從金融管理局的成立看香港金融決策的變遷過程
指導教授：楊開雲教授
東海大學碩士研究生：陳樹輝
E-MAIL：pa75ul18@ms18.hinet.net
碩士論文研究計劃
第一節、觀點與問題：
自開埠以來，金融業的發展就成為香港經濟發展中重要的一環。但直到七十年代以後，它做為國際金融中心的地位才確立。在政府一直所提倡的自由放任經濟政策下，香港經濟繁榮，金融業達到前所未有的發展。這種自由經濟政策的運作，直到1993年4月1日香港金融管理局建立以後，才有了重要的改變。放任的經濟政策，逐漸轉變為一種實行有效管制的經濟策略與體制，並且金融監管體制也逐步隨環境變化而改變，而本研究正是為了分析這個變遷過程的箇中因由。
為何我們的研究要針對專責金融事務的機構「金融管理局」著手呢？因為其所扮演的角色是相當特殊的。她周旋於市場與政府之間，一方面必須面對一切與金融相關的政經及文化變遷、政府政策推行的影響；另一方面，市場及社會又會受到政策實際運作的影響，導致政經局勢產生變化。所以金融監管當局必須以負責及高度專業的態度，處理金融經濟的相關問題。這一切因素都是錯綜復雜，不能簡而化之。
香港金融監管當局所面對的大時局是怎樣的呢？這個問題必須從三個方面看：全球化金融的發展、中國因素、以及英國對香港政治及金融制度的影響等。從世界經濟發展的脈絡來看，金融經濟全球化或許是最具影響力的一環。相信任何一位關心香港的朋友，對於歷經金融風暴殘害後的境像必然記憶猶新。全球化金融經濟在理論上而言，是造成金融風暴的直接因素，但眼前對於金融風暴的成因卻仍然沒有定論[1]。另一方面，因香港經濟體制是開放型的，其貨幣政策在結構與運作上，與美國的貨幣政策有著相當的依賴程度[2]，這使得香港更不可能避免受到全球金融化的影響。在全球金融化的發展下，競爭越趨激烈，不單是本地區與其他地區之間在經濟發展上相互競爭，來自外國的銀行，也參與競爭；而一些非傳統競爭對手（如跨國綜合企業，它們也有經辦銀行及與金融相關的部門企業），亦會隨著經濟全球化的腳步，加入經濟開放地區金融業的戰圈，令金融業務界線變得模糊，為政府的金融監管機構帶來更深、更多層次的挑戰。這種經濟体制上的外向性格，使香港在掌握全球經濟脈動上取得了先機，也為香港經濟發展創造了更多的獲利機會。但金融風暴以後，這類型的經濟體的相對弱勢則表露無遺，單就貨幣制度的層面而言，香港基本上不存在完全自主的貨幣政策，只能隨美國起舞。這也是為何近年經常有論者提出港幣與人民幣掛勾的原因。如同全球化發展上有政治干預的意圖，同樣的這些外部因素，也是香港金融當局所必然要面對的。
香港金融管理當局，從過去到現在所面對的政治干預因素主要有兩方面；一方面是代表最高政治決策体的殖民地宗主國；二方面來自於中國經濟政策變化所造成的影響；最後她也受到本土政治決策層在制度面上的影響。這三方面發展，隨著歷史與時勢的變遷，各有消長。我們必須清楚這三方面的發展脈絡，才能一窺金融與政治因素在香港連結後的全局。
香港與中英兩國的關係都相當特殊，理論上香港並不應該存在所謂的與宗主國層級的政治關係，因為無論是地理、歷史關係上她都是中國完整領土的一部份；但英國武力的侵略造成了這一層殖民關係。實際上，這也是大英帝國實現殖民政策的一環。這造成香港近百年來在政治、經濟上的發展，相當程度的受宗主國的嚴格管制。帝國殖民政策越要体現帝國的強大與統一，香港在政治上，特別是決策上就更深一層的受到打壓，殖民地政權必須以大英帝國的政策利益為重，而香港的利益只是次要的，這種發展造成了港英政權與一般人民的疏離[3]。
以上所述的與宗主國的政治關係及運作模式，直到九七年後仍然影響特區政府的運作。，這種模式隨著政權的轉移而過渡至今天的特區政府[4]。但今天中國與香港之間在法律、政治關係上都不再是一種宗主國的關係，而是一種中央政權與地方政府的關係。港府以及全港市民，都必須以有別於英國遣留下來的一貫認知去確實認真地適應新的「宗主國」關係。另一方面，基於過去對於宗主國的認同，九七年在政治上所造成的轉換並不能在轉眼之間改變人們的認同。而隨著過去港英政府一同過渡的殖民地官員，在價值認同與行政運作模式上也不可能立刻有改變。
中國因素也並不只是在中港政權關係上對香港政府的決策造成影響，從歷史上看，無論在政治、經濟上，中國對香港而言不但有離散的關係，也形成一種外部有機連帶的制度關係。首先在傳統上，香港雖然是中國一部份，但香港確實代表著一個有別於中國的存在，對於大陸的中國人而言，他是帝國主義侵害中國的象徵；香港人，是有別於中國人的另一群中國人。而對於香港人而言，中國的落後是他們所不願意接受的。特別是當紅色中國的興起，對於近代香港而言，更是一個不可信任的存在，這是九七前後均存在的現象。
另一方面，一國兩制是這個國家層次的內部關係，卻把中、港之間又一次嚴謹地相連。然而一國兩制的可詮釋性相當高，任何不同背景的人仕，以本身的認知去詮釋這個理念設計時，可以有不同的解釋，也會有不同的實現手法。中國共產黨員如是，香港行政高官亦是如此：但這個設計卻是關係著香港能否獨立自主的使行之有年的資本主義体制運作下去的關鍵。港府所面臨的政、經環境是歷史上任何一個同類型的海港型金融中心所未遇見過的，她突顯了一個地區政府在面對高舉意識形態、高度集權，以發展經濟為重點的中央政府的制度文化影響下，地方所能實行高度自治的矛盾與不可知性；也突顯了一個政權在面臨不可知與制度限制時[5]在運作上的局限性。
另一方面，使中國與香港仍然能保持著良性連帶關係的，是經濟這個外在於政治關係的重要軸線的功勞。中國對於香港經濟發展的重要性是無可置疑的，近百年來香港的經濟發展主要是依賴進出口，而進出口業的興盛也造就香港的銀行、金融業的發展。當全世界對中國市場的遠景越是看好，香港越是能從中獲利。當香港經濟強勢之時，甚至在中國沿海城市也出現所謂貨幣替代[6]的現象。但近年來隨著中國經濟的起飛，中國內地各個經濟熱點的興起使中港兩地的經濟關係，從互利逐漸推向既競爭又合作的關係。在未來十年間香港不單要面對傳統的海外對手如新加坡的競爭，還必須與中國內部的「伙伴」競爭。
現在的特區政府各部門無可避免的要面對的問題是：在新舊統治環境、社會需要及新、舊
[7]的統治文化之間運作所產生的問題及矛盾。一方面，它在政治地位上已產生重要的變化。97年7月1日當天，香港由一個殖民地，全面過渡為一個中央政權下自治的地方政體，政治上結束百年來的殖民統治，開始所謂的‘港人治港’的新政治局面。從此‘自治’這個新統治概念將成為港人在政治地位上的新定位。但另一方面，我們不能忽略過去港英政府的經濟政策與管理思維，將直接影響今天的特區政府本身及各部門應付不景氣的政策，及其對長遠經濟發展的願景分析。換句話說，97年7月1日所代表的只是政治地位上的轉換，但政治上已然存在的制度內在秩序(
institutional order )的邏輯—一套由社會、組織內的實際行為及符號組織所組成的運作邏輯—卻有效地影響著有關當局對當前變遷的定向及作為。過去港英政府為符合英國《殖民地章則》的要求，其經濟政策以財政穩健為主[8]，造成港英當局在体制及結構上只能是一個有限政府。另一方面，造成港英時期政治上平穩的原因，是歷年來香港社會逐漸形成的社會分化、行政主導、社會精英[9]的集中管治造成社會人仕對政府政策缺乏影響力。至於人民對政府的監督，因為注意力集中在經濟發展，加上基層組織力不足，影響力其實相當有限。今天特區政府在政治上所尋求的目標及解決手段，並沒有能超越這個制度上的限制。
另一方面，真正成為港府的壓力，且具有決定性監管作用的是中國政府[10]！中國政府的動向，隨時都有可能影響到香港的日常運作。雖然在政治上，一般人總認為九七後香港在政治自由上必然更加緊縮，而這種變化則來自於中國政府的壓力。平心而論，現在的香港社會所享有的自由，特別是言論，法治的運作空間，比港英時期更寬廣[11]，但港府在政策制定及統治上，卻必須取信於賦予她正當性的中國政府，這種關係比中國政治的直接干預，對香港政治經濟結構更具有長遠的影響力。
以上所述的種種因素，使我們不禁產生了一個關於制度變遷的疑問：在一國兩制這個体制與法律定位上的制度設計下，香港政府各部門在面對這一系列轉變所帶來的新環境時，她們會有什麼反應呢？為什麼她們有如此的反應？特別是特首企求香港成為第二個像紐約或倫敦的全球金融經濟的中心，但制度的限制卻不知不覺中成為了這個願望的最大阻礙。
金融監管部門在體制及定位上變化，與近百年來香港政局的變遷息息相關。從過去港英時期政經決策權集中於港督身上，到1993年設立金融管理局為止，香港的金融政策的企劃、實行主要已不僅包括港督，還有其下屬機構在歷次的變革後，金管局更具有中央銀行獨立運作的地位。這個組織在特區政治微妙變化下，地位更形重要。
但特區政府的政治格局離不開港英政府的基本政治架構，導致港府在政策目標的追求上，經常出現矛盾且互不相關的情況，最終達不到原先的期望、也直接影響到特區政府的威信。現在香港任何一個政府部門、機構都必須面對這種轉變的大趨勢：一方面在政府首長及中央的期望下，不單使特區繼續地保持繁榮，而且更要把香港建設成全球重要的國際金融大都會；但另一方面，企圖實現這個宏願的機構，卻是一個仍然以小政府審慎的態度，以習慣「曖昧不明的」積極不干預政策自豪的行政機構。單就金融經濟方面而言，有關的政策主導機構在這種情況下會有甚麼反應？
置身於歷史的長河，常會發現今天與過去的人事緊緊相連，因果脈絡的層次歷歷可見。研究特定的組織發展，也必須與她背後縱橫交錯的背景相對話。我們發現香港金融管理局，在香港政治、金融、經濟歷史上所站的地位，是如此的重要與富有意義[12]。探討香港金融管理局的發展，及其背後各種歷史、經濟、政治因素間的消長，將更充分地把九七前後的香港金融發展，特別是把金管局的角色及作用所具有的獨特意義展現出來。
為了更深入的研究香港金融管理局於香港金融發展上的意義，本論文將集中討論以下的問題：
香港金融管理局的成立，對於香港金融的發展意義何在？她對於香港經歷過渡期及特區政府的施政有何意義？
為了解答以上的問題，我們將逐步的討論以下幾個問題：
1.
1840年至1993年4月1日香港金融決策當局，在什麼樣的組織架構及環境因素下對金融發展作出決定？
2.
1993年以後香港金融決策機構的發展，特別是金融管理局的結構變遷。
3.
金融管理局的成立，與香港政府的政治、經濟部門
之間的架構、關係及作用為何？
4.
當面對九七過渡及特區政府的運作，金融管理局對於香港金融經濟的發展及變遷上存在著何重意義？
第二節、文獻回顧：
1貨幣制度與香港
香港金融的發展，與西方國家的金融發展史可以說是息息相關的。換句話說，當談論香港金融政策及相關議題，就必須把問題的根源在相當程度上與西方世界的金融發展相勾連。無論討論的是香港貨幣制度、金融管理局的成立、或政府對金融政策的觀點，都離不開全球金融發展的影響。另一方面，不論港英殖民地政府或特區政府，在政治上地位上只相當於一個地方政權，其相對於宗主國的關係及宗主國對該政權的觀點，也直接、間接地影響著政府的金融政策。故我們的文獻回顧將著重於學者們對全球金融的研究，及同時期香港的發展情況。另一方面，我們也著重於香港本土學者對於香港金融研究，特別是他們對於金融與政治雙軌發展的回應。
對於香港金融的研究，貨幣制度經常成為一個熱門的問題，特別是金融風暴以後，現行貨幣制度(聯繫匯率制度)是否適合香港的經濟。當我們回顧貨幣制度最原始的部份，發現任何關於金融的討論，都必需先從貨幣的意義開始，因為它的性質及發展，深遠地影響著今天的全球金融體系及其發展。最早期的貨幣研究，始於工業革命以後。亞當斯密、休謨(David
Hume)等研究對於貨幣存在的意義與功用，以及因它的流通所造成的影響。在過程中他們發現貨幣的重要性超越過去所有世紀的原因，並不單單只是生產力提高後，所帶來的高度資本積累與創造了貨幣的流通量﹝比任何時代都更快且更具力量﹞；它的重要性還在於貨幣的創造，由貴金屬鑄造到紙張及信貸，而成為工業資本主義時期資本無限制擴充的主要工具。資本無限制地擴充，象徵著一個集國權、信用、文明意義於一身的單位出現[13]。當貨幣流動量增加，一個保証當代經濟運作穩定發展的貨幣及匯率制度，成為任何一個西方文明國家經濟發展上不可或缺者。
就香港學界而言，貨幣制度(聯繫匯率制)的合適性在金融風暴後成為主題的討論。陳永豪、關蔭強(1998)
、楊懷康(1999)等香港年輕學者對於這個議題有相當多的討論。此外，對於香港金融的專門研究也是相當多的，但一般而言，比照國外較集中於理論性探討的研究，描述性的研究作品還是比較豐富的。如T
K Ghose (1989)、呂汝漢(1998)、沙振強(1998)、陳世光(1999)、陳建華(1999)等。他們的研究重點集中於回顧整個香港金融發展体制，及政府部門的變遷等。西方的金融經濟理論成為他們討論相關議題時所依據的，但他們並未對香港金融變遷的原因作出一個結構性更深入的理論性的探討，換句話說，他們的研究只能見樹不見林，對更深層次的制度性因素所引發的問題，並未能很清楚的做出分析。
2全球化金融研究
二次大戰以後金本位制度的瓦解，是世界金融發展的重要里程碑。從此以後，世界金融的發展更趨於流動化的市場，及背後西方單一強權政治的主導。Leyshan
Andrew (1997)從空間、貨幣的角度出發，他認為戰後為了避免損害西歐國家的經濟，在美國主導下金融資本的自由流動並不被普遍支持，它的流動範圍被局限於只在單一民族國家之內。這也是布列頓森林協議(
Bretton Woods Agreement )[14]在經濟追求穩定的要求下成立的目標。自60年代開始，和英鎊一樣，美元因美國國際收支經常失衡，漸漸淪為弱勢貨幣。美國介入越戰與1973年至1974年石油輸出國組織的油價提高﹝3倍﹞，阿拉伯國家又對美國實施石油禁運後，美元的弱勢更形惡化。1974年11月下旬，世界主要匯市又掀起拋售美元的浪潮，布列頓森林制度協議及金錢本位制崩潰。David
Harvey認為布列頓森林協議的固定匯率及金本位制的瓦解，無不說明了美國再也無法控制全球貨幣與財政政策，另外浮動匯率制度實行以後，大量投機資本的流動，在在都說明了布列頓森林協議及在過去的福特--凱因斯主義模式下，國家權力與金融關係已經瓦解
(David Harvey，1989：164) 。
自美元對國際金融政策的主導力量瓦解以後，對香港金融發展影響深遠的金融全球化正式開始。金融全球化的形成與影響，不同學者有不同的看法。一般崇尚自由主義經濟的學者如Lowell
Bryan and Diane Farrell (1997﹞，他們認為全球化金融是來自國家權力對金融的主導性關係瓦解後所逐漸建立的，是實現自由經濟的成果，是不可推翻、也是不可逆行的世界潮流。而自由經濟論作為香港金融、經濟研究上的重要學說，上至政府高層，以至一般學者都奉自由經濟論為典範。相當部份的研究是圍繞著這個議題作為研究主軸的，如林潔珍(1996)、鄧樹雄(1996)、Chan
cheuk wah(1998)等的研究。
而一般有關的研究焦點卻著重於港府政策，是否已經落實於自由經濟典範之上，這是以一種單一的觀點評價香港經濟政策發展的方法。但事實上有學者(如Manuel
Castell ，1998)就認為，所謂的全球化自由經濟推動發展，在其中科技進步的力量更為重要。而John
Gray的研究更指出─個全球政治、經濟發展上的根本問題：所謂的全球化金融的‘全球’並不是真的，全球化代表的是英美政治策略主導下所形成的結果，是美英霸權下的產物。而自由經濟只成為美英霸權為實現自己的政治、經濟侵略的口號與工具。有學者就認為，自由經濟政策在香港被奉為經典的原因，是因為英政府及許多市場學派的經濟學者陶醉於香港數十年來的經濟成就及持續發展。他們認為這是市場主導及堅持小政府的成功典範[15]。但閱畢以上這些相關研究後，我們畢竟要問所謂的自由經濟政策對香港經濟，特別是金融政策的制定為何有正面影響，或曾經具有影響力？如果單從事實的層面來看，任何人都可發現這個因素是政府的行政決策所致。自由經濟為何重要，是因為這個政權認為它重要。事實上，政權決策上的認知相當程度上取決於更多客觀現實因素，這些因素之間的消長才真正決定該政權或組織的決策。因此自由經濟的傳統在香港一地的研究上，只能作為眾多客觀現實因素的其中一個組成部份。將這因素過度地推論，而埋沒了更多同樣具決定性地位的因素是不恰當的。
順著前面所回顧的自由經濟哲學文獻，我們發現關於香港政府金融主管部門的設計，及貨幣制度的討論陷入了是與非的價值論框架之中。饒餘慶早年的研究[16]中明顯反對港府設立任何中央銀行式的政府金融機構(饒餘慶，1992：442-479)。但金融管理局的設立，及饒餘慶兼任外匯基金諮詢委員會委員以後，他的言論已經傾向支持一個較有執行監管金融業常務的政府機構(饒餘慶，2000：1-5、50-54)。而楊懷康(1999)等自由經濟哲學的論者對於金融管理局的設立及其作為，則是以‘反對’作為他們言論主軸。這種大是大非的討論是本研究所欲避免的。
無論如何，一般學者對於自50年代以後在全球經濟發展上急劇變遷的原因，有所謂的〝「全球化」是自7
0年代以來，美國失去一強獨大，並喪失直接干預、統合各國經濟政策的優勢後所形成〞的說法。在全球化的研究中，有些學者試圖以城市作為金融全球化發展的研究重點。Sassen
(1990：64)的城市研究指出，全球金融體系的運作是一種核心和邊陲城市的關係。佔中心位置的城市，就金融業務而言是
“全球金融中心”，就廣義而言是 “全球城市” ﹝Global
city﹞[17]。在全球金融的系統下，都市成為金融業務運作最重要的後工業生產基地。在一般香港學者的定義下，金融中心從廣義的角度來看是一個
“銀行與其它的金融機構高度集中，各類金融市場能自由生存和發展，金融活動與交易較任何其它地方更能有效率地進行”的狀況
(Y C Jao 1997： 6)
。二次世界大戰後的世界金融体制己經逐漸走向國際化的道路，地區金融已經不可能個別運作。John
Friedmann提出“世界城市”(World city) 的說法(1986：4-6)，他認為從“世界城市”[18]的基本組成條件可以發現：從需求面看本國及跨國的金融機構，在本地和全球化擴展的驅使之下，產生了對都市便利的基礎設施的不斷需求。只有那些在基礎建設上(如交通系統或電訊系統等)已作了大量投資，並能向金融業提供最先進資訊技術的都市，才有可能應付這種需求。全球化發展對香港金融發展固然重要，但這些研究結果可隨意的套用到香港麼？相信某些部份是可以的，但為何可以部份地套用到香港，我們也必須作出合理的解釋，這又更加強我們對香港金融這個獨特的個體的研究決心。另一方面，全球化的研究經常忽略了地方對於這種經濟現象的反應，如地方政府及組織為何作出各自不同的反應。而本研究的方向，正好補足了全球化研究在這方面的缺乏。
與一般同期西方主流研究不同的是：全球化的問題未真正引起上一個世紀的香港學者的重視。對香港政府經濟政策相關研究多集中在政府政策實施及理論實踐的問題上。如前所述，金融與其他經濟項目的政策被視為同一個議題一併討論，港府的金融政策研究並未成為一個獨立於經濟政策之外的議題來討論。我們從側面看這些研究成果會發現，早期香港政府並未相對重視金融政策這個環節，但政府內部結構性的轉換卻可以逐步的改變現況。另一方面，港府的殖民地政府性質也影響了相關研究的關心方向。最早在八十年代，因港府的殖民地政府性質，政府可不用聽命於社會利益及不受任何選舉壓力，堅持由市場去調節經濟，使經濟充滿效率與合理性。但這樣的研究結果不能解答同樣基於經濟考慮、基於理性的規劃，為何其他亞洲國家的經濟政策與香港的如此不同(Tak-Wing
NGO，1998/12：2)。也就是說，其他地區在不堅持市場原則的情況下，經濟仍充滿效率性的問題。
九十年代是香港金融變化的年代。港府在九十年代對於金融經濟的介入明顯地增多。宋恩榮(1990：97-99)、陸炎輝(1990：128-137)的研究都指出港英政府的政策，在不影響香港自由經濟原則的運作下，對經濟部門逐漸進行有系統、合法的干預。我們回顧歷史時會發現，八十年代的香港剛經歷了銀行危機，進入九十年代後，回歸所產生的社會問題逐漸的浮現。有學者指出[19]，港府九十年代的施政政策主要是維持穩定。確保經濟的穩定是一切的重心所在，而金融經濟是最容易存在易變性，且又最具指標性的經濟部門。故港府在九十年代對於金融經濟的介入最多。但我們注意到，在同一時期在全球發酵的全球化議題，並未成為香港金融政策研究的主軸[20]。而80至90年代的香港經濟研究，經常地只注重在一些香港經濟現實層面上的討論，但更多相關議題的討論，包括全球化等，及更深層組織、理論方面的研究卻九牛一毛，我們並不認為有關方面的研究缺乏深度，但以香港金融經濟的重要性與深度而言，忽略上述重要議題的探討是明顯的不足及簡單化。
3
金融技術研究的觀點
單從制度比較與金融技術面作為研究的例子不在少數。索羅斯的言論與著作是相當具有代表性的。他從經驗及觀察中出發，認為今天全球金融已經到達了一個需要全球執行統一監管的中央式機構，來保証在全球無限制流動的資金能有所管制。索羅斯的觀點是全球化自由經濟的觀點，也是一種出於技術分析的觀點。更多的研究，如
Callum Henderson (1998)與劉憶如、何佳(1999)在關於金融風暴的研究，是集中在金融量化資料的分折。他們主要對於金融風暴的成因，及後果進行研究，並特別以個別國家作為研究的個案。有一些研究如張貴東(1997)，他是以一些開發國家與中國的金融制度之間進行比較研究。此外也有其它研究，如朱光耀(1999)從金融政策與國家債務處理上進行另一種比較研究分析。
一般與香港金融研究有關的學者，經常把經濟與金融視為兩個相關性極強的部份併在一起討論。如張亞津(1987)、楊奇(1990)、周八駿(1992)、余繩武(1995)、烏蘭木倫(1997)
、濱下武志(1997)等。也有著重在金融技術上，如江丕盛(1996)；或著重在法律問題上如羅祥國(1996)的討論。也有學者如劉鑒如(1993)、Michacl
J. Enright(1997)等，以競爭條件優勢的角度去看香港經濟的發展前途。鄭德良(1992年2月)則是從文化的面向：在經濟成長中，文化動力的影響力不容忽視。這些研究的結論，除了強調金融業對香港經濟的貢獻外，對於金融業的一般概況亦提供了我們一份詳細的資料，但如前文所述，並未能給我們更多的洞見。
為了更進一步討論本文的議題，一個完整的研究方法是不可缺的。接下來，我們將進一步討論與本研究相關的其他方法，及提出本研究的方法。
第三節、研究方法：
1
香港金融研究相關方法的回顧
在提出完整的研究方法前，我們首先要討論一些關於香港金融研究方法的問題。關於香港金融的相關研究方法內容是相當豐富的，但不見得能切合本研究的需要，所以充份思考研究方法的設計是關鍵。
回顧過去的香港金融研究，除技術金融、經濟資料分析以外，比較研究是一個常用的方法。像楊曉雯的論文(楊曉雯，1997：8)[21]指出，體制的健全是經濟發展的重要因素。但比較研究不適合本研究的原因在於：我們是否可以各自在同一議題下，以相同的標準來進行制度比較研究，而不考慮不同地方、不同的關鍵因素的影響力，這是比較研究經常要反省的問題。明顯地，三個位於東亞與東南亞地方的金融体制，除了香港與新加坡比較接近外，台灣基本上已經是另一種情況。同樣是研究金融，不同的地區本身的經濟体質，事實上存在著相當程度的差異性，而這些差異性已決定了各個政府及該區市場，對於同一問題有不同的反應。單一地區的金融問題研究是比較能發現問題的所在，這卻是比較研究較難以達到的目的。黃俊欽(1990)[22]的作品也是香港金融研究典型的同類錯誤。
基於本研究所關心、所觀察的事件，時間都是近百年來發生的事，當中相當多的部份對於本研究而言是至關重要。但至今仍然以各種理由，不能輕易對這些事件下結論，以單一一個當代香港金融，或政治研討上常用的觀點作為本研究的主要理論根據。此中，「自由經濟主義」、「全球化」、或「中國如何實行一國兩制的問題」等不同的角度及相關的研究，對於香港金融、政治的研究關係都非常密切。但鑑於這三方面的議題仍然有相當多的地方，在本研究開始之時真相仍不為許多人所知，而坊間之傳說、街談巷議繁雜，不能作為研究參考用的部份不少，故本文採取的策略是以這三個方面在香港的相關發展脈絡之間的變遷，作為對香港金融當局發展的側寫及反思的觀點輔助[23]。
2
本論文的研究途徑及研究方法
本文的研究途徑，主要參考自James
S. Coleman 在他的著作〝Foundations
of Social Theory 〞所提出的「系統行為的內部分析」[24](Internal
Analysis of System Behavior)對於社會學研究架構的分析[25]。Coleman提出關於宏觀與微觀水準之間建立關係的機制。其中第五點：〝一種相互依賴的行動結構，其表現形式是正式組織(Formal
Organization )，組織的結構由一系例規則組成，憑著這些規則，雙方在交換中不可能不出現的不對稱相互依賴(Asymmetric
Inter–dependens)，存在於正式組織中〞。換句話說，組織是一個重要的中介層次，組織與各個不同的個體(組織)
進行交換，一方面是彼此依賴，但任何一方在交換上取得了主宰的位置，他將成為不對稱相互依賴的得益者與宰制者。這種關係基制的消長取決於雙方所持有的各類資源與交易成本的分配，當一方在相互依賴的交換過程中佔有相對較大的資源及效低的交易成本，在不對稱相互依賴關係中他將會是權力、利益的主宰者。我們發現香港金融管理局在整個香港金融政策發展上，因著其所佔的地位及資源造成其影響力相對提高。
我們從James
S. Coleman的理中發現金融管理局所處的位置，正是宏觀(社會)與微觀(個人)水準之間的重要機制。由些引申我們特別關注以下兩個方面：一方面，香港政府從沒有主導權的金融監管機構，到今天金管局的成立及運作，組織在不對稱相互依賴關係下所建立影響力顯而易見。這導致我們一方面關注金融管理局成立後，對於香港政府實現她的政治目的，及金融政策決策上所產生的影響，並金管局在香港政府內所佔的地位及角色。另一方面，金管局的決策卻又直接影響著香港市民的生活。她如何定義市民與金管局的關係，直接影響金管局的行動。同樣的市民對金管局作法的認同也間接決定了金管局的地位。
在研究方法上我們採取兩個研究方式：第一是‘整体歷史研究方法’[26]，第二是‘新制度理論的研究方法’。整体歷史研究方法是指行為者在決策過程中，會受到國際架構關係史、國內政治、經濟、社會、歷史結構與決策者個人生命史等因素的影響。我們發現香港不同時期的政策，特別是特區政府對於這些國際環境的演變、本身歷史等因素如何認知，亦影響政策的決定。但眾多的因素如何造成影響，研究者又如何分析？本研究方法提供了幾個重要的觀點作為問題處理的手段：時間、空間相互為因果關係的觀點。我們以金管局作為研究的出發點，由這一點一直廷伸會發現在歷史上不同的時間點之間，會不斷的出現不同的事與人，他們都具有深刻的影響力，把各個不同時間，各自不同的事件內部及外部的因果關係釐清，將有助於研究上的深度探討。換句話說，清楚不同事件在什麼時候出現，它的發展及對研究焦點上的影響，對研究將更有幫助。我們發現香港金融研究，前後相關的歷史時空長達百年之久，當中有關的人事何止千百，其複雜可想而知。唯有‘整体歷史研究方法’所提供的相關方法才能有效的處理這些因素。
金融管理局的成立為何標誌著香港金融政策史上的重大轉折，是我們所要討論的。從另一個角度看，在新制度論以及相關的其他組織研究中可以發現，儘管組織在體制上已經具備了足夠的條件，但外部環境的不利因素，或外部壓力下，任何一個組織、制度會有各自不同的應變。金融管理局這個制度的發展及運作過程，相當程度上標誌著香港政府在政治、經濟受外部壓力影響下路徑的改變。
新制度論的研究方法提供了本研究相當多的洞見[27]。首先，我們認為新制度論的兩個理論面向，有助於我們更深入的討論本研究的議題。第一、新制度論關心的規則和管理系統是如何的發展成為規約經濟交易的行為[28]。第二、其認為所研究的是一個動態的制度形成(
institutionalization )過程。在一個特定的時空限制內，政治、文化、經濟等社會各部門因素互相交匯、衝突、合作所形成的一個場域(Franz
, Lehner，1991)。這兩個面向有助於我們能更深入的討論金融管理局在香港政府金融政策上所佔的地位及其影響力。與之前的‘整体歷史研究方法’相乎應，新制度論的研究焦點更加深了本研究的可探求的深度。制度形成的原因在於不同社會因素的互動所至，這些因素有可能連續不斷的造成制度變遷，只是這些因素本身在不同時空下又將會有質的變化。故我們認為這個動態的過程是連續的，而清楚這些因素之間的互動關係及如何互動，將有助於本研究進一步的討論。
另一方面，制度研究的另一個發現：制度內在秩序(
institutional order )的邏輯，也是一個本研究所關心的問題。制度內在秩序述說的是一套內在邏輯，是一套由社會關係的實際行為及符號組織所組成。個別的行動者及組織，經由這些實際的社會關係來實踐他們的目的，也藉由這些符號賦予的行動意義，再製這一群符號。Lehner
and Franz (1991：233-256)認為制度論視制度結構為建造社會與政治生活的基石，個人的偏好、能力和基本的自我認同是由制度結構條件所制約的，而組織發展的歷史是一種路徑依賴的形式。過去做的選擇，會限制了未來的可能性。在政治面向上，制度是涉及了「歷史」和「理性選擇」兩個面向的組合[29]。制度論的學者中，Xueguang
Zhou (周雪光)對於大學學校組織百年來歷史的研究結果指出：政治制度不能背離社會結構的作用，但可以獨立於社會現象，現在的選擇也是受限於過去的選擇[30]。Matthew
， Kraaatz與 Edward J Zajac的研究也有相同的結果[31]。從以上三位研究者的研究中可以發現，一個組織內部的‘人’與組織本身的歷史經驗，不單影響了該組織對外界的詮譯與互動，也影響了該組織的的發展與展望。
研究香港金融管理局，不單注意這個組織形成的外部因素，更須要把焦點集中到組織本身內部的組織及如何運作的問題上。研究發現行之有年的自由經濟主義，正是金管局內部及外部社會的共同實際行為及符號組織的其中一部份。我們認為符號組織的動態發展，影響著組織的實際行為，而最具體的表現就在於這個組織如何在歷史中的每一刻選擇自已的路徑。而符號在金管局組織內部的形成及變化，以及其選擇的路徑將會作為本研究在觀察上的焦點。
第四節、預定章節：
本文設計為五章。
第一章，除了論述本文的問題，我們也會以文獻回顧的方式說明相關的金融研究趨勢，並說明本文的研究方法。
第二章的部份，我們將集中討論香港開埠以來到金管局成立前的香港金融政策決策体系(1840-1993)。並討論為什麼以及在什麼因素下，會產生這樣的決策結構？事實上，我們發現香港金融政策在過去一百多年的發展，不單受到香港政府外部及內部各種因素的影響，其政策的影響力也一直延續到今天。所以若我們要更深刻的研究香港在金融政策上的運作，就必須要認識過去一百多年來香港金融政策的決策因素為何。
第三章，我們特別關心的一個問題是：為什麼及在什麼情景下須要設立聯繫匯率及香港金融管理局？為了解答這個問題，本章將集中討論香港金融管理局及聯繫匯率的形成與發展，特別是論述設立金管局的原因、其組織架構的形成，及其基本功能。我們將討論金融管理局及聯繫匯率的形成背景及發展因素。
第四章，將討論香港金融管理局在香港政府內部的角色定位，並特別針對一些特定事件，如港府在九八年金融風暴中的
“入市事件”
及近年金管局一系列對銀行實行監管的政策實行過程等，來論述金融管理局與政府各有關部門、機構之間的組織關係、其本身在地位上的變遷及其所展現的能力。本章以金融管理局作為論述的中心點，討論金管局與各個與金融相關的政府部門、機構之間的角色關係。在這樣的討論當中，我們將更有效的瞭解到整個香港政府的金融政策的運作、決策機制，及其角色所發揮的作用。
第五章，也是最後一章，將作為本研究成果總結的一章。關於金融管理局在香港金融發展史上的地位與角色的意義、金管局對於香港政府的金融決策的角色定位、以及一個組織的發展變遷與影響力，都是本章主要的討論問題。我們將集中討論金管局在金融發展上所展現的組織發展經驗，及其對於香港政府的金融、經濟政策的發展與執行上的意義。
另一方面，我們企圖把問題拉長，以一種拋磚引玉的態度，兼論金融管理局與香港一般民眾的關係。一般人認為，香港是一個股票投機旺盛的社會，金融管理局身為香港金融事務最頂尖的機構，她如何與香港的市民大眾建立關係呢？或許是我可以以一個海外留學生的身份來對這一切進行觀察。
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亞洲週刊
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香港明報
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[1] 亞洲金融危機的影響力是所有港人所共同經歷過的。她為何發生，及她為何影響到香港至今仍然是眾說紛紜。我們從國際評級機構的評級結果及國家發行公債的可接受度來觀察，會發現到一些線索。不管是國際評級機構不了解亞洲，或亞洲發債體(國家)未能與評級機構有效溝通，但事實上，亞洲金融危機發生以前，該區發債體的信貸評級普遍偏低，導致其所發債券的評級亦往往低於機構投資者（包括官方儲備管理人）可接受的標準。基於這個原因，加上債券市場基礎設施本身存在的問題，亞洲債券市場的發展面對不少障礙，結果是亞洲只能繼續倚賴銀行貸款及發售股票來達到金融中介的目的。同時由於亞洲缺乏具流動性的債券市場，每逢因為金融市場大幅波動而導致出現扭曲的情況時，金融中介活動以至經濟發展都很容易會受到影響(任志剛，2000/5/11)。
[2] 就貨幣制度設計技術上而言，基於聯繫匯率制度的關係，港元利率必須緊貼美元利率。換句話說，香港自然要跟隨美國的貨幣政策。從以往的實際經驗可見，由此引起的不利影響其實不
應被過分高估。但就連任志剛(金融管理局總裁)也承認由於兩地可能處於不同的經濟周期，美國的貨幣政策確實並不一定適合香港，但又因為制度設計的關係而不得不從，也不能放棄。香港在匯率制度上的實行與美元導向的聯繫匯率制度，無可避免地在全球化金融經濟的架構下必然受到影響。
[3] 一般就管治的困難度而言，香港社會本來就是一個相當分化的社會(呂大樂，1999年：9-13)，政府與人民之間存在著溝通上的斷層。即使是九七前，末代港督彭定康曾經實行過短暫的民主選舉，但在九七前後的政治仍是以行政為主導核心的政治操作。
[4] 我們不能忽略特區政府延續了許多過去港英政府的經濟政策與管理思維，這些因素直接影響了特區政府本身及各部門應付不景氣的政策，及其對長遠經濟發展的願景。為符合英國《殖民地章則》的要求，過去港英政府的經濟政策以財政穩健為主﹕小政府、審慎理財、量入為出、避免發行公債、避免要由英國作出政治上的承擔，因此強調累積財政儲備，而非以財政政策來調控經濟周期波動。基本上港英政府的体制及取向是一個有限政府。
[5] 制度上的限制來自於香港政府內部的制度限制，及一國兩制及基本法規定的限制。
[6] 香港當時流通的貨幣在一般中國人民的心理認同上比本幣高，因而港元流通於當地，並成為主要交易工具之一。
[7] 所謂新的制度文化，是特區政府部份重要官員因為與中國政府的交往，及其權力來自於中國政府對其的統治的支持，故也逐漸繼承其統治文化的制度模式。所謂舊的統治文化，指的是繼承港英政府的制度運作模式的制度文化。
[8] 這裏指的是小政府、審慎理財、量入為出、避免發行公債、避免要由英國作出政治上的承擔，因此強調累積財政儲備，而非以財政政策來調控經濟周期波動。
[9] 香港所謂的社會精英，指的是受高等教育，特別是英式教育的高級政府行政官員，及商界成功人仕。
[10] 在中國政府的要求與規劃下，香港必需要維持本身既有的繁榮與安定，而最具体的表現則明訂在基本法上。港府的施政可以自行決定，不必事事與中央商量，但任何行動必需要符合 《基本法》所明訂的責任。
[11] 現在的香港(2000年)，雖然發生如人大釋法、錘庭耀事件。但這些事件之所以發生，相當程度上是因為香港無論在言論自由，法治精神都相當健全地運作下形成的。對這些事件的過渡反應或詮釋，只會把香港的現實情況更加混而不清。事實上，在過去港英時期，港人連謮難英王、王室的權力都是被禁止的，連新華社等親中集團的發言也不可能像今天的如此自由。
[12]
對於九七前後政府部門的觀察可以發現，香港金融管理局是政府体制內與政府行政及金融專業有顯著關聯的部門。當香港政府面對全球金融帶來的市場脫序、全球金融經濟的動蕩危機，及中英談判帶來的政治不穩及信心危機下，迫使香港政府在金融政策上必需建立更具積極的，戰略性(Strategic
Behavior)的預防措施，及更多的介入金融市場運作的行為的背景下。於1993年4月1日，依據1992年12月10日立法局通過的《外匯基金(修訂)條例》，在外匯基金管理局和銀行業監理處合併的基礎上，成立香港金融管理局(
Hong Kong Monetary Authority , HKMA )。
作為香港的貨幣管理當局，其貨幣政策目標是維護聯繫匯率制度下的港元穩定。於我們而言，香港金融管理局的重要性在於：她的主要工作範圍集中在高度專業的金融領域(finance
field)的監管，其職權範圍隨著年日而逐漸增加。她同時也代表著香港政府執行政府的金融政策在政治上，她是為体現一國兩制設立的與大陸中央銀行平行的香港對口單位。她是一個政治與金融經濟相結合產生的特定產物。
[13] 作為工業時期主要商業的交換某界，貨幣的研究不單單只集中於貨幣功能本身。部份的學者把焦點集中在貨幣發展史的回顧，特別是Jack Weathford (1997)與Legshan Andrew(1997)，他們都由貨幣發展史的回顧中發現了貨幣的發展，特別指出金本位對換標準的興起，隨著國際形勢的發展，而成為區域經濟發展的主因。當金本位標準瓦解以後，金融的全球化也隨之而來 (leyshon，1997：1-42) 。
[14] 指1944年簽署的國際協議，根據協定成立國際貨幣基金會議(IMF)、及世界銀行，制定國際貨幣的基本原則。這些原則規定會員國應堅持固定匯率，並對暫時受到壓力的貨幣提供援助。(呂汝漢，1997：20)
[15] 鄧樹雄﹕抱殘守缺 識見欠奉 評回歸三年來經濟政策 明赧 論壇2000年7月3日
[16]
饒餘慶的著作(1992、1993、1997、2000)比較是香港金融研究所必需參考的部份，其金融研究、討論範圍相當的廣。與西方相關研究相類似，他也是從貨幣作為研究的起點。其作品從香港金融的發展史、政府金融機構的變遷、政策的轉變等，都有專文討論，他的特色著重是：以金融技術的方法、數據作為研究的工具。因討論範圍廣範，對於政府各時期的政策也在討論上有些許著墨，但這些討論相當程度上是，就事論事的討論成為了主軸，對於政府結構的深層研究並末著重。而特定政府專屬金融監管機構的討論，只佔以上所列舉的文章中的少數。
[17] Sassen (1990)
[18] John Friedmann，(1986：4-6)
[19] 宋恩榮，1990：115-117
[20] 在全球化的風氣下，並不是所有有關於金融的研究都僅集中在全球化的討論。事實上，任何區域，特別是地區政府對於金融經濟運作的影響，以及其金融經濟政策，也是有關於研究的重點。這些地區的國家政權，相當重要的一部份是民族國家所組成的。她們對於所謂金融全球化的理論與實際影響的反應，已成為了這方面研究的重點之一。Lowell Bryan and Diane Farrell (1997)在全球化的觀點下認為政府是已經過時的，又是主要阻礙實現自由經濟下全球化的首惡。但Leyshon (1997)對於英國倫敦的金融發展研究卻認為，在全球金融與區域競爭的影響之下，任何一個金融中心都必然要面臨改革，另一方面，在這樣的形勢之下，地區與全球的競爭，都必需要在技術與政策上，取得比其它地區更優勢的位置 (Leyshon，1997：118-163) 。有些研究員則從地區政府的比較出發，如Maurice Colls(1965)，及Dominic Casserley 、Greg Gibb(1999)對於香港與新加波的金融制度、銀行体制比較。都是從地方的角度出發來個別研究地區政府的金融政策與金融發展。另外Marjorie Deane 、Robet Pringle 的研究則從中央銀行的發展、角色的演變及它與政府的關係等方面來進行分折(Marjorie Deane 、Robet Pringle ，1999)。
[21] 楊曉雯的論文(1997) 指出，從金融中心的觀點出發，台灣/香港/新加坡金融發展的特色與優劣勢的研究中得知，香港與新加坡金融市場早期的發展，皆是因應轉口貿易的需要而興起之後，這兩個地區均掌握歐洲美元市場蓬勃發展與資本國際化的契機，分別成為亞洲的兩個區域性金融中心。因此，在長久面對國際競爭的壓力下，香港與新加坡均擁有以國際市場為主的金融產業。相對而言；台灣的金融產業相當封閉。80年代後期，台灣政府當局才開始放寬國內金融產業的管制，而解除對外人參與之限制更是最近的事，因而台灣的金融產業多侷限在國內市場，且從市場的深度與彈性來看，國內金融市場的發展並不十分健全。
[22] 黃俊欽(1997)的作品，能夠表現出一般人對香港金融管理體制的誤解。在其論文的第一部份：『三地金融市場綜合分析』中他認為香港金融管理局( HKMA)是進行一元化管理，創造龐大的銀行體系。這是錯誤的見解。金融管理局在體制上，是財政司的轄下。但並非所謂一元化管理，因為無論銀行體系或金融業都有自已的工會作管理工作，它們都可能影響財政司的政策的決定。金融管理局在意義上並不能等同於金融業的龍頭。而且金融管理局也只是1993年才成立，絕對不可能 ‵創造實力不錯的國內銀行實力′。銀行實力是銀行界自己與國家健全的環境共同養成的，絕對不會由政府機構單獨養成。他指出 一、金融監管制度與銀行體系之比較分析香港在英國自由開放作風之下，由香港金融管理局( HKMA)進行一元化管理，創造龐大的銀行體系，不論在銀行資產、放款總額均為三地之冠。由新加坡金融管理局(MAS)掌控之新加坡金融市場，境外放款僅次於香港，銀行國際化程度亦高。雖然銀行規模為三地之末；但高效率的領導下，新加坡金融競爭力仍高具世界首位(WEF)。
[23]
我們不單以自由經濟的典範作為研究的出發的原因，是因為香港政府在不同的經濟政策課目上是有不一樣的政策及目的。金融與其他經濟部門的政策之間存在相當大的差異。金融政策的實行在一定程度上必須實行干預或介入，因為金融業的興旺，關乎著香港經濟的整体表現，對於全世界任何一個國家而言都是關鍵，而且是關乎到一個政權政治問責性的議題。任何一個政權都必須以問責的態度來處理金融的問題。無論是九七前的港英政府或九七後的特區政府，在金融管理的責任上是相同的，但其政治目的及手段卻有可能不盡相同。不同之處在那裏？及為何不同？這些都是有必要在實行特區行政四年以後的今天所須要質疑的。
本研究也不以全球化的觀點作為研究的主軸。因為單從全球化金融的觀點出發，似乎不能企及便全備的觀察。因為研究香港金融必定會觸及到有關全球化金融的議題，但另一方面，一國兩制的實行，卻成為本區其中一個最重要的問題。這也是金融決策研究上所必須要關心及處理的。一國兩制是扣連著香港金融發展上最具關鍵性的議題，而這個扣連，在政治必然影響著香港政府在金融政策上與全球金融的之間的互動。所以金融全球化只能作為本文在研究上其中一個必需要關注的問題。
另一方面，我們也並不能單從中國如何實行一國兩制的問題角度著手研究。因為更多的學者沒有注意到：香港本身現存的体制如何面臨及處理一國兩制的實行問題，是更具有相當意義的議題。香港社會各部門，雖然在角色上是被動的接受一國兩制執行下所引發的變動及後果。但社會各部門是應付這些轉變的主体，她們是主動的應付這些轉變，也是重新為她們的行動過程及結果付與充份意義的實體，所以縱然中國對香港金融政策的影響是本篇研究論文中不可忽視的關鍵性因素之一，但我們仍然以香港政府作為主体，來觀察金融政策上如何反映一國兩制的因素。
[24] Coleman 的理論及它與本研究架構的關連。Coleman認為社會科學應該以解釋社會系統行為為重點。基本要求解釋重點以系統為單位，而不是以個人或系統的其他組成部份為單位。所以Coleman所要處理的，一個有關於社會組織的兩個組成部份：由宏觀水準 Macro Level (系統行為)到微觀水準 Micro Level (法人行動者 Corporate Actors )的轉變過程。解釋宏觀現象，包括解釋三種類型的關係：宏觀到微觀的轉變(Macro-to-Micro Transition)、個人有目的的行為 (Purposive Action of Individuals)、及微觀到宏觀的轉變(Micro-to-Macro Transition)。利用這一理論範式(Paradign)，可以準確地描述處於宏觀水準的諸種關係。但解釋的目標，並不是宏觀水準自變項與因變項之間的關係。是解釋因宏觀水準上所產生的現象。Coleman認為理論的任務在於說明宏觀水準之下的個人行為，以及這個個人行動怎樣構成宏觀社會現像(Macro-Level Phenomenon )。
[25] Coleman：18
[26] 這是鄒讜對於中國研究的方法，筆者引用他的方法，目的在於從一個更廣的、更長時間的角度，去觀察香港金融不同時代的政府，在重要的金融政策的決策上所面對，及考慮的因素。及從現在的角度分析不同時代的香港政府對金融的定義。鄒讜對於中國研究的方法，請參鄒讜，1994
[27] 我們參考 Lehner and Franz (1991：233-256)、 Xueguang Zhou 、Matthew ， Kraaatz與 Edward J Zajac (1996)，與Franz , Lehner(1991)等的研究理論，他們研究的成果與本文相關的部份將會在下文論訴。
[28] Coase提及為何有些經濟交易行為是在涉及規則和層級(hierarchical)的管理結構下進行，而非直接受制於市場的價格機制？她認為所謂的價格機制就是發生在市場中，彼此磋商後產生的成本，也就是所謂的交易成本transaction costs 的考量的存在導致了結織的形成的需要。後Williamson提出 conditionaizing。她認為把交易成本視為一功能必須有兩個條件：必須是在個人理性受限，而且是缺乏額外的交易型態時。在這個情形下，交易會從市場移到組織層次，若已在組織內，則會發展出更精確的控制，像是從單純的市場到混雜的型態，像是經銷、聯盟型態，或是多部門的公司。
[29]
在歷史制度論裡，始於對政權和管理機制的分析。March、Olsen、Hall、Skocpol 等人對正式的結構和非正式的關係做探討。她們認為政治制度不能背離社會結構(如階級)，但可以獨立於社會現象。整個社會的安置並不只是源於個人有計畫的選擇和行動，也常導因於非預期的結果和被迫的選擇；且通常不一定是合乎效率的，現在的選擇是受限於過去的選擇。(Scott，W Richard，1995)
[30] Xueguang Zhou從Stanford大學學校組織百年來的歷史，檢視其校規創立與修正比率的社會機制。Xueguang Zhou利用組織學習和制度理論，探索並發現了學校組織規則演變的路徑依賴( path dependenoy )、注意力配置、政府干預和歷史脈絡等影響機制所產生的效果。
Xueguang Zhou 發現校規創立與修正是分別追尋兩個不同的過程，前者在反映組織對外在危機的回應；而後者則由內在學習過程所操弄，即一旦規則訂定後，會出現路徑依賴、對議題背景敏感和對政府限制的適應，故規則會隨時間而制度化。
[31] 關於組織理論的爭論一個是從技術的觀點出發：組織是一理性行動者，另一個是從制度的面向出發：組織為制度環境的俘虜。後者是新制度論的一個主張。此外如DiMaggio 和Powell 宣稱組織逐漸變成俘虜而處在制度同型化的新鐵籠中，她們還宣稱，新制度主義關心的是持續而不是變遷；合法性的行動是慣性的來源。新制度論不只強調組織的同質性同時也強調制度組成成分的穩固。非常少大規模的縱向研究直接的處理制度慣性、同型傾向、尋求正當性、技術與制度環境力量的影響、新制度論的其她基本信條。換句話就是考驗新制度論的限制。第一Matthew企圖定義新制度論關於組織變遷的可能性與方向的關鍵。然後考驗組織變遷隨時間的模式、預測、結果與新制度論一致的程度。她們所用的資料是私立的文理學院在面對制度壓力時的順從與逐漸增強的技術壓力造成制度性地非正當性的組織變遷。(Matthew ， Kraaatz與 Edward J Zajac 1996)