從「比例原則」及「信賴保護原則」探討政府採購法案例
謝信從
台北市立教育大學歷史與地理學系碩士班研究生
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壹、前言
依法行政乃法治國家之基本原則，然而，所稱之「法」，並不止於形式意義之法律，亦包括「一般法律原則」。行政法範圍廣泛，所規範的對象相當多且複雜，又須因應整個社會環境的變化，在缺乏行政法總則，而行政法學界亦尚未形成精確概念體系的情形下，行政機關和救濟機關在面對不同性質的行政問題和爭議時，不免容易陷入困境。因此，根據判例與學理所發展出來、普遍適用於各別行政法領域之一般原則，則廣泛運用於行政機關之決定、法院之裁判，並見諸行政法學界之討論，甚至不乏形諸於法律文字者。而於1999年公布之行政程序法，其中第5條規定明確性原則、第6條規定平等原則、第7條規定比例原則、第8條規定信賴保護原則等較為常見和重要的一般法律原則。適用該原則時，當直接引用相關法條[1]。
機關採購雖如同私人間之交易，屬私經濟行為，惟機關採購程序不若私人間之交易行為單純，在個別私人均擬於機關交易下，如機關未能有公平、公開、透明之運作程序，必然引致爭議[2]。
教師在學校內，除了一般的教學事務外，尚有許多行政上的行為，尤以採購行為更為重要，從班級設備的採購、營養午餐的辦理、校外教學的舉辦，乃至教學大樓的興建、校園設施的維護修繕，都均須依照採購法之相關規定辦理。希望藉由行政法課堂上之所學，與實際案例相互檢驗印證，以對於實務之處理，有理論作為依據，符合「依法行政」之原則。
貳、文獻探討
一、採購法的制定情形
（一）政府採購法的制定背景：
政府機關經濟活動規模龐大，而財物購置與工程營建金額，已是政府第二大支出，鑑於目前各機關辦理採購，係以「機關營繕工程及購置定製變賣財物稽察條例」及「審計法施行細則」為主要依據，此等法規係規範審計稽察採購程序之用，較不適宜作為辦理採購之行政法源依據。而政府機關自行制定行政命令規範採購作業之程序，造成各機關之作法岐異，衍生不必要困擾。且我國在申請加入世界貿易組織（WTO）之諮商過程，美、加、歐聯、日本等國，認為我政府採購作業，有部分不符合國際作法，且公開透明化也有不足，因此制定政府採購法[3]。
（二）政府採購法內容摘要[4]：
政府採購法是國內一項重大的立法，不但能釐清審計權與行政權分際，攸關
我國加入世界貿易組織外，最重要的是它建立了公開化、透明化、國際化的
採購制度，對於弊案的防杜、政府施政，乃至於未來國家建設發展均有深遠
的影響，誠如本法宣示之立法目的在於「建立政府採購制度，依公平、公開
之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質。」（政府採購法第1條）
其要點如下：
1.建立政府採購法規體系。
2.設主管機關統一事權。
3.改進決標方式。
4.採購資訊透明化。
5.創立異議及申訴制度。
6.不法行為之懲處。
7.納入社會及環境保護政策規定。
二、比例原則[5]
（一）比例原則的意義：
法國人權宣言第十六條：「國家若不保障人民權利，並未採用權力分立制度，
可視為沒有憲法。」揭櫫了近代立憲主義的精神-- 經由保障人民基本權利與
權力分立制度，建構一個有限權力的政府。現代法治國家本諸立憲主義精神，
藉由法律之規範合理限制權力行使，僅得在「必要時」採取適度的作為。此種
「禁止過度」的原理，衍生出憲法與法律上之「比例原則」。
（二）我國憲法第二十三條：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、
避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制
之。」明文規定必須基於該條所述四種公益目的，且於「必要」時，方可以用
「法律」限制人民的基本權利，即屬「比例原則」之體現。
（三）行政程序法第七條：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有
助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」這是將「比例原則」條文化之規定。
（四）又稱禁止過分原則( 廣義比例原則 )以法律保留為限制基本權利之基準者，比
例原則為其內在界限[6]。
1.適當性原則︰行為適於達成預期目的。
2.必要性原則︰手段不可超過達成目的所必要，選擇侵害最小之手段。
3比例性原則（衡量性原則）：手段與目的應成比例，任何干涉措施所造成之損害應輕於所達成之目的，侵害之法益小於所保護之法益。
三、信賴保護原則
（一）信賴保護原則的意涵：
1.信賴保護原則係指人民基於對國家行為之信賴，在合法信賴下應受到國家
的保護，以保護其對國家的信任與依賴及個人的權益[7]。
2.行政程序法第8條：行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。
（二）至少包含三種根本價值判斷，運用信賴保護原則時，必須加以考量：現存法律關係狀態的維護 （法安定性的要求） 、權利的保障（基本權的考量） 、主張權利者必須值得保護（須符合誠信的要求）。
（三）信賴保護原則之積極要件[8]︰
1.信賴基礎：須具有法的外貌
2.信賴表現：當事人因信賴而展開具體的信賴行為，且信賴行為必須與信賴基礎有因果關係，並且是正常的善用行為。
3.信賴值得保護：須非基於惡意之詐欺、脅迫或其他不正之方法
（四）信賴保護原則之消極要件︰
1.強烈的公益要求
2.顯然錯誤的信賴基礎行為
3.預先保留變更權
參、案例探究
一、比例原則案例[9]
（一）事實：
廠商參與招標機關辦理之「結構式E1多工設備」採購招標案，因給付遲延遭招標機關拒絕收受，並經通知將沒收押標金及申訴廠商列入不良廠商。
（二）案例探究：
1.招標機關為提升電訊服務設備，開立「E1多工設備」規格招標（現行係T1電路，新開規格E1多工設備屬歐規系統，二者傳輸數據不同），新設備具備整合語音、數據之能力，國內係首次引進，招標機關為求慎重，遂於八十九年一月十四日公開招標，先行採購三套進行測試評估，以作為日後大量採購之參考；廠商則以新台幣參拾參萬陸仟元得標。招標機關對於廠商所交付之系爭標的，係完全由澳洲廠商○○公司所製造且必須配合招標規格作修改設計，交貨時亦須從國外進口等事實均已知悉。國外廠商為E1多工設備配合修改設計，以致延遲交貨，連帶使廠商之交貨期限亦遲延，為此廠商曾函請招標機關同意交貨日期由原訂之三月十七日展延至六月二十日，此係雙方均不爭執之事實。
2.至於本採購案之目的，係為完成評估報告以作為日後大量採購（約一千套）之參考；嗣後廠商遲延給付，招標機關轄下之業務單位因需求急迫而另外先行採購，致使本採購之目的性喪失。由本採購案僅供評估用之三套與大量採購達千套之數量相較，就系爭三套之逾期交貨情節遽予認定為不良廠商，顯不符合比例原則。按政府採購法第一百零一條第十款規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報……一○、因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。」本件招標機關就系爭標的之採購，依上述比例原則觀之顯未受廠商遲延給付所影響，足見廠商之履約遲延尚非屬情節重大之情形，應無採購法第一百零一條第十款規定之適用餘地。
3.主管機關依據此一比例原則，撤銷招標機關之決定。
二、信賴保護原則案例[10]
（一）事實：
廠商○○交通有限公司參加招標機關○○郵局「郵件委外運輸工作一年期」案，開標過程中，因廠商投標文件中會員證影本，非「當年度」之會員證，招標機關判定廠商投標文件無效。
（二）案例探究：
1.本系採購案之「招標公告」其規定廠商資格為「凡具備下列證件之廠商均可參加投標：正式營利事業登記證、公司執照、汽車貨運商業同業公會會員證、汽車運輸業執照、最近一期納稅證明文件」，其汽車貨運商業同業公會資格並不以「當年度會員」為必要。
2.復查本案投標須知第十四條則規定，投標廠商資格須為「汽車貨運商業同業公會當年度會員」，同條第二項第三款復規定投標文件須具備「汽車貨運商業同業公會當年度有效之會員證影本」，招標公告與投標須知二者規定並不相同，基於信賴保護原則，自應作對廠商有利之解讀，亦即只須具有汽車貨運商業同業公會會員證即符合投標廠商資格，並不以具備「當年度會員」「當年度會員」為必要。
3.又審諸台北市汽車貨運商業同業公會之函示，已具體說明「依商業團體法規定，會員申請入會，即核發會員證，如無事項變更，則一證到底，勿須每年換發」，則廠商為該公會之會員應可採信，廠商主張其具備汽車貨運商業同業公會會員證，符合投標資格規定乙節，應有理由。
4.主管機關依據此一信賴保護原則，撤銷招標機關之決定。。
肆、結論
證諸上述案例，可知行政機關在運用裁量權時，雖然謹守法制國家「依法行政」原則，然而，在實務裁判中仍不乏因違反行政法一般法律原則（諸如比例原則、信賴保護原則等）而遭撤銷之案例。因此：
一、行政法之一般法律原則，作為行政機關從事行政行為合法性之檢驗標準，為學界
與實務界之共識。換言之，行政行為除須符合「形式合法性」外，尚須符合「實
質妥當性」，而實質妥當性則須通過「行政法一般法律原則」之檢驗。
二、行政法一般法律原則對於行政機關行使裁量權之影響，有越來越重要的趨勢，此
乃肇因於行政機關行使裁量權並非絕對自由，除依其各別專業法規做法律與事實
之涵攝外，尚應遵守一般法律原則。若違反者，則將構成裁量之濫用而違法。
伍、參考資料
1.行政院公共工程委員會編印，政府採購法令彙編，（台北，公共工程委員會，2006年九月十八版）。
2.行政院公共工程委員會編印，政府採購申訴案例彙編（一），（台北，公共工程委員會，2000年十二月初版）。
3.行政院公共工程委員會編印，政府採購申訴案例彙編（二），（台北，公共工程委員會，2002年四月初版）。
4.黃默夫，基礎行政法二十五講，（台北：三民，200 6年9月修訂初版）。
5.林鴻銘，政府採購法之實用權益，（台北：永然文化，1999年9月二版）。
6.陳建宇，政府採購異議˙申訴˙調解實務，（台北：永然文化，2003年8月初版）。
7.吳庚，行政法之理論與實用，（台北：作者自版，2004年1月增訂8版新刷）。
[1] 參見王必芳，行政法上一般法律原則之探討。
[2] 參見陳建宇，政府採購異議˙申訴˙調解實務，（台北：永然文化，2003年8月初版），頁5。
[3]參見黃文清，政府與私立機構之行政效率比較研究─以九二一災後校園重建為例。
[4] 參見林鴻銘，政府採購法之實用權益，（台北：永然文化，1999年9月二版）。頁38-41。
[5] （一）、（二）、（三）參見http://www.icdf.org.tw/new/no5808.htm
[6] 參見周志宏，行政法之一般法律原則。
[7]參見林明鏘，行政契約與行政處分。
[8]（三）、（四）參見周志宏，行政法之一般法律原則。
[9] 參見行政院公共工程委員會編印，政府採購申訴案例彙編（二），（台北，公共工程委員會，2002年四月初版）。頁547-550。
[10]參見行政院公共工程委員會編印，政府採購申訴案例彙編（二），（台北，公共工程委員會，2002年四月初版）。頁236-240