全球化與中國大陸蘇州外向型經濟發展——以四個經濟技術開發區為例*
張家銘（東吳大學社會學系副教授）
邱釋龍（東吳大學社會學系碩士班研究生）
摘 要
中共實施「改革開放」政策以後，經濟上的改革與發展遂為中央與地方政府的施政重心。以蘇州地區而言，八十年代初中期仍是以鄉鎮企業作為發展核心，創造所謂的「蘇南模式」。然而隨後尤其九十年代以降，該地區當局改採外向型的經濟戰略，帶動大量的外資進駐，形成新的「蘇南經驗」－即「外資牽引」模式。本文旨在探討全球化趨勢下，蘇州地區發展外向型經濟的原因、過程、策略及其意義，其中特別關注政府的角色及其設立的經濟技術開發區的作用。資料來源主要是1999年及2000年兩次移地蘇州研究，實地考察當地四個重要的經濟技術開發區，並且訪問相關的各層級政府單位的代表。
經過探討及分析，本文獲得下述的發現與結論：（一）八十年代中後期，尤其是九十年代以降，蘇州地區在中共中央的經濟發展戰略主導下，採取外向型經濟的路線，帶動一種外國直接投資的新發展經驗，放棄了前一階段盛行的蘇南模式。（二）在整個外向型經濟的發展過程中，蘇州地方政府主導設計和規劃地方的發展，扮演著積極而重要的角色，出現「產權地方化」及「政權公司化」的現象。地方政府猶如一個「公司」或「企業」，亦算是一種另類的「政經合一」的模式，其具體的角色可以從她們和中央政府、地方資本及外國資本的關係明白。（三）蘇州地區各地方政府幾乎採取相同的發展模式，爭相設立經濟技術開發區做為外向型經濟發展的核心，其意義至少有三個：1、吸收外資，拓展出口，致力發展高新技術產業；2、城市的綜合發展；3、放寬來自中央或地方政府的直接控制和干預，提高其決策和經營管理的自主權。
關鍵詞：全球化、外向型經濟、外資牽引、經濟技術開發區、蘇南模式、
新蘇南經驗
一、前言：研究目的與問題
過去以鄉鎮企業型態起步的大陸蘇州地區，在八十年代中後期即開始發展外向型經濟的走向，加上1992年隨著鄧小平先生南巡而加速其改革開放的熱潮，採取對外招商引資的模式，在投資環境的建設上不遺餘力。根據統計，投注於當地的外資迄今已逾百億美元，成為蘇州經濟全球化的觸媒，換而言之，在外資挹注下，倚仗鄉鎮企業發展的蘇南模式如今有了新的面貌－以外資為發展主力的「新蘇南經驗」。大力引進外商外資自然有其效用，不僅推動經濟結構的轉變和提昇，為地方引入經濟發展的資金、技術、人才，更支援各類型的國家級和省級開發區的設立，全面加速區域經濟的發展。
對於上述蘇州經濟的區域發展狀況，有幾個相關的問題是值得關懷和探討的：蘇州地區發展外向型經濟的原因和背景是什麼？蘇州當局有何招商引資的策略和做法？其中區域內各地方紛紛設立經濟技術開發區的狀況和意義如何？這些開發區的發展模式有何異同，彼此的關係又若何？還有，各個層級政府在開發區扮演什麼樣的角色？
本文試圖透過當地政府官員的看法，闡明最近十餘年來有關蘇州經濟發展的新模式，了解蘇州當局發展外向型經濟的策略及具體做法，尤其是各級政府藉由經濟技術開發區的設立以吸引外資的措施。經過這樣的分析，一方面可以透視蘇州經濟區域發展的在地狀況與條件，包括政府的角色以及企業經營需要的各項生產要素，例如土地、勞動力、資金等等，並比較區域內各個地方的發展情形，主要是蘇州、昆山及吳江三地的異同；另方面能夠掌握蘇州經濟區域發展的全球化態勢，察看其內部因素（政府）與外部因素（外資、外商）之間的互動與關聯性，以及發展上遭遇的困難和具備的特殊性。
立基於這樣的旨趣，本文的論述除了前言交代研究的問題與目的，以及結論提出研究的發現以外，將依下述的段落安排進行：首先，說明整個研究過程，包括研究方法及資料的來源；其次，舖成蘇州地區發展外向型經濟的背景，釐清其從過去以鄉鎮企業為核心的「蘇南模式」轉向「外資牽引」模式的原因和過程；再者，進一步分析當地各級政府在這中間所扮演的角色，諸如其招商引資的政策和作法，投資環境與條件的創造改善，對於外資的管理、觀念及態度等；接著，特別將焦點放在經濟技術開發區設立的這條線索，強調開發區設立的意義及其發展狀況，並且比較蘇州地區四個開發區的發展模式和重點－新加坡工業園區、蘇州新區、昆山經濟技術開發區及吳江經濟技術開發區；最後，利用這個「新蘇南經驗」的發展模式與相關的理論進行對話，譬如學習區域理論、區位變遷理論、新國際分工理論，藉以凸顯其理論意涵。
二、研究方法及資料來源
針對蘇州地區近十幾年來發展外向型經濟的狀況，本研究集結台灣東吳大學社會系和大陸蘇州大學社會與發展研究所的人力，以台商聚集較多的蘇州市、昆山市和吳江市三個行政區域為對象，深入訪問這三個地方負責經濟相關業務的各級政府官員，試圖從他們的觀點出發闡明各項問題，以瞭解蘇州當局發展外向型經濟的策略及其具體做法。
表一 受訪政府單位基本資料
時間
地點
單位
受訪者
職稱
11.24
昆山
管委會及招商局
高雪坤
柳恂
龍卓平
朱虎根
管委會主任
招商局局長
招商局副局長
經濟發展局局長
11.25
昆山
台灣事務辦公室
章文熬
主任
11.26
蘇州新區
管委會
王藹先
鍾金根
鮑東暉
姚家馨
管委會副主任
經濟貿易局副局長
經濟發展科科長
外商投資企業協會秘書長
12.01
吳江
市政府
金久益
胡小英
副市長
台辦主任
12.02
吳江
管委會
徐根泉
徐福友
工委副書記
國家稅務局副局長
12.06
蘇州市國際經貿大廈
蘇州市人民政府
對外經濟貿易委員會
姜人杰
盧義忠
主任
辦公室主任
12.07
蘇州工業
園區
管委會
鄭敏奇
陸震偉
副外長／綜合策劃處／投資促進二處
社會事業局處長
12.08
蘇州市
蘇州市人民政府
台灣事務辦公室
劉長樂
王琛
沈蓉
副主任
副主任
主任助理
12.08
東吳飯店
蘇州市人民政府
經濟研究室
孫林夫
主任
資料來源：整理自本研究。
為此，我們前後總共進行了兩次的移地研究，時間分別於1999年11月和2000年5月，第一次為期三週、第二次則為兩週。本文資料來源主要是第一次的移地研究蒐集的，訪問對象是蘇州各層級政府單位，包括（1）政策研究部門；（2）對外經貿單位；（3）法規執行單位，如海關、稅務單位、工商局部門；（4）開發區單位，如蘇州工業園區、蘇州新區、昆山經濟技術開發區、及吳江經濟技術開發區；（5）地方政府主管單位，如地方政府領導。此外，我們也訪談部分的台商和大陸學者，作為輔助的研究對象。就經濟相關業務的各級政府官員而言，我們總共訪談了21人次，詳如表一。
如上述，欲求蒐集深度訊息的資料，本研究採用前赴現地的訪談方法實屬必要。在訪談之前，研究人員先設計了開放式的訪問題綱。實際過程裡，深度訪談又分為個人式的訪談和焦點團體式的座談會，前者是訪問者針對預設好的研究問題，採取問答的方式，與受訪者進行深入的對談；後者則針對受訪者職司的業務進行互動式的訪談，蒐集一些非屬預設的材料，主要單位是開發區的管委會。
除此之外，本研究也使用了文獻研究法及參與觀察法：
（一）文獻研究法
為了瞭解蘇州經濟發展的歷程及其引進外資的經過，必須掌握在期間扮演重要角色之各有關當局的文獻，涵蓋中央、蘇州市轄區等各級公私單位資料，包括官方文獻、統料資料（年鑑）、報紙、雜誌、論著及各類簡介（開發區的簡介）、記錄等。當然這些資料一部份來自於台灣所蒐集到的，本文使用了這類出版品或書寫資料進行分析，其中現有研究成果將成為重要參考依據。
（二）參與觀察法
移地研究的功用之一就是能夠針對研究區域進行實地的考察。其中又分為田野日誌的撰寫、個人心得的提出以及在經濟技術開發區的參觀與調查。此方法可以補充訪談法的不足。
三、蘇州發展外向型經濟的原因與過程
中國政府於1979年實施「改革開放」政策以來，經濟佈局採取吸引外資來加速並深化經濟改革。而1987年中共十三大黨代會和全國人大常委會通過了發展對外開放的經濟格局，從經濟特區開始，到沿海開放城市1及沿海經濟開放區，最後延伸到內地，依序開放全力發展外向型經濟。蘇州市政府經濟研究室孫林夫主任說明了這個過程：
開放型經濟主要是在九十年代以後，而在1980年主要是發展外向型經濟（對外發展、開放），中央所採取的外向型經濟主要是分成三種，第一是經濟特區的成立，例如廈門、珠海等；第二種是十四個沿海開放城市（蘇州還不是列入其中）；第三種是沿海開放地區（蘇州歸為這類）。（COS993）
在一連串開放序列中，八十年代中國大陸的建設以南方的經濟特區為首，但在步入九十年代之後，中共即將重心轉移到以上海為中心的長江三角洲，集中力量促進上海浦東的開放與開發，增加其輻射能力。蘇州位處上海鄰近腹地，屬於以上海浦東為龍頭之長江沿岸經濟圈（劉鶴田，1994）2，隨著該地的外向型經濟的不斷發展，遂成為大陸區域研究的重要地方。那麼，蘇州在大陸改革開放中的經濟是如何發展和演變？該地區採取外向型經濟的原因及過程為何？底下將以我們對蘇州市轄區之政府官員的訪問進行分析。
（一）原因
中共陸續在大陸沿海各個地方開辦經濟技術開發區，其目的是為了利用這些城市現有的優勢，形成吸引外商的環境，以加速改進大陸的技術與管理，並著重引進高新技術，加速大陸的產業升級（王思粵、陳麗英，1996）。蘇州地區在中央的經濟發展戰略的主導背景之下，採取外向型經濟的路線。在改革開放之前，蘇州是屬於農業型和觀光型的消費城市，有「上海的後院」之稱。但在這之後，蘇州在經濟上則利用既有的發展基礎採取外向型經濟，致力於招商引資，充分利用外資成為發展的重點。蘇市府經研室孫主任回憶並解釋：
市領導當時很準確把握這形式，我們必須大量利用外資，從外貿轉到外資上來。必須對國際資本的流向掌握判斷，而且我們若是老是從事外貿是不會長久的，因為外貿出去的都是輕紡工業之產品，技術層面不高。所以，必須藉由吸引外資來提昇我們的技術和產品。尤其是在1992年鄧小平同志「南下說話」時，更是為我們的開放經濟帶來歷史性的機遇。當時基於兩種考慮：一個是機遇來了，浦東開放帶來我們發展的機遇；第二是內部的迫切需要利用外資。內部需要是利用外資來減少國內經濟的波動，減少宏觀調控，加上自身的改革是很難的，需要付出很大的代價。（COS993）
由此可知，透過對外開放來進行內部改革，正是蘇州發展外向型經濟的背景原因。如果沒有開放外力的介入，作為一種發展的「拉力」，僅憑現時中國社會內部的「推力」，經濟要有所成長是困難重重的。對於這當中的問題及其解決途徑，蘇州轄區內的吳江市雖然只是一個小型的都市，但其過去的發展經驗卻足可做為見證。該市經濟開發區的黨工委書記金久益即現身說法地指出：
我市通過不斷總結實踐經驗和分析我市經濟狀況，我們認識到在社會主義現代化建設過程中，我們面臨四大困難，缺資金、缺技術、缺管理經驗、缺人才，其中最迫切的是缺資金，缺技術，必須尋找新的途徑，解決這些問題。我們總結國內外發展外向型經濟的經驗，結合自己的實際，提出了利用外資實施產業升級轉型，加速企業技術進步，推動經濟增長方式根本轉變的戰略決策。在這方面，當時採取了兩種途徑：
第一種是依靠傳統優勢和自身積累的發展途進，就是採用「出口－引進－擴大出口」的方式，以產品出口換取自己所需的先進技術和國際資源，再擴大出口，再擴大引進，以此形成良性循環。---但是，隨著國際市場的變化，特別是在出口產品構成處於低級化、初級化的情況下，往往在國際貿易中處於不利地位，出口產品盈利低，進口設備價格高，從而制約了資本積累規模的擴大。
第二種是直接利用外資的發展途徑。就是通過「引進－出口－擴大引進」的方式，充分利用國際大公司、大財團，特別是跨國經營公司的金融資源，同時伴隨著引進先進技術、先進設備和先進管理，從而優化產業結構、產品結構、技術結構，提高國際競爭能力和創匯能力，再更大規模地引進外資、外技，以此形成良性循環。這種方式起步快，後勁足，發展速度快，並可以加速資本的積累，又可以把低工資與新技術結合起來，提高競爭力，獲取較高的經濟效益---。（金久益，1999）
上述的所謂「兩種途徑」其實發展時間是有先後的，代表著不同的兩個發展階段和兩種發展模式。第一種途徑走的是農村工業化的道路，即依託集體經濟，通過發展鄉鎮企業，解決大量農業剩餘勞動力的出路，進而壯大農村經濟實力，推動農村社會的全面進步，創造了著名的經濟發展型態，所謂的「蘇南模式」。不容否認，這個模式確實成就了階段性的任務與結果，「黨的十一屆三中全會以來，位於江蘇省南部的蘇州、無錫、常州三市的城鄉區域，以其輝煌的經濟與社會發展成就而飲譽中外，引人矚目。17年來，蘇南地區經濟持續高速發展，---成為我國現代化建設的先行地區。」（顏英龍、鄒農儉，1996：60）。儘管鄉鎮企業在1980年代初中期相當活躍，達到鼎盛階段，但是到了末期卻出現發展瓶頸，面臨轉型的需要與重大的挑戰。孫主任語重心長的說：
鄉鎮企業它技術提昇慢。所以這是我們現在存有的一個問題，鄉鎮企業在短缺經濟下，它是發展很快的膨脹，但是，它到了我們實行市場經濟體制的時候，我們的體制就不適應市場經濟的，它的動力機制不夠，就不具改造自己的企業，反正是集體經濟的嘛！大鍋飯的。（COS993）
針對此，江蘇省的黨官學各界曾舉辦研討會，認真總結「蘇南模式」的經驗，指出其面臨的兩個重大問題：第一是集體經濟與市場經濟接軌問題，「蘇南模式源於鄉鎮企業。鄉鎮企業堅持以集體經濟為主體，並在發展中形成了自己獨特的運行機制，對於推動蘇南經濟和社會發展發揮了巨大的歷史性作用。但與現代市場經濟要求相比，鄉鎮企業在體制和運行機制上都存在明顯的不適應，存在著種種弊端：政企不分、產權不清、責任不明、分配關係不順、集體資產流失、社區管理約束了制度創新、社區庇護下存在短期行為、企業非經營行為處處存在，等等。」（徐之順、王朔，1996：78）；第二是鄉鎮工業經濟增長方式轉變問題 ，「從總體上看，改革開放以來，在較長的時間內，蘇南鄉鎮工業走的是一條速度型、粗放型的道路，由此而造成的矛盾和問題很多，有些還日益突出。這主要體現在：企業的組織程度偏低，經濟總量大，單體規模小，內在素質弱；企業的技術檔次、管理水平還不高；企業的自我積累能力差，負債率偏高，低水平重覆建設項目偏多，造成內部過度無序競爭，資源浪費。所有這些已嚴重制約鄉鎮工業進一步發展。」（同上，1996：79）
面對這些重大問題，特別在缺乏資金、技術、管理經驗和人才的情況下，蘇州當局適時掌握中央開放沿海城市和地區的歷史機遇，改變外向型經濟戰略的觀念和做法，重心從外貿轉到外資上來，以招商引資的方式，帶動大量的外資進駐，以促進蘇州地區的經濟發展，形成一種新鮮的經驗，可謂是「外資牽引」的模式。這樣的發展主軸在80年代後期啟動之後，速度有逐漸增加的趨勢，幅度也有愈加擴大的現象，使得蘇南地區已然加入世界經濟體系的全球化運動，不僅是著名的蘇、錫、常等大地方如火如荼地活動，就連原先較不為人知的一些小地方亦覆如此，例如目前儼然是台商大本營的昆山市和吳江市。所以會如此，自然和蘇南是富庶之地有關，憑其既有的發展經驗和積累，存在期間的大大小小地方，對於經濟全球化的態勢，相信是有其一定的認識和需要，亦有其相當的基礎和條件。金久益即扼要地指出其中的道理：
吳江市發展外向型經濟的理由：有這樣的基礎、有這樣的認識、有這樣的條件、有這樣的需要。這個需要就是說我們經濟在國際化、世界經濟相互融入一致化，國際市場的要求比較高，可以提高我們的水平。（CWO991）
（二）過程
在前一段中，我們知道蘇州為什麼採取外向型經濟的理由，以下針對其發展過程進行說明。大致而言，蘇州在改革開放後的工業發展主要經過了三個階段：第一階段為1978年至1985年，是鄉鎮企業崛起和興盛的時期，創造名聞遐邇的「蘇南模式」；第二階段從1986年至1995年，因為以鄉鎮企業為主力的發展模式，面臨許多的瓶頸和困難，轉變為外向型經濟的實行；第三階段是在1995年之後，進一步強化外資的直接投資，發展重點在於經濟結構的調整和產權制度的轉型。
如前所述，蘇州地區工業化的第一階段是以「蘇南模式」為經濟發展的指標，以鄉鎮企業為支柱，這是因為當地的農業本身很發達，加上絲綢工業堅實的傳統基礎，經濟上以出口貿易為策略，實行以外貿為導向的鄉村工業化發展路線。但是，在80年代之中後期，蘇州地區在市場經濟的驅動下，一方面鄉村工業化發展遭遇產業結構與企業體制轉型的障礙，另方面全球資本主義挾帶著大量的各國外商前來，發展上遂從以外貿為主轉向以外資為主的經濟策略。向以絲綢工業聞名的吳江市經濟官員說明了這樣的轉變：
第二階段開始外向型經濟，吸引外資進入吳江投資。第一階段是間接外資，第二階段是直接的外資。國外來投資的初期，是以勞力密集產業為主，需求量比較大的，勞動力比較密集的產品，來這裡加工，利用我們鄉鎮企業靈活的機制，成本比較低，原材料價格比較低廉，加工能力很強，這樣一個機制。通過加工，培養了一批對外貿易人才、管理人才及技術人才。把國外的先進技術帶進來，而且加強了跟國外的交往。（CWO993）
蘇州地區雖然稍早就採行外向型經濟，但是，大量的招商引資和外資進駐主要是在90年代之後。近年來，該地區經濟快速的成長，主要原因在於外資的引入、外商的設廠投資，吳江市經濟官員繼續說明：
第三階段是大的跨國公司的引進，包括台資。此時引進的國外的公司，規模稍微大一些，台商也在這個時候進來，台資也是很重要的，蘇州和吳江這一帶和台灣有很大的互補性。（CWO993）
這個階段吸收的外資以來自美國、日本、歐州、香港、新加坡、台灣及韓國為主，絕大部分都是從事製造生產的企業，並且都有長期投資的打算。這種情形和前一階段有所不同，當時許多企業或商人只是試探性的投資，一方面沒有長期投資的打算，另方面投資的標的以房地產、百貨業等第三產業為要；此外，其企業規模與投資額度相對小得多，即使是製造業的投資者也以勞力密集的、低技術層次的企業居多。
為了提高招商引資的層次與規模，蘇州地方政府當局在過程中是先完成地方上的基礎建設，大力投資建設經濟技術開發區，以優厚的投資環境來吸引外資，實踐所謂「軟硬體設立在先，招商引資在後」的方針。昆山市開設經濟技術開發區是說明這種情形的好例子：
昆山開發區創辦於1985年。1991年被江蘇省人民政府列為省重點開發區。1992年經國務院批准成為國家級開發區。建區以來，開發區先後投入20多億元，用於交通、通信、能源、環保等基礎設施，形成了投資環境。（昆山開發區吸引利用外資的情況匯報，1999）。
此外，吳江市是後來的但勁力夠的另一個案例：
1993年，經省級政府批准，在市府所在地建立省級吳江經濟技術開發區，首期規劃面積為8平方公里。市委、市政府把開發區作為改進開放的試驗田，招商引資的示範區，投入大量的人力、財力和物力，堅持「基礎先行、服務配套、項目成本、滾動發展」的工作方針，先後投入數億資金加速基礎設施建設。（金久益，1999）
四、政府的角色及其發展策略
由上述分析可知，蘇州地區的經濟發展，宏觀上來看，主要是跟隨中國大陸中央的改革開放政策而進行的，屬於中央劃歸的外向型經濟第三類的沿海開放地區，時間是在1980年代的末期。可以說，蘇州地方政府依據中央的對外經濟政策，得以發展外向型的經濟。
在整體經濟結構上，中國大陸中央掌握國家經濟整體的發展方向。然而，從微觀上來看，中共在80年代初開始實施的財政「分杜吃飯制」3，讓地方擁有相當程度的財經自主。李英明教授（1999）指出大陸自從經濟力的下放，就形成地方政府在財政和經濟上握有主導的權力。由於中央的財政投資已不再是主宰區域發展的主要力量，地方政府也逐漸有力量來推動本地的經濟發展，扭轉了傳統體制下區域經濟發展和結構調整完全取決於中央計劃和政府投資的既定局面，地方政府成為具有某些調控權力的主體與經濟利益主體的雙重身分，已從以往的被動式全國利益執行者轉向主動式的地方利益追求者（馬祥祐，1997）。所以，研究大陸的地方或區域發展，對於地方政府或是區域的權力者之角色扮演不能不關心。4
依此一態勢發展，在大陸國家利益和地方利益之間，地方政府幹部儼然扮演中介者的角色，地方經濟之發展路線，可以大部分由地方上的政府單位為主導。地方政府在經濟上的發展策略變成地方未來發展的關鍵和指標。針對蘇州，地方政府在其經濟發展上扮演何種角色？以及其發展上有何策略？我們將在下列進行分析。
（一）政府的角色
論述蘇州目前的經濟發展，可以從四個經濟單位的力量來分析，分別是國家（中央政府）、地方政府、蘇州本地資本（主要是指鄉鎮企業）以及外資外商（跨國公司）。
針對於國家角色及其與產業發展的關係考察，Peter Evans（1995）的概念可以提供參考。他認為在現今世界中國家介入產業發展實屬難免，這並非「是或否」的問題，而是「介入程度」與「什麼樣的介入類型」的問題。他研究新興工業化國家之後，將國家的介入角色分為四類－「管理者」(custodian)、「造物者」(demiurge)、「助產者」(midwifery)及「耕種者」(husbandry)。
「管理者」即是管制者（regulator）。國家扮演此種角色為的是在保護和監督的意義下提供照顧，藉由制定和實施規則，用以獎助鼓勵或防止限制民間行動者的主動權。「造物者」角色的扮演，乃國家預設民間資本是不充足的，在地資本不足以成為新產業或新部門的轉換力量的情況下，利用自己的資本或生產力直接介入，以推動經濟及產業的發展。「助產者」角色不像「造物者」角色那麼樣直接取代民間生產者，而是國家嘗試在新企業家集團生成時予以協助，或者勸誘既有企業家勇於承擔更具挑戰性的工作。至於「耕種者」的角色可以用多種方式呈現，它可以是很單純的，比如政府支持企業冒險投入更具技術性挑戰的部門或領域；但也可能是很複雜的，比如設立國營企業接辦研發等風險較高的補充性工作。不論國家採行何種技術，「耕種者」都會包含支持與獎勵的作用，民間企業即據此得以進一步發展，並勇於面對全球變遷對於在地企業帶來的衝擊(Evans, 1995:14)。
借用Evans的這些概念來看蘇州目前經濟的發展，中共國家對於當地外向型經濟之發展，是扮演著類似「管理者」與「造物者」雙重的傳統角色。就管理者的角色來說，國家在整體經濟結構、產業發展及企業投資方面，有關的政策、法律和制度都是由中央政府所規定的，並進行全面調控的計劃性措施。Evans（1995）認為國家介入經濟活動的情況隨著產業別而有所不同，國家想要在產業發展中扮演何種角色，尚取決於產業部門的技術與組織特質，這種「部門的變異性」（sectoral variances）成為國家決定如何介入以及何時介入某項產業的先決條件。實際上，大陸經濟發展在一些特定技術的產業裡，國家是有計劃的扶持和介入，例如高新技術產業5。
大陸在改革開放後，經濟上採取借用外資的力量來帶動整體發展的戰略（最近更是召集和鼓勵外商大量投資西部、北部偏遠地區），大陸對於引進外商的態度並不是予取予求，而是有所規定和計劃，採取監督和鼓勵（主要是在優厚的稅率上）兩面進行。國家對於引進的外資企業投資項目有所規定和監督，於1999年9月區分為「歡迎」、「限制」及「禁止」三個投資計畫項目表，作為甄選外商投資計劃的基礎。中國大陸列為歡迎投資的項目多屬於高科技生產或產品出口的製造業，而天然資源的開採、銀行業及旅遊業等則為限制投資之項目（崔奎奐，1995）。
此外，中國國家更進而扮演著類似造物者的角色，以國家資本直接介入產業發展，坐落在蘇州市東郊的新加坡工業園區的設立就是一個顯例。這是中新兩國合作的經濟計劃，中國因為蘇州地方資本的不足，由國家涉入地方的投資和建設，邀集相關各級政府部門及公民營企業參加，成立中資集團（中資佔35﹪之股權，新資佔65﹪之股權，成立了中新蘇州工業園區開發有限公司，目前在股權上雙方有所更改）與新加坡政府及財團合作，進行結合工商業與住宅社區的園區開發。在此，國家（中央政府）不只是中介角色，更是直接涉入的主角之一，國家行政與國家資本同時介入其中。
雖然中央政府具有上述的重要角色，但是從實際運作的情形觀察，地方政府才是真正的落實者，擁有相當大的自主發揮空間。在「天高皇帝遠」的結構下，蘇州目前的經濟發展儘管有著中央政府的監督和介入，但地方政府6還是扮演著最具舉足輕重的角色，由她們帶動地方的建設以及發展外向型經濟。
至於地方政府的運作，蘇州市、昆山市以及吳江市政府在角色上則和國家一樣，比較傾向於兼具管理者和造物者的雙重角色。這三個地方政府在發展外向型經濟時，皆認真考慮了當地的在地條件，採取許多不盡相同的措施，用以獎助鼓勵或防止限制外資外商的活動，特別是針對外資企業（跨國公司）及其投產的產業項目的選擇。例如吳江市政府以「小而美」的發展目標自許，秉持「起步晚、起點高」的發展原則，引資的產業別就標定在資訊電子產業，招商的外資擬定以台灣和日本為主要對象。再就昆山市的發展來講，這地方傳統上是一個農業發達而工業發展較低的城市，並且緊鄰著上海，在發展外向型經濟時，對於外資企業之產業的劃分，除了配合中央的產經政策走向以外，也顧及了既有產業的生根、區域發展的特性、以及相關產業的聚落形成等因素。蘇州市則因為具備國家級的開發區，基礎建設和設施好，加上人文社會條件較佳，頃向以歐、美、日、韓或新、港、台籍的大型外資為招引對象，產業項目的選擇以高新技術及非污染者為限。
為了發揮最大的效果，這些地方政府爭相成立新的經濟部門－開發區，將資金投資在基礎建設，以改善投資環境來吸引外商投資。這樣的做法，一方面有利於提供土地、廠房、水電交通基礎設施、勞動力、稅賦等因素的獎助鼓勵，另方面方便政府對於外資企業的監督、管理和服務。這是因為這三個地方本身的民間資本比較薄弱或是資本積累較少，只好由地方政府扮演「造物者」角色，推動地方的經濟發展及新部門的成立，並藉此吸引跨國公司的投資，這點和上述國家在蘇州新加坡工業園區扮演類似的角色。
由此可知，地方政府對於蘇州的經濟發展有其重要的地位，可謂靈魂的主角。然而，一般分析偏重所謂的國家或中央政府，相對忽略了地方政府的角色。時下流行的新國際分工論，就對跨國公司所投資的地方社會脈絡有所忽略，對地方政府與中央政府的差異及矛盾不重視。地方政府在全球投資過程中，是一個連接跨國公司與地方企業及勞工的中介者，她們對外資不同的介入方式，也是形塑跨國公司在地方/區域投資的重要作用力（陳允中，1997）。在蘇州地區近年來的經濟發展過程中，地方政府即扮演著如是吃重的角色，本身儼然是家政經合一的超大型企業，充分投入其所擁有、甚至是借貸來的各項資源或要素，包括土地、勞動力、資金、以及各種軟硬體設施。
從上述的分析可知，不論是國家或是地方政府，在蘇州的經濟發展所扮演的比較屬於傳統的角色，亦即上述的「管理者」及「造物者」。在當地的產業與企業發展不夠成熟的狀況，包括國營企業、鄉鎮企業及私營企業普遍缺乏資金、技術、人才及理念，加上學術研究單位的力量不足或無能配合的情形，地方政府只能憑一己之力孤軍奮鬥，「官」無法結合「產」與「學」，形成龐大的聯合作戰力量，一起推進面對全球化挑戰的地方產業及經濟的發展。因此，地方政府無從扮演及發揮「助產者」及「耕種者」的角色，只好大量引進外資外商，借助於外來力量的牽引而有所突破和發展。
就此來說，我們借用Evans提出的「三角聯盟」（ triple alliance）的概念，所謂的政府－本地企業－跨國公司的連結關係，進一步來分析蘇州的經濟發展。由於蘇州本地的企業資本積累缺少，產業技術層次較低，經營管理人才與理念跟不上世界潮流，出現與跨國公司進行接軌的脫節現象－不能跟上全球化的變遷，只有少數本地資本－包括國營企業、鄉鎮企業及私營企業－有能力和機會在比較低技術的產品層次與跨國公司進行配套。當然，地方的企業和跨國公司在接軌上有問題，不只是因為技術層次較低，其本身的經營體制才是問題的核心，特別是國營企業及鄉鎮企業的集體所有制、政治領導和官僚性格，皆與全球資本主義的運作邏輯相捍挌。蘇州的發展猶如Evans所說：「甚至在大部分進步的邊陲國家裡，本土的有產階級也無法取得對當地工業的優勢。除非國家能夠堅持著本土累積的優先性，並且有效的推動本土工業化，否則邊陲的工業化將沒有有效的贊助者」（吳政財，1996）。
不過，在外向型經濟發展過程中，地方政府要扶持地方資本的成長是一件很困難的工作，這使得蘇州各級政府全心致力於招商引資的工作，因此整個地方的經濟體質非常仰賴外資企業－依靠其促進地方的就業、增加地方的稅收以及刺激地方上的消費水準等。在這種情況下，地方政府就必須冒著跨國公司移出的威脅，所以，她們對於跨國企業是相當「禮遇」的，競相提出優厚的獎勵措施，一方面希望跨國公司能夠不斷地增資投產，在當地生根；另一方面則是藉由良好的服務，發揮「以外引外」的效果，帶動更多跨國公司來此投產。當然，跨國公司投資了大量的資本和技術，亦是多少冒著不可完全得知的風險和損失。至於本地的公營企業、甚至私營個體企業更是希望地方政府能輔助其與跨國公司合作，進行生產加工，最好是能夠取得技術的移轉。所以，蘇州經濟發展中的三角聯盟關係，猶如Evans認為的，是一個多少有些緊張的不平衡和〝不穩定的夥伴關係〞（uneasy partnership）（吳政財，1996）。
然而猶如上述，在蘇州地區的現代性經濟發展上，地方資本和外資企業並沒有出現好的接軌，至少到目前為止是如此，其中出現了斷裂的現象，除了生產、行銷及技術方面之外，資本方面也是如此，蘇州的外商幾乎是獨資企業，形成一種「外資直接投資模式」（ＦＤＩ模式）。蘇州各級政府以經濟技術開發區作為發展的策略和基地，其所呈現的面貌正反映了這樣的模式，沒有出現如Evans所認為的「三角聯盟」的發展，其中的地方資本這一角在開發區裡幾乎是見不到。在地方資本缺席的狀況下，只留下地方政府和跨國企業之間的一種「線性關係」，並非所謂的「三角聯盟」的關係。因為開發區裡沒有地方資本的角色，在外資引進的過程中，形成一種斷裂─很難將技術和經營理念深根化，對蘇州地區的工業化則出現一種隱憂。開發區在此情況下，發展為一個新形式的「現代性的租借地」，似乎是一種相對於中國社會主義經濟體的「劃外之地」，裡面出現的是地方政府和跨國企業之間的線性關係，外商向地方政府租借或購買一塊土地建廠生產，從境外進口大部分的原料，加工生產後也同樣大部分直接或間接外銷。從這個角度看，跨國企業目前對蘇州地區並沒有深化其經濟的發展。
（二）發展策略
由上述可知，政府在蘇州的經濟發展中扮演關鍵和主導的角色，帶領地方走向外向型經濟，並且扮演吸引跨國公司進駐的角色。那麼，政府在經濟發展上是採取何種策略？蘇州地方政府有哪些具體的做法？根據吳江市副市長金九益（1999）的說法，我們可以歸納出地方政府的一些主要做法：
1.政府重視招商引資的工作：吳江市開放型經濟的良好發展，離不開全市各級政府的高度重視，並且統一各級對利用外資的重要性。在大陸國內市場競爭日趨激烈的今天，只有發展開放型經濟，吳江才能擠身國際市場裡，只有利用外資，才能增強吳江發展上的後勁。因而把加大招商引資力度作為工作的重點，形成快速發展外向型經濟的濃厚氣氛。吳江市領導每年都要親自到外商集中的地方去招商引資，並組團出國招商。凡有客商到吳江考察投資，市領導都親自會見和接待，外商有問題，領導也親自過問、親自協調。除了常規的招商外，吳江還充分利用現代手段，實行網際網路的招商，同時與中介機構聯繫，實行委託招商。
2.從蘇南模式讓渡到發展外向型經濟，並且抓住機遇：雖然在1980年代，全球國際的分工模式下，新舊跨國公司都必須將勞動力密集型和低層次產業向發展中國家轉移；以及蘇州地區可以接受上海的輻射，具有獨特的區位優勢；因此兩個機遇而帶來蘇南模式中鄉鎮企業的轉變空間以及得到與世界的接軌的機會，但是由於鄉鎮企業在經濟體制、增長方式等方面的限制和弊端日益顯露，迫切需要技術和體制的改革，以適應國際市場的競爭。在主觀上，吳江市政府實施〝外向帶動戰略〞的科學決策，並把外向型經濟作為經濟工作的核心方針，堅持利用外資和技術改造、調整產業、產品結構緊密結合，使吳江的外向型經濟發展從外資起步轉入以利用外資為重點的發展階段，從鄉鎮企業的嫁接是利用外資階段轉入全面興辦外商獨資企業階段，從〝來者不拒〞的數量擴張轉入質態提高階段。在1992年，鄧小平南巡講話以後，國家放寬了政策以及下放權限，吳江抓住此機遇大量吸引外資，想藉由外資的力量進行技術的改造以及從中培養外向型人才，通過建立開發區吸引外資企業進駐。在1997東南亞金融風暴之後，吳江做法上做出一些調整，一方面照顧好已經落戶的外商，協助他們解決問題。一方面研究對策，正確發展方向，將主要精力放在開發區的招商引資上，並由開發區、外經委以及開發區所在地的松陵鎮組成招商小組，把目光盯住台資企業、電子及相關配套企業上。由於突出了開發區的重點，加強了對外的吸引力和增強了項目的吸納力。
3.優化硬體建設，實施軟體服務－「親商」政策的實行：吳江要吸引外商投資，必須採取特殊的措施，建築優良的環境，做到〝人無我有、人有我優、人優我特〞，讓外商能夠到吳江投資，因而一方面吳江政府投了巨資，建設開發區，做到常規的〝五通一平〞7。吳江更是看中軟件建設，相繼成立了外商投資企業協會、外商投訴服務中心、國際貿易諮詢服務公司，以〝服務於外商，服務於項目〞開展工作效率。吳江政府感到好的優惠政策不如好優良環境，對獨資企業實行審批、建設、生產過程的一條龍服務8，前道服務外企落戶、後道解決其所碰到的問題，以辦好一個外資才能帶動一片為招商引資的策略。〝親商安商〞的觀念變成為吳江市政府各級各部的行動。為了減輕企業負擔，嚴格控制對外商投資企業的各類收費，政府專門成立調查組，對外資企業收費進行專項調查，更制定了規範對三資企業收費的政策性文件，杜絕了亂收費的現象，實行〝一頭扎口〞9之工作體系。
4.以專業的外向型經濟人才成立服務外商的團隊：開放型經濟是一項涉及範圍較廣的工作，利用外資更涉及工業、外貿、金融、法律等各種知識，因此要搞好利用外資工作，必須一批復合型人才。為此，吳江政府非常重視外向型經濟人才的發掘和培養。讓這批人才來負責吳江的招商引資及外經貿業務工作。
由上可知，吳江地方政府的具體發展策略和作法，主要是以外向型經濟為目前經濟發展的核心、設立經濟技術開發區作為招商引資的據點、強調親商政策的工作重點等。實際上這些也是蘇州市及昆山市地方政府一直進行的事務，她們的策略與作法基本上是〝大同小異的〞。這也就是說，在確立外向型經濟的戰略目標之後，蘇州各級地方政府無不以招商引資為工作重心，具體作法是以優化的軟硬體建設來創造投資環境。
我們可以輕易的了解到，硬體建設最重要的部分就是經濟技術開發區的建設與經營，地方政府為此做出一些相關的配套和政策，以便做好招商引資的基礎工作，促使外向型經濟的發展。就此而言，開發區的設立是一種在地條件的塑造，以迎接全球化趨勢下的跨國企業的來臨。除了硬體之外，軟體建設也是必要的，兩者缺一不可，彼此需要相互搭配。蘇州的地方政府在軟體上講求對外商的服務工作，並且從新加坡引進一種「親商政策」，引伸出許多積極主動的、權宜彈性的作法。昆山經濟技術開發區管委會對此有簡要的說明：
我們清楚地意識到，實行對外開放，吸收利用外資，是振興開發區的根本所在，發展順利的時候要堅持這一戰略。針對招商引資中遇到的困難，我們主動調整招商策略，變等客人上門為主動出擊，並專門組建了招商局，設立了法國、美國、丹麥聯絡處，聘請了12名外商為開發區經濟發展顧問，拓展招商陣地。在引資過程中，廣泛採用出國招商、主題招商、跟蹤招商、委託招商、配套招商、網上招商等行之有效的方法，廣開門路，多管齊下。（昆山經濟技術開發區管委會，1999）
蘇州地方政府堅持「實行對外開放，吸收利用外資」的戰略，主導設計和規劃地方的發展，在經濟發展上扮演重要的角色，進而採取諸多主動靈活的配套措施，有助於「產權地方化」以及「政權公司化」的出現。地方政府在整個外向型經濟的發展過程中猶如一個「公司」或「企業」，亦算是一種另類的「政經合一」的模式。她們各依辦法投資資金在開發區的設立上，以改設自己的投資環境作為招商引資的吸引點，另一方面，則是各憑本事對於外商採取一些「親商」的工作。以下先後舉出昆山及吳江經濟技術開發區管委會的例子說明：
在政策上面，因為我們是一個國家級的開發區，所有的優惠政策都有法律保護；但是除了政策以外，我們還加強一些軟環境的建設，除了我們基礎建設也做到位以外，對外商服務上面也做了一些跟其他地方有不同的地方，比如講，我們對待外商不說不，只能告訴人家怎麼做，不會簡單地說這事情不能做；另外一個我們比較著重外資在這邊能夠降本增效、誠信服務。這些軟服務上面，我們做的比較多。（CKO991）
在管委會的體制上，我們把親商政策始終放在第一，只要是利於企業發展的事情都會努力去辦理促成。管委會在如何提高管理機能、改善管理體制上比較注意，外商過來考察會覺得管委會沒有什麼「官架子」，提倡從來不說一個「不」字。注重外商利益、注重服務。（COS991）
這些就是她們具體做法上的一些〝小異〞之處，再就招商引資的對象而言，吳江和昆山招商的對象重點放在台商，該等市政府的招商引資有其針對台商的策略：
台商到吳江來投資，我們對待台商和自己的企業完全是一視同仁，甚至更加幫助台資企業，畢竟台商是從大老遠跑來，而且台商也是吳江的經濟組成之一，也是同樣納稅、有同樣的規則，大家完全一樣。提供優惠政策不如有良好的投資環境，台商同胞進來吳江投資什麼樣的困難都能克服。（CWO991）
吳江政府目前不但以台資企業為招商對象，更是以電子產業為引資重點，所以，對於服務台商特別殷勤。吳江政府以市領導為首，形成一個招商引資的團隊，其團隊雖小，卻是很主動又有彈性，徹底貫徹二十四小時為外資企業服務的精神。從他們對於我們這些從台灣過來的研究人員的接待，可以想像其招商引資的用心及積極的服務心態。
事實上，台資企業聚集在蘇州地區的數量已經有相當的規模，尤其是昆山地區更是已經超過300家台資企業進入投資，所以昆山市政府對於台資企業亦有其特定的作法：
因為我們這地方的特點大家都知道，就是台商比較集中。所以，我們有政策確實也是針對台商來的，最初的時候，比如講，我們在產業上面最早是輕工紡織，接下來是機械，現在是電子。實際上因為這個地方的整體環境非常好，因為我們再怎麼厲害，把台商帶進來，但是其中如果有一個部門對台商做的不好，人家就會不來。
這幾年市政府在投資環境上面下了很大的力氣，我們稱一個是軟環境一個是硬環境，硬環境方面是開發區的道路、通訊各方面的硬體建設的投資，創造一定的投資環境。每年至少召開兩次台商座談會，徵求台商的意見，有關部門都到，有什麼困難就提出來，有關單位替你解答。（CWO991）
綜合而言，外向型經濟的發展必須依靠招商引資來成就，而親商工作是招商引資的靈魂，開發區的建設與經營則是落實招商引資的生命線，這是蘇州各級政府帶動地方經濟社會發展的策略和作法。下一節我們將進一步針對經濟技術開發區作深入探討。
五、經濟技術開發區的設立：意義和模式
1978年以後，中國城市空間結構上的一個重要特徵就是經濟技術開發區（ETDZ）的發展。市政當局常常挑選了一大片的土地，框定它的邊界，得到市人大的批准，然後申請「優惠政策」（葉嘉安，1996）。幾年下來，儘管有些經濟技術開發區的發展是不錯的，但多數開發區卻聊備閒置，由於外國投資並未落實，從而浪費了大量有價值的土地資源。中國政府已經很關注這個問題，並收緊了經濟技術開發區的建立。蘇州市是一個比較成功的發展例子，以下我們針對其所設立的四個經濟技術開發區進行比較，探討其意義及其發展模式，它們分別是蘇州新區、新加坡工業園區、昆山經濟技術開發區、吳江經濟技術開發區。
（一）經濟技術開發區設立的意義
在陸續設立經濟特區後，中共又於1984年開放沿海城市，並先後批准其中12個城市開辦經濟技術開發區，至1993年底共有19個這樣的開發區。其目的是利用這些城市現有的優勢，形成吸收外商的環境，改進技術與管理的水準，加速產業的升級。經濟技術開發區類似英國的「企業區」（enterprise zone），提供特別的政策以刺激當地衰萎的經濟發展。簡單的說，經濟技術開發區就是「以工業為主，以吸收外資為主，以拓展出口為主，致力發展高新技術產業。」（大久保勳，1993）昆山設立經濟技術開發區的意義正是如此：
昆山開發區以開放型經濟為主導，利用外資為重點、建設現代化園區為目標，使開發區成就為對外開放的窗口，外商投資的基地，出口創匯的支柱，科技進步的中心，經濟發展的龍頭，城市建設的主要載體。10
由此可知，昆山地區是以設立經濟技術開發區來實行對外的開放，規劃一個區域，改善投資環境，建立完善的基礎設施，以此來達到招商引資的工作，亦即以開發區作為外商投資基地，然後帶動地方整體的經濟發展，促成產業結構和技術發展的提昇。同樣的，吳江經濟技術開發區和蘇州新區、甚至是新加坡工業園區設立之意義都是在此。劉鶴田（1994）對此曾有扼要的敘述：1、經濟技術開發區一方面從事自身的建設和發展，另一方面則為所在城市發展外向型經濟服務。開發區成為所在城市對外開放的一個窗口和基地，必須集中的進行基礎設施的建設，對外商提供更為優惠的待遇；2、為了促進沿海開放城市新技術的引進和老企業的改造。希望透過開發區的外商與老市區的企業內聯，逐步實現引進技術的轉移，促進老企業的技術改造；3、為了拓展國際市場，提高出口創匯能力。
這裡值得注意的是，除了經濟技術開發的原始意義之外，開發區的設立也必然附帶產生另一個重要的意義，那就是所在城市的綜合發展。為了吸引並留住外資外商，在經濟技術開發區內，市政府不僅提供優惠課稅、勞動管理、土地使用和開發區運用上的特殊政策，而且重視基礎設施的綜合開發。此外，地方政府一般也都相當重視開發區以外的大環境建設，創造更為有利的在地條件，致力於水電交通設施的建設、住宅區的興建、教育體制的改善、醫療設備的提昇、文化與娛樂設施及活動的提供、生活環境衛生及治安的強化等周邊工程。例如吳江、昆山及蘇州等市都被評選為全國衛生重點城市，市區一直保持得很乾淨，大街小巷難得看見垃圾紙屑。
再就城市發展的總體規劃與面貌來看，蘇州市一方面保留並維護其2500多年的古城區，作為發展的主體；另方面透過新加坡工業園區及蘇州新區的開發，將都市的範圍向東西兩邊擴大，成為發展的兩翼。該市利用綜合開發區的規劃理念，成就了所謂的「一體兩翼」的面貌，巧妙地結合古典的舊城區與現代的新城區。不論是新加坡工業園區或蘇州新區，定位上都是一個「現代化的城市」，不僅僅是一個工業的經濟發展區，那裡除了設有高科技的工業園區之外，也開發了完整的社區及其配套，有學校（含國際小學）、周圍高級住宅、購物中心、很多飯店（如四星級的新城花園），有蘇州樂園這樣的娛樂場所，有法律、經濟與多種中介公司。至今整個城區的食、衣、住、行、育、樂等各方面齊全，也都相當舒適（COS991）。至於昆山市及吳江市的情形，則因為開發區的建設，使得城市的景觀與性格逐漸從農村型態轉變為工商為主的型態。
此外，進一步而言，開發區的設立也衍生了第三個重要的意義，放寬來自中央或地方政府的直接控制和干預，提高其決策和經營管理的自主權。各個開發區皆設立了管理委員會，被授與相當程度的自主權，專心進行經營管理的工作，免除或降低非經濟因素，特別是政治因素的無謂干擾。相對於中國大社會的社會主義經濟，開發區可謂是一塊化外之地，好像是分佈在一塊大麵糰裡的酵母菌，嫁接著全球資本主義，負責吸收國外的發展經驗。新加坡工業園區的設立就是一個顯明的例子：
蘇州工業園區是中國和新加坡兩國政府的合作項目，開創了中外經濟技術互利合作的新形式。1994年2月11日，國務院下達《關於開發建設蘇州工業園區有關問題的批覆》。--國務院在批覆中要求，蘇州工業園區應致力於發展高新技術為先導，現代工業為主體，第三產業和社會公益事業相互配套的現代化經濟；按照建立社會主義市場經濟體制的要求，建設一個與國際經濟發展相適應的高水準的工業園區；並經過積極探索和努力，既出物質文明成果，又出精神文明成果，進一步推動中新經濟合作和兩國友好關係的發展。11
簡單的說，新加坡工業園區設立的另一個意義，正因為它是中新跨國的合資方案，由兩國合作規劃營運；因此，新加坡實現了「新加坡在蘇州」的事業，中國則建設了一個「蘇州的新加坡」，並從此工業園區的經營中學習新加坡經驗。借鑒新加坡經驗是蘇州工業園區有別於中國其他開發區的最主要標誌之一，其目的是把新加坡的成功經驗和中國國情及園區實際需要結合起來，使蘇州工業園區成為既能按照市場經濟體制高效運作，又能實現社會公平和文明繁榮的示範地區。新加坡經驗是新加坡多年來建設管理國家的智慧和經驗的結晶，大致可歸納三個層次，第一層次：其內涵包括現代化城鎮的規劃與建設；第二層次：其內涵為按照市場經濟體制的要求管理經濟和社會；第三層次：其內涵為廉政/法制和精神文明（蘇州工業園區借鑒新加坡經驗辦公室，1999）。
最後，由於各個城市及其開發區的條件不同，其所招引的外資外商有著國籍或區域的差異，產生一種「選擇性的親近性」的現象，從而影響了開發區及城市的景觀和活動，因此有所謂的「日本人和新加坡人的蘇州」、「台灣人的昆山和吳江」等通俗說法。
表二 蘇州地區四個開發區主要投資外商國籍或區域別
開發區名稱
新加坡工業園區
蘇 州 新 區
昆山經濟技術開發區
吳江經濟技術開發區
主要投資外商國籍或區域別
新加坡、歐美、日本、
韓國
日本、美國、歐洲為主，台灣12、東南亞少數
台灣為主，美國、歐洲、日本其次
台灣為大宗
資料來源：整理自本研究。
從表二可知，因為不同國籍之企業在選擇開發區投資上有不同的考慮和需求，歐美國家的企業投資規模比較大，對於投資環境比較注意，台灣的企業大多規模不大，以中小企業為主，成本上的考慮比較重，至於日本企業則介於中間。其中有關於台資企業的部分，蘇州新區的台資企業規模比較大，但數量較少，例如明碁電腦、力捷電腦、羅禮電腦、國巨、新寶、中化、長榮等；昆山的台企進駐數量具有一定規模，已經超過三百家，區內足以獨自設立一個台商協會；至於吳江主要是在明碁的十幾家配套廠進駐之後，將整個招商方向定位以台商為主，目前投產廠商已累積超過八十家。
針對這種情形，昆山經濟技術開發區管理委員會有清楚生動的說明：
外商包括美國人、歐洲人，對中國不了解,我講他們通通沒有台灣人那麼聰明,因為台灣人語言沒有障礙,觀察的範圍就比美商、日商和歐洲商的還要大,歐美人就知道一個上海,而且是非常喜歡上海,他們的跨國公司擁有更多的資源條件,一來就是找我們中國最高的領導人,這些領導人肯定會推薦他們去上海,確實上海是個好地方。但日本就是比較偏好蘇州,寒山寺的鐘聲這些對他們吸引力太大。--蘇州確實有很多日本的企業。你要知道一個地方總是會有一群一群的,我們中國也講究,所以你到國外就有很多唐人街。台灣人一個是產業的需要,另一個是我們民族傳統,也喜歡在一起。蘇州確實是比較日本的,他們更喜歡日本企業,就像蘇州新區就有一個日本科在招商局裡面;而我們招商局裡面就有一個台灣科,各有各的特色。所以你到那邊去有時候很難講,台灣人可能就覺得到昆山比較舒服,你在浦東,他可能一講就是GM在我這邊怎麼樣、克魯柏在我這邊怎麼樣;你到蘇州去,他就會跟你講松下、EPSON，到我們這邊來,我肯定跟你講仁寶。大家的出發點都不一樣。所以,我們有一句話:「上海是歐美人的上海,蘇州是日本人的蘇州,昆山才是台灣人的昆山。」第二個,台灣人為什麼選擇昆山﹖他們是經過幾個地方考察下來,認為昆山這個地方基礎設施的條件一點都不比上海、蘇州差,但是反過來,它的成本倒是比上海、蘇州要來的低。而且尤其是有出口帶動的這些企業,他們在昆山離上海的裝箱碼頭可能比你在上海還要近;你放到蘇州去,就馬上多了四十公里,每個箱子多了四十公里的運費。所以,這是有道理的。而且現在看起來台灣人更喜歡到昆山,連餐廳什麼的都是台灣的,幾乎你在台灣看到的東西,永和豆漿店也好、青粥小菜也好,這些都是台灣的,包括現在的理髮店、美容店的MODEL都是按照台灣的來做。所以,他們當然會喜歡這個地方。而我們也樂於把台灣作為一個重點,所以我們每次都是要立足於台灣,為台資企業服務。上海對台灣還有很多的偏見,早期剛剛進來的小公司確實也有這樣的小問題。到昆山來的都是正正規規在這邊做的,所以他們的形象和以前上海人看到的完全不一樣。（CKO991）
由上述可知，不同國籍的外商進駐蘇南區域之後，會逐漸聚集在一個地方或開發區，甚至形成一個聚落，當然企業的考慮不光是民族特性或感情，產業聚落的形成亦是選擇的關鍵，相較之下，「民族情感」可能只是一個弱的連帶。
下一段將更清楚的分析這四個開發區的個別特點及其差異。
（二）經濟技術開發區設立的模式
除了大環境之外，經濟技術開發區本身的投資環境是跨國企業投資的重要考察指標。一般而言，投資環境大致上可以分為1、社會環境；2、經濟環境；3、物質技術環境以及4、自然、地理、資源環境四類（崔奎奐，1995）。
本文研究的四個開發區皆位於蘇州市的行政區域內，地理位置接近，所以其社會環境、物質技術環境以及自然、地理、資源環境大體上是一樣的。在社會環境方面，蘇州地區的民風較純樸，勞動素質較高，治安較好以及政治的安定性較高，這從接受訪問的台商們的普遍肯定可以了解。在物質技術環境方面，又可以分為外聯條件、基礎設施以及生活設施。四個開發區的外聯條件以高速公路13、電信設備，以及鐵路為主要對外交通設施，鐵路除了吳江經濟技術開發區距離較遠之外，其餘三個開發區距離京滬鐵路都不遠。其中外聯條件最好應該是昆山經濟技術開發區，因為它有高速公路及鐵路貫穿。至於機場和港口，四個開發區都是以上海虹橋機場和上海港作為國際接軌的設施。雖然蘇州新區旁邊有個蘇州機場，但主要做為大陸國內航線用途，並且不發達。從外聯條件來看，四個開發區和上海確實有著密切的關係。至於在自然、地理、資源環境方面，大多是相同的，若以蘇州市為核心，蘇州新區的地理位置在其西側，新加坡工業園區則在其東側，遂有「東園西區」之稱。而吳江經濟技術開發區在其南邊、昆山經濟技術開發區位於東北邊。
由上可之，四個開發區的社會環境、物質技術環境以及自然、地理、資源環境是類似的。經濟環境方面可以說是它們的主要差異所在，但是礙於資料的不足，不能做到完整詳細的評比，這裡僅就收集到的資料，對四個開發區做以下的比較。
四個開發區除了上述的進駐外資企業國籍有差異之外，尚有其他地方可做比較，玆依項目列表說明如下。
表三 蘇州地區四個開發區比較
名 稱
項 目
新加坡工業園區
蘇 州 新 區
昆山經濟技術開發區
吳江經技術開發區
隸 屬 單 位
蘇州市政府14
蘇州市政府
昆山市政府
吳江市政府
開發區等級
國 家 級
國 家 級
國 家 級
省 級
主 要 外 資
歐美、日韓、新加坡
歐美、日本、台灣
台灣、日本、歐美
台灣
基 礎 設 施
先招再建
先建後招
先建後招
先建後招
地 價
最高
高
低
最低
地 理 位 置
東側
西側
東北邊
南邊
產 業 結 構
電子、輕工、化工/醫藥、精密工程
電子信息通訊、精細化工、精密機械
電子信息、精密機械、生物醫藥、紡織、食品、建材
資訊電子
稅 率
兩免三減半
兩免三減半
兩免三減半
兩免三減半
工 商 管 理
法制化、規範化
規範化但有彈性
頗具彈性
頗具彈性
組 織 結 構
管理委員會
管理委員會
管理委員會
管理委員會
海 關
有
有
有
無
資料來源：整理自本研究。
蘇州各個經濟技術開發區的發展基本上呈現「大同小異」的面貌。先從產業結構分析，蘇州早就確定以六大新興製造產業－電子信息、機電一體化、精密化工、生物醫療、新材料（COS993）。然而實際上，新加坡工業園區和蘇州新區的產業結構層次比較高、昆山在層次上較雜、吳江則集中在資訊電子業上，原因之一就是在於時間點上的規劃以及企業成本上的考量，昆山開發區設立較早，當時吸引外資規劃上較差，產業結構較雜，新區和新加坡工業園區規劃較好、投資環境優良、成本較高，造成來此投資的產業層級較高，吳江開發區則是「起步晚、起點高」，因為明碁配套廠的進駐之後，招商引資集中在電子產業，尤其是來自台灣的。
至於開發區的等級差異，吳江經技術開發區是四個當中唯一屬於省級的，其餘三個都是國家級，這使得它的條件相對弱勢，也因此吃了一些虧，該區高級幹部指出﹕
爭取建設出口加工貿易區。現在國家73和71號文件規定是準備建設國家級的出口加工貿易區，主要是在國家級的開發區中相對集中地搞出口加工貿易區，進行封閉式管理，這樣就用不著保證金繳交了，對外性格更強,對企業來說也更加實惠。吳江搞出口加工區的有利條件在於地方小，電子資訊產業佔地2.2k㎡，整個開發區總面積8 k㎡，相對集中，產品集中， 都是電腦資訊產業;海關監管方便,產品類別不多，而且絕大部分為台資企業。我們已經做出計劃，海關總署也很感興趣，但因為僅限於國家級開發區內搞試點，所以我們還在不斷爭取。
--我們對這個問題考慮較早,因為當初是領導都到新竹、高雄加工區看過。但我們不在港口邊上，不知道如何去搞。當時吳江做出一份計劃，而昆山和蘇州新區那時還沒考慮這件事,後來到北京後，海關總署很感興趣,但國家沒有文件規定,所以態度上是誰先符合建設的要求就批准誰。由於需要大量的資金投入,這件事就被耽擱下來。現在國家開放了,但是江蘇省只批准兩家，所以就報了中新工業園區和昆山。這次批審有一個原則,一定要已具備規模,不批空地。吳江這些條件均有，只是限於省級開發區與國家級開發區的差別。﹙CWO992﹚
由此可之，開發區的等級若是有差異，則明顯的出現在新的制度設定上，例如設立出口加工貿易區以及海關，國家級開發區總是為國家優先批准的區域，造成省級開發區與國家級開發區的差別。海關的有無就有明顯的差異，若是區內設有海關，就可以直接進行報關，意即口岸海關的延伸，就不一定要跑到上海了，方便企業的運作。
在條件不一的情況下，四個開發區的經營是否出現相互的競爭或分工呢？受訪者的資料顯示，土地價格的競爭可以說是非常明顯的：
地價當然是有的,因為我的地價是比蘇州、比上海要低。我想一問就知道,地價因地域的不同總是有個級差,我就是在一個相對比較低的地方,蘇州、上海它還有一個參照,它的工業要跟他的第三產業的地價做比較、做參照,你低不下來。而我這個地方按照純粹工業來配置。昆山定位就是在製造業,按照製造業來配置,沒有按造第三產業來配置。同一個上海,就像浦東的價格跟南京路的價格也不一樣。所以,我會低一下。
--因為確實我們的地價也不是最低的,我們也有更低的,比如講,上海還有比我們更低的,它低在什麼地方,就是上海的郊線,京浦、嘉定、淞江它比我更低。但是為什麼沒人去呢﹖你搞工業不是光一個地價,它要考慮眾多的因素,基礎設施、市場、交通各方面綜合起來，它才來決定這個地方。所以,我的地價,如果你要跟上海浦東、蘇州新加坡工業園區,我是要比它低,但是比其它地方,我並不比他們低。--上海浦東、新加坡工業園區的地價確實不能跟我比,因為新加坡工業園區是按照一個城市在規劃;浦東也是金融貿易在一起;而我是一個單獨製造業的地方。實際上,這些專家再開會仔細想一想,它就無法抱怨。但是,我反對價格隨便的亂低,因為我的價格也是受到比我低的競爭,現在我的地價也上到確實沒有什麼好賺的。一平方公里大概二十二美金,我確實二十二塊美金沒有什麼好賺的。（CKO991）
的確，在到處都設有經濟技術開發區的情況下，土地的成本自然成為一些中小企業投資考慮的關鍵點，但一些歐美大企業還是會以選擇制度較完善的開發區投資，土地成本的因素較不重要，這方面蘇州新區及新加坡工業園區比較占優勢，但彼此的競爭還是存在，蘇州新區管委會表示﹕
地價、房價低一些,我們有優勢。但它（園區）規劃很好,講究現代性、時效性。比如說,辦理證照,園區會對你說“七天後來取”,那麼你第六天過來也不行,很講究規範,但第七天一定會給你;在新區,就會盡量早一點給你,當然,也絕不會在第七天以後給你。園區的做法可能比較符合歐美的習慣。
--競爭對手是肯定的啦﹗我們蘇州新區的競爭對手也是有其它,像浦東。外高橋保稅區的地價是120美金一畝地,比他們貴50﹪,那麼為什麼那麼多企業要去呢﹖關鍵是你的政策和配套,你用什麼樣的方式來吸引他(外商)。新加坡的管理經驗,大多數歐美企業很欣賞,因而園區內大多數是歐美企業,少數日本企業,台企更是很少。倒不是他規範,我不規範,他沒有彈性,我有彈性,一句話,這是外商自己的選擇。他那邊的房價那麼高,依舊有外商去,那是外商自己的選擇。相反的,我們這邊有房價由於造價高,比以前還貴,單位獨資的、輕鋼結構的(企業)都貴,依然有人選擇。園區有一套管理模式,完全按照新加坡模式進行,可能不太符合中國國情,例如:公基金問題。﹙CSO991﹚
至於稅率方面，特別是外資企業所得稅的優惠，在經濟技術開發區裡，非生產性企業沒有減免，生產性企業的所得稅率按15﹪徵收。其中經營10年﹙含10年﹚以上的，從獲利年度起，前兩年免徵、後三年減半徵收（吳孟旂，1998）。產品出口型企業，依規定減免所得稅期滿後，按10﹪徵收。先進技術企業按規定減免所得稅期滿後，可延長三年減半期，減半後稅率按10﹪徵收﹙昆山經濟技術開發區投資指南，1999﹚。四個開發區基本上都是依照大陸中央規定，進行徵收外資企業的所得稅，從中可以看出中國大陸是鼓勵生產性、出口型、高新技術型的外資企業投資。
四個開發區在工商管理方面，新加坡工業園區是採用新加坡的經驗和制度，比較制度化，相對的則是較沒有彈性。其他三個開發區在管理上比較有彈性，尤其是昆山和吳江兩個開發區，都是政府全員到齊，動員上至市領導、下到園區管委會的各級幹部為外商企業服務;特別是吳江，政府官員形成一個經營的小團隊，對投資企業進行24小時的服務，外商企業﹙主要是台商﹚遇有問題會儘速為其解決，猶如一個外商投資的服務公司，從訪問過程中對研究單位的接待，便可以了解到吳江政府在招商引資的用心，這彌補了吳江因為省級開發區的一些條件不足，例如沒有海關。
另外，四個開發區中有兩個比較有特點的現象，值得注意。其中一個是新加坡工業園區的「公基金制度」，這一制度全面借鋻了新加坡中央公基金的經驗，以大陸的醫療、住房、養老三項制度改革的目標和政策為依據，改變現行的現收現付的社會統籌制為預籌積累的個人帳戶制，公基金則是交由公基金管理中心運行。另外一個是，昆山的西南邊設有一個昆山經濟技術開發區的配套區─南港配套區，主要是希望接受上海浦東、新加坡工業園區、昆山經濟技術開發區等的輻射，對這些地區進行企業的配套;其中最有特色的就是，在區內設有台灣電子工業區，因為基於前來上海、昆山及蘇州投資的台灣電子大廠越來越多，設立此區是想將這些企業的配套企業吸引進來投資，使電子產業更能集中在此。
六、發展模式
關於蘇南地區的經濟發展的研究，國內學界大多是集中探討外資和外商的研究（尤其是台商），在這方面著墨甚多，但主要的切入點仍多以產業為主軸（如百貨業、食品業、房地產業等），探討台商在當地的相關投資策略，題材集中於產業型態和發展及其地理區位等，且以上海為關注核心（如楊清輝，1994 ；劉麗，1994 ; 周瑞璋，1995）。另外,有些題材像上海港埠、上海地區對外開放、長江流域的經濟發展策略，以及從世界體系觀點考察蘇南地區等研究(如劉亞武，1987 ; 王耀德，1995 ; 王信賢，1996 ; 劉雅靈，1998)，這些研究一般從鉅視角度觀點,重視總體的發展。在瞭解蘇南經濟發展的課題上，這些著重產業面與巨觀視野的研究多少有助於吾人掌握其中的某些事實與面向，但卻忽略了蘇南有關當局和各級政府的發展理念、採行的經濟策略和實際做法。如果只是單存的的由外商的視域出發，沒有充分考量當地社會的政治經濟脈絡，以及其中承載歷史包袱的政策制定者與執行者的觀點和作為，便無法較好地掌握區域特有的性格。
經由上述的分析可知，自八零年代中後期開始，特別是九零年代以降，蘇州地區的各級政府改採外向型的經濟發展策略，致力於建設經濟技術開發區，積極帶動外資進駐，創造了一種新的「蘇南經驗」，不同於前一階段以鄉鎮企業為發展主力的「蘇南模式」。從此出發，試著和一些相關的理論或觀點進行對話與比較，是有其一定的反省和啟發意義。
新國際分工理論指出，新興工業國家興起的結構性原因，是由於產品循環的最後環節從中心移到邊陲所造成的。這樣的分析，基本上仍依照著資本的利潤和成本邏輯(王振寰，1999)。這個理論強調跨國公司從中心到邊陲的投資，主要的動力是在尋找廉價的勞動力。這樣的說法沒錯，只是過分強調外在動力，而不重視投資當地區域內的社會經濟過程，使得第三世界的工業化彷彿完全受到跨國公司所決定(陳允中，1997)。換而言之，新國際分工理論悲觀地看待第三世界發展的依賴性格，以及過分地彰顯跨國公司在經濟投資上的主導地位。在大陸地區，至少是蘇州地區的情形，實際的狀況並非如此。此一理論也不能說明跨國公司以大陸廣大的市場作為投資指標(尤其是大企業)，而非只是單純的低成本效應，很多國際廠商進駐蘇州地區投資，更是看好大陸華中地區的重要性，想以蘇州作為在中國的發展基地，掌握投資上的「利基」。
新國際分工理論對跨國公司所投資的地方社會脈絡是有所忽略的，在蘇州整個外向型經濟的發展過程中，我們可以看到地方政府的主導地位及其積極角色，其和跨國公司之間比較是互賴性的關係。地方政府在跨國投資過程中，是一個連接跨國公司與地方的企業及勞工的中介者。地方政府對外資的不同介入方式，是形塑跨國公司在地方╱區域投資的重要作用力(陳允中，1997)。就此而言，Peter Evans(1979)的「三角聯盟」(triple alliance)模型，認為外資、國家、本地資本三者的互動關係，是形塑第三世界工業化動力的說法，是有待商榷的。因為在蘇州地區的外向型經濟經驗裡，一方面該地區的本地資本很薄弱，由地方政府取代了這一角，形成地方政府和跨國企業的線性關係，而非所謂的三角關係。另一方面，Evans的國家指的是中央政府，而忽略了地方政府的角色。
區位經濟理論也有同樣的解釋盲點。這個理論主張，資源取得的難易程度是企業進入新市場的重要障礙之一，同時也是某些產業中的重要優勢。因此，資源的取得成為企業跨國經營的原因，這些國外資源包括了人力、技術、原料等。當公司特有的優勢能獲得海外國家內部原有資源的相互支援時，即會促使公司進入該國投資。這是區位的或地域的因素。區位理論的主旨在闡述聚集（agglomeration）經濟的本質，並揭示區位間財貨、要素的流動原因，廠商對於區位進行直接投資，經由不斷的直接投資，該處將漸成為一個聚集或結塊的經濟，因而能更進一步的降低生產成本，吸引本國或外國投資者前往該區域（李銘宏，1998）。本文承認聚集經濟能降低生產成本的說法，但是區位理論在解釋像蘇州地區的區域發展時，缺乏對地區經濟的發展脈絡和發展策略的分析，太強調外部(跨國企業的聚集)所形成的在地效果，缺少說明蘇州地區內部因素(如地方政府)的主導作用，因為跨國企業對於投資地區的考慮，不只是聚集經濟的效益，更是投資地區(尤其是大陸地區)地方政府的行為表現，例如地方政府在蘇州外向型經濟發展中，對於外商的軟服務及制度上的配合，將稅率單一化、明朗化等。跨國企業對於某一地區投資時，必定會盡量除去投資的不確定性(例如:在稅收上)，免除額外的成本。蘇州的地方政府在吸引外商投資過程中，就懂得降低跨國企業投資的不確定因素，為企業解決問題。
簡單言之，區位經濟理論在分析跨國企業取得投資地區的資源上是正確的，但是缺乏說明地方政府在跨國公司取得投資地方/區域之資源上的中介角色。這也就是說，該理論沒有處理地方發展過程中政府體制所扮演的角色，特別是地方政治(politics of place) 所形塑的外人直接投資模式和生產組織 (陳允中， 1997)。
進一步考察蘇州地區各級政府建設經濟技術開發區的作法，學習型區域理論儘管難以被用來解釋，卻反過來可以對其產生省思作用。這個理論主張，知識的獲得及技術的擴散對於產業區位的發展特別重要，社會網絡在知識上或技術上的聚集、流通及積累，對於一個區域的經濟發展有其特殊的效力。亦即「創新學習」特性的網絡具有重要性，因為在強調創新的新興產業趨勢中，「知識」是被視為生產所需的要素及其產出（高士欽，1999）。有關區域網絡和創新活動之間的論點，後來成為創新環境﹙Castells，1996；Camagni，1991﹚，學習型經濟﹙Morgan，1997﹚，學習型區域(Florida，1990)，或國家創新體系(Lundvall，1992)等觀點的起源。這些觀點都同意，在現階段的全球資本主義中，競爭力的來源已不再是便宜的勞動力，而是知識和創新。而區域的創新活動，需要長期的知識和經驗積累，進一部轉化成為當地的潛在優勢─ 「隱形知識」(tacit knowledge) (王振寰，1999)。
以台灣的發展經驗作為背景，王振寰(1999)、高士欽(1999)兩者（2000）都認同，學習型區域因為創新和制度上的學習，對一個區域的經濟發展，能幫助其握有全球性的競爭力，這是一種強競爭力15，令其在全球性經濟中佔有一席難以取代的地位。在全球性的連結上，區域性的學習制度形成了後進國家的學習型區域。相對於先進國家的學習型區域，這樣的區域具有以下的特質：1、它必然是全球網路的一部份；2、工業生產基礎結構愈來愈是知識和技術密集的廠商所形成的網絡；3、它需要公共的學習機構(如大學和法人研究機構)之設立，負責轉移和研究先進技術與知識；4、這些研究機構與廠商有經常性的人員和資訊交流；5、廠商之間有合作，互派人員和相互學習的機制(王振寰，1999)。
利用上述學習型區域的理論分析，可見蘇州的經濟發展在創新和體制的學習方面，時間上的積累並不長。因為蘇州是在短時間內從一個遊戲(1985年以前，是一種內部化、社會主義的經濟體制)轉移到另一種遊戲(1985年以後，是外向型、市場經濟或是全球資本主義體制)。再者，蘇州地區的外向型經濟發展模式，是藉由勞動力、土地及廠房等的低成本優勢形成弱競爭，吸引大量外商進駐投資。就學習型區域的積累功能來衡量，其在知識與技術的創新學習上可以說是非常低度的。因為蘇州地區的內部實力不足，其現階段的經濟發展接軌全球經濟網絡時，幾乎完全依靠外資的直接投資;在外資的牽引過程中，雖然努力以高新技術產業作為招商對象，希望廠商的R&D部門可以過來，但是由於缺乏公共的學習機構(這些機構在華東地區仍是以上海為發展核心)，以及當地的廠商因為體制上或是技術上的缺失而無法和外來廠商進行合作，造成學習機制的轉移緩慢。蘇州作為後進的經濟全球化地區，有機會吸收、學習先進國家的知識技術和制度，但目前卻沒有足夠的在地條件與能力去實行。所以，蘇州地區要形成學習型區域的經濟優勢，必須一方面在時間上積累，即使有資本而沒有技術、知識、人才以及新制度根本很難進行「創新」;另一方面需要各個方面的配合與發展，目前最缺乏的就是可以和跨國廠商進行知識技術移轉的學習機構，包括當地的學術研究單位及公民營企業(廠商)。雖然蘇州地區的地方政府扮演著企業家的角色，透過不斷接觸、處理、服務外商外資，經過多年的經驗沉澱，已然學習到服務外商的需求及其問題解決的技巧，對於招商引資的外向型經濟的進展功不可沒。但從長遠來看，蘇州政府需要進一步尋求、甚至成立研究學習機構，並積極培養當地的企業，帶領地方廠商和外商進行產銷配套，建立產官學各界相互支援與合作的機制，這樣蘇州地區才能進一步的工業化，形成學習型區域的優勢。
七、發現與結論
經過以上針對全球化與蘇州外向型經濟發展的探討及分析，本文獲得下述的發現與結論：
（一）八十年代中後期，尤其是九十年代以降，蘇州地區在中共中央的經濟發展戰略主導下，採取外向型經濟的路線，帶動一種外國直接投資的新發展經驗，放棄了前一階段盛行的蘇南模式。
在八十年代初中期，蘇州地區還是以鄉鎮企業作為經濟發展的主導，創造了著名的「蘇南模式」，媲美浙江一帶發展的「溫州模式」，這顯現了蘇南模式在大陸內部性的需求和供給上有其生存和發展的空間。然而，在八十年代中後期資本主義全球化的腳步來臨之後，面對的是外部性的國際市場的競爭，鄉鎮企業的發展原先已經有不少瓶頸，此時更是面臨了嚴重的挑戰。實際上，蘇南模式的失敗以及鄉鎮企業的沒落，和其本身的體制及經營觀念相當有關，鄉鎮企業仍然無法擺脫計劃經濟的架構，形成「大鍋飯」的經濟，使得資本積累和技術創新發展緩慢。因此，蘇州地區的經濟發展面臨缺資金、缺技術、缺管理經驗、缺人才等四大困難，必須尋找新的途徑，解決這些問題。
總之，「蘇南模式」先天就不足又加上後天的全球性競爭的趨勢，面臨失敗和改革的命運。在這樣的背景下，蘇州各級政府希望借鏡國外發展外向型經濟的經驗，結合自己實際的需求，提出了利用外資實施產業升級轉型，加速企業技術進步，推動經濟增長方式等根本轉變的戰略決策。這種藉由外向型經濟戰略帶動的外資大量進駐，帶來一種「外資牽引」的模式，形成新的蘇南經驗。
（二）在整個外向型經濟的發展過程中，蘇州地方政府主導設計和規劃地方的發展，扮演著積極而重要的角色，出現「產權地方化」及「政權公司化」的現象。地方政府猶如一個「公司」或「企業」，亦算是一種另類的「政經合一」的模式，其具體的角色可以從她們和中央政府、地方資本及外國資本的關係明白。
蘇州地區的經濟發展，宏觀上來看，主要是跟隨中國大陸中央的改革開放政策而進行的，屬於中央劃歸的外向型經濟第三類的沿海開放地區，時間是在1980年代的末期。可以說，蘇州地方政府依據中央的對外經濟政策，得以發展外向型的經濟。在整體經濟結構上，中國大陸中央掌握國家經濟整體的發展方向。然而，從微觀上來看，中共在80年代初開始實施的財政「分杜吃飯制」，讓地方擁有相當程度的財經自主。這種中央政府經濟力的下放，就形成地方政府在財政和經濟上握有主導的權力，逐漸有力量來推動本地的經濟發展，扭轉了傳統體制下區域經濟發展和結構調整完全取決於中央計劃和政府投資的被動局面。換言之，地方政府成為調控主體與經濟利益主體的雙重身分，從以往的被動式全國利益執行者轉向主動式的地方利益追求者。蘇州地區的外向型經濟發展亦是以蘇州地方政府作為主導，本研究的對象包括蘇州市政府、昆山市政府、吳江市政府皆是當地經濟發展的靈魂要角。
蘇州地區在外向型經濟的發展中，是以開發區作為發展的策略和基地，大量招商引資進駐，形成一種外資直接投資的模式（foreign direct investment，FDI）。在這樣的情形下，蘇州地區的本地企業，包括國營企業、鄉鎮企業及私營企業在內，不論在資本、生產、經營、市場及技術方面，和外資企業並沒有出現好的接軌（至少目前是如此），兩者之間出現一種難以合作或配套的斷裂。若是以開發區中所呈現的面貌來看，則不是出現如Evans所提出的「三角聯盟」的發展，其中的地方資本這一角在開發區裡幾乎是沒有地位，其位置完全由政府取代。在地方資本的缺席下，地方政府和跨國企業呈現一種「線性關係」，而不是「三角聯盟」的關係。因為開發區裡沒有地方資本的角色，在外資引進的過程中，形成一種斷裂的現象，很難將外來的技術和經營理念深根化，這對蘇州地區的工業化應該是一種隱憂。開發區在此情況下，發展為一個新形式的〝現代性的租借地〞，是一種「劃外之地」。裡面出現的是地方政府和跨國企業之間的線性關係，外商向地方政府租借或購買土地建廠生產，表面上是繁榮了地方經濟，但是否已經真正深化其經濟發展，還有待進一步觀察。不過，蘇州地方政府積極的行使外向型經濟，吸引大量外資進駐投資，並且藉由跨國企業的力量和網絡得以參與這一波經濟全球化，是可以肯定的。
（三）蘇州地區各地方政府幾乎採取相同的發展模式，爭相設立經濟技術開發區做為外向型經濟發展的核心，為了吸引外國資金，調整工業結構及促進高新技術的發展，放寬政府的控制以提高決策的自主權。在經濟技術開發區內，市政府不僅提供優惠課稅、勞動管理、土地使用和開發區運用上的特殊政策，而且重視基礎設施的綜合開發。簡單的說，經濟技術開發區的設立就是想藉由外資的進駐而帶動整體地方上的發展，其意義至少有三個：1、吸收外資，拓展出口，致力發展高新技術產業；2、城市的綜合發展；3、放寬來自中央或地方政府的直接控制和干預，提高其決策和經營管理的自主權。
具體策略上，主要分為以外向型經濟為主，以優化的硬體和軟體－親商政策－建設來作為招商引資的工作，以及培養外向型經濟之專業人才為外商服務等等。就這一點而言，蘇州市、昆山市、吳江市三個地方政府基本上是〝大同小異的〞。〝大同〞主要是以外向型經濟為目前經濟發展的核心，設立經濟技術開發區作為招商引資的據點，以完善硬體建設來改善投資環境，以〝親商〞的觀念服務外商。不過，這些地方仍有些差異，因此她們一方面有著初步的分工發展，因為一些成本以及投資環境的考量，外資會就其需求和條件選擇投產地，遂形成產業聚落和投資的聚落﹔另一方面地方政府彼此在招商引資上仍有相互競爭，例如吳江和昆山都是以台資企業作為主要招商的對象。
進一步探究，蘇州地區的外向型經濟發展在這方面是希望學習台灣的經驗─設立加工出口區、工業區以及後期的科學園區，研究發現此地的很多官員都曾經到台灣考察過，希望以台灣的成功例子為發展借鑑。然而，可以發現蘇州地方政府關於外向型經濟發展的做法比較接近台灣的加工出口區的模式，因為缺乏產官學的合作基礎與事實，目前並不能發展成台灣的新竹科學園區一樣。
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http：//ketd.gov.cn/aa.htm之網址。
http：//www.supac.gov.cn/sipac-c/profile/sip-profile-text5.htm之網址。
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*本文使用的經驗資料來自行政院國科會專題研究計劃【中國大陸蘇南的經濟發展與台商投資之研究】（計劃編號NSC88-2412-H031-001及NSC89-2412-H031-001），作者感謝國科會提供兩年（1999及2000）的移地研究經費補助，還有蘇州大學蘇南發展研究院及社會與發展研究所的協助，以及蘇州地區接受訪問的單位與個人，特別是吳江市、昆山市及蘇州市三地市政府及其開發區管理委員會的合作。
1 1984年四月，中共黨中央及國務院做出了進一步開放十四個沿海城市的決定，包括天津、上海、大連、秦皇島、煙台、青島、連雲港、南通、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海。
2中共的經濟計劃是採用所謂之「梯度理論」，梯度理論適用結果，沿海與內陸經濟發展的差距不免發生，中共為縮短差距，遂產生了將大陸劃分為七個經濟圈的構想：（一）上海浦東為龍頭之長江沿岸經濟圈；（二）為廣東省珠江三角洲經濟圈，日本稱為華南經濟圈；（三）為包括北京、天津、河北省、山東省、遼寧省的環渤海圈；（四）為西南部與南部部分省、自治區，含雲南、貴州、四川三省及海南省、廣東西部、廣西壯族自治區；（五）為西北圈；（六）為黃河中下游地區圈，日本人稱為中原圈；（七）為東北圈。
3所謂的“分杜吃飯”，指的是在財政上地方多收可多支，少收則少支，自行安排預算，自求收支平衡。按照財政分杜吃飯的規定，中央可以獲得其直接管轄的企業的利潤和稅收，而地方則可以獲得其相對企業或透過下放權力由其管轄的國有企業的利潤和稅收;此外，中央與地方則必須透過討價還價或協商決定其他企業稅收留成的比例（李英明，1999）。關於「分杜吃飯」制度的說明，請參閱全治平、江佐中，《論地方經濟利益》，廣東市：廣東人民出版社，1992年，第260至261頁。另外，「地方」則指中國大陸省、市（區）、鄉（鎮）這三級財政體制。
4本文關懷的重點不是中國大陸中央與地方權力劃分的發展關係，對於此方面有興趣者，可以參閱李英明（1999）、馬祥祐（1997）等學者之文章。
5 1991年3月大陸國家科委公佈的「國家高技術產業區高新技術企業認定條件和辦法」中，其規定的高技術範圍有11項：（1）微電子科學和電信技術；（2）空間科學和航空航天技術：（3）光電子科學和光機電一體化技術；（4）生命科學和生物工程技術；（5）材料科學和新材料技術；（6）能源科學和新能源、高效節能技術；（7）生態科學和環境保護技術；（8）地球科學和海洋工程技術；（9）基本物質科學和輻射技術；（10）醫藥科學和生物醫學工程；（11）其它在傳統產業基礎上應用的新工藝、新技術。請參閱楊一章（1999）之碩士論文。
6 本文的地方政府指的是蘇州市、昆山市以及吳江市政府。
7 指的是在基礎設施的供應上,包括道路、供水、供電、污水處理以及工業用氣。
8 吳江政府對於進駐外商企業，不僅為投資商編寫全套項目資料，而且還為他們跑各審批部門，一直到領出營業執照為止。
9 吳江在收費方面實行扎口管理，公開透明化，不該收的規費一律取消。尤其，政府明文規定對台商要收的23項費用，做好「一法制稅」﹙cwo992﹚。
10資料來源請參考http：//ketd.gov.cn/aa.htm之網址。
11資料來源請參考http：//www.supac.gov.cn/sipac-c/profile/sip-profile-text5.htm之網址。
12受限於台灣政府的「戒急用忍」政策，不少台商先到威爾京群島、百慕達群島、新加坡、香港、澳門等地註冊，再轉投資於中國。因此，台資企業的實際數量應該多於大陸官方的統計。
13除了吳江經濟技術開發區以蘇嘉高速公路對外，其餘的三個開發區皆以滬寧高速公路對外。
14新區隸屬蘇州市政府，園區在隸屬上也是蘇州市政府，管理機構的管理人員屬於蘇州市政府管理。不同的是，園區設有中新兩國合資的開發公司，負責園區的經營管理，其人員是招聘的，屬於公司性質，領導是由兩國中央級官員組成，成員甚至包括李光耀和李嵐清兩個高層，可以說是國家級中的國家級。園區的管理委員會主任是蘇州市委書記兼任的，新區的管理委員會主任由蘇州市副市長兼任，從這一點可以看出彼此的差別。
15 Storper and Walker(1989)曾經區分區域競爭能力為弱競爭(weak competition)和強競爭(strong competition)兩種。弱競爭是指資源因素取決於外在條件，例如土地、人力、原料、生產流程等，在全球競爭中，以低成本為其基礎，這種基礎的替代性高，會因為有別的區域在這些條件上佔了新優勢，帶來區域競爭力的消失。相對的，強競爭是指區域本身的資源因素就是競爭力的來源，而且是內在於區域內無法取代的。也就是，資源因素的人力不是由於便宜而是由於生產力和特定的技術，生產流程不是標準化而是知識，廠商之間的關係不是純粹契約關係，而是信任和合作，強競爭的資源因素是基於特定鑲嵌於地方社會之中的知識、技術、和社會關係。這種強競爭的區域就是學習型區域(王振寰，1999)。