money/main.htm），詳加整理產、官、學各界的討論意見，頗值得參考。

[6] 例如王紹毅與郭敏華（1994）指出，日本當初規劃推動金融自由化政策時，便列出多項選擇，並分別就其優劣討論後方才定案。台灣當初在規劃時，應該也有不同腹案。因此最終的決策及其決策理由，實是更需要被說明的問題。

[7] 此一界分方式，明顯不同於一般貨幣金融學者與政府單位的立場。基本上，他們的界分是依據金融機構的組織與業務屬性來進行，重點在金融體系本身的分工與職能問題，而有別與本文關心的歷史背景與體制性格。有關這部份的詳細討論，可參見劉進慶（1992）、賴英照（1997）的分析。

[8] 李宗榮（1994）使用「金融霸權（financial hegemony）」一詞，形容國民黨黨國機器對金融部門的控制。

[9] 大陸失守的關鍵之一，在於農村經濟殘破與共產黨乘勢煽動作亂，如何有效控制農村成為遷台後的重要政策課題。因此，包括進行土地改革以解決地主與佃農的社會結構衝突，以及將台灣的農會建置成為同時肩負政治、金融、社會與經濟功能，都必須從此一背景方能獲致進一步的理解。見劉進慶，1992；陳岩松，1983；陳彩裕，1987。

[10] 必須指出的是，在遷台後形成的公營主導體系中，仍有部份民營金融機構存在，即都市信用合作社。有關此一發展，參見林寶安，1994（第四章），陳岩松，1983，信聯社，1990。

[11] 自1958到1961年間，台灣對國內外經濟、外匯政策與投資法規進行相當大幅度的修定，除了配合四年經建計劃之外，亦與當時開始由進口替代轉變為出口替代的政策相關。在此一過程中，僑、外資的技術與資本成為國家經濟發展戰略上的重要支柱，「外國人投資條例」、「華僑投資條例」與「獎勵投資條例」等重要法案都使在此一時期完成。

[12] 對於新古典金融理論的回顧與批判，可參見吳泉源（1993）一文。

[13] 除許嘉棟外，包括史邦強等（1996），賴文慶（1991）、劉壽祥（1992）、李文池（1994）及李文凱等人的研究均得到相類似的結論。

[14] 有關消費金融的問題，可參見拙著〈消費性金融興起的社會經濟意義〉一文（將於90年5月3、4日由東海大學企管系主辦之《2001企業管理與社會科學的跨領域研討會》宣讀）。

[15] 根據Chandavakar（1989）的分類，非正式金融形成的因素可區分為自發性與回應性二種。自發性主要是指社會長期形成的一種民間資金往來，如台灣及東南亞地區普存的互助會（各國名稱不一），回應性非正式金融，則是肇因於正式金融體系效率低落、服務與資金取得困難（選擇性配置）等問題而來。有關非正式金融的研究，另可參見亞洲開發銀行委託多國學者針對亞洲地區六個國家所做的研究報告Informal Finance一書（Ghate et al.，1992）。

[16]非正式金融（或稱地下金融）佔據整體資金融通的比重究竟有多高，由於此一金融流通本質上的不透明性，使得學者專家均只能推估而無法真正計量掌握，只能使用如《台灣地區資金流量統計》與《公民營企業資金概況》等資料，也因此各家所估計的數字便有所出入。

[17] 有關地下投資公司問題，參見林鐘雄主持之《防制地下金融活動問題之研究》（行政院研考會委託，1991），至於將七十年代以來股市、房地產狂飆當做泡沫經濟分析者，見于宗先與王金利《台灣泡沫經濟》（1999）一書。

[18] 事實上，在泡沫經濟形成的過程中，不論是針對大家樂、六合彩或股市、房地產與地下投資公司的問題，政府處理政策與態度一直是拖延與部會之間推諉並存，甚至在地下投資公司問題上，還存在當時國民黨高官與黨營事業牽扯介入的事實，更加重問題的複雜性。

[19] 新銀行資本額最低一百億元，在提出設立申請時必須籌募完成並交付主管機關財政部，直至審核完成放榜之後，未通過者方可取回，通過者則須等到新銀行實際開幕營運時方可使用。以當時共有十九家新銀行申請設立計算，共可吸收社會游資或超額流動達1900億之巨，至少短期成效是顯著的。

[20] 企圖從立法院修定銀行法第101條，以直接將信託投資公司業務開放到幾乎等同於一般銀行，是立法院73、74會期的重頭戲。當時主要是以國泰信託蔡辰男與台北十信理事主席蔡辰洲為首，與十二名本土增額立法委員聯手（號稱「十三兄弟」），透過各種政商手段的運用，企圖完成101條修正案的立法通過。不過當時遭到老立委的強力杯葛，最後並在蔣經國的制止下，以強力懲治偵辦十信違法事件收場，並釀成震驚全國的十信事件，李宗榮稱其為「威權政體下流產的資本家挑戰」。有關此一修法及十信事件的來隴去脈，詳見李宗榮（1994：58-92）以及陳思明（199？）

[21] 有關金融自由化的先後順序問題，以及台灣在此一問題所採取的方式與造成的後果，王紹毅與郭敏華（1994）也從美、日自由化的比較經驗研究指出，在我國公營銀行效率不彰的前提下，民營化應擺在新銀行開放之前，以有效解決公營銀行效率與競爭力的問題。

[22] 此一高資本額的規定，可能是以80年代美國儲貸會（Saving & Loans Association）及數以千計小規模銀行倒閉事件為借鏡下所形成。若果如此，則可能是針對當時台灣金融紀律條件不佳的制度環境下，所採取的一種技術性補強措施。

[23] 根據金融局副局長曾國烈在一次所演講指出的（900308，台北：公教人力發展中心），主要股東的觀念是由國際清算銀行（BIS）在近年來所發展出來，做為對各國銀行監理與法令修定上的一個建議。

[24] 影響此一心態改變的另一個要素，可能與台灣將加入WTO有關。在外商銀行將因此取得國民待遇而加重對台灣本土銀行的競爭條件下，允許甚至修法鼓勵銀行進行資本結構、人力素質與規模的提升，似乎已是必然的趨勢。

超貸案	89.05 中興銀行：台鳳違規超貸案。 89.08 泛亞銀行南高雄分行：婦幼實業案。
違貸案	87.08 大安銀行板橋分行：和信建設人頭貸款案。 88.12 中興銀行：總稽核謝增榮利用人頭戶違貸。 89.07 遠東銀行汐止分行：遭利用人頭貸款款。
關係人貸款	（87.12.16中國時報）泛亞銀行黃姓董監事所開立的兩家公司向泛亞銀行貸款數億元。（89.05.09中國時報）中興銀行多位董監事以個人、企業名義或以擔任保證人方式取得貸款。
違法事件	長億集團持有泛亞銀行35％股權，違反銀行法規定