減班超額現象之影響與因應
歐陽麗玉1
1國立屏東科技大學技術及職業教育研究所研究生
teresaoy@yahoo.com.tw
張碧如2
2國立屏東科技大學技術及職業教育研究所副教授
brchang@mail.npust.edu.tw
摘要
少子化是近幾年來世界人口結構變遷的現象，隨之在教育層面造成學校學生人數與班級數減少、教師超額等議題。本文透過文獻分析方式，彙整出減班超額現象所帶來的衝擊與影響，進而探討因應策略。研究結果發現：減班結果造成學校裁校或併校與校園空間設備閒置等現象。超額教師現象形成教師供需過剩，衝擊到教師的工作權。本文根據研究發現提出減緩減班超額現象衝擊的相關建議。
關鍵字：減班超額、少子化
壹、 前言
二十一世紀，世界人口結構面臨重大挑戰。學者們（吳清山、林天祐，2005；張馨方，2009）認為低生育率或少子化現象是許多國家（尤其是已開發國家）共同關注的議題。根據內政部統計（內政部，2010），2010年台灣出生人數計166,886人，較2009年減少了24,424人，共減少12.77%（詳細資料見表1）。
表1：台灣近十年(2001~2010)人口出生人數及出生率
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年底 |
出生人數（人） |
出生率(‰) |
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2001年 |
260,354 |
11.65 |
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2002年 |
247,530 |
11.02 |
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2003年 |
227,070 |
10.06 |
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2004年 |
216,419 |
9.56 |
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2005年 |
205,854 |
9.06 |
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2006年 |
204,459 |
8.96 |
表1：台灣近十年(2001~2010)人口出生人數及出生率（續）
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2007年 |
204,414 |
8.92 |
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2008年 |
198,733 |
8.64 |
|
2009年 |
191,310 |
8.29 |
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2010年 |
166,886 |
7.21 |
資料來源：研究者自行整理
少子化現象的出現隨之對各層面產生衝擊，在教育上最直接影響就是學生來源減少，教育產生供需失衡，不同教育階段陸續面臨招生人數不足的困難。根據教育部統計處資料（教育部，2011），台灣地區99學年度國小新生入學人數約有21萬5千人，相較於98學年度，約減少1萬6千人。少子化造成學生人數減少的現象在各教育階層蔓延開來。國小新生人數自93學年度開始呈現負成長；對國中新生人數的衝擊則延緩自九十九學年度開始；而高中職新生人數則從102學年度開始受到此現象之波及（黃嘉莉，2009）。有關國小一年級、國中一年級的學生人數，見表2。
表2：台灣各學年度國小及國中一年級學生人數 單位：人
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學年度 |
國小一年級學生人數（人） |
國中一年級學生人數（人） |
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95 |
286,122 |
317,762 |
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96 |
275,360 |
317,072 |
|
97 |
242,676 |
318,239 |
|
98 |
230,133 |
313,942 |
|
99 |
214,596 |
288,229 |
資料來源：研究者自行整理
少子化現象使得學生來源驟減，讓許多學校面臨「招生人數不足」、「減班超額」、「小校裁併或廢校」等問題（林靖雯，2008；張憲庭，2005）。政府面對現階段少子化現象所帶來的教育困境，提出降低班級學生人數、發展高中職社區化等因應策略，促使國民教育能因此朝向精緻教育邁進，以吸引學子就讀（陳淑敏、廖遠光、張澄清，2008）。然而，一系列精緻教育發展方案的實施，雖降低班級學生人數，落實「小班小校」理念，但在實際運作上卻因政府財政困難而遭遇困境（張馨方，2009）。因而，資深老師無法退休，加上減班影響下學校教師編制員額縮減。也就是，超額教師人數逐年增加，顯示出教師人力新陳代謝趨緩，讓超額教師的問題襲捲各校園（商永齡，2008）。
超額教師影響層面，已從國小階段衝擊到國中。目前超額教師的決定門檻，多採「後進先出」原則，結果是，資淺教師成為超額制度下的犧牲者，不但阻礙新舊師資流動，更因超額教師去向不定，衝擊到教師的工作權。偏偏在此超額教師衝擊下，政府為提升國家競爭力推動許多教育改革，更加重教師負擔，讓基層教師在面對可能被超額、甚至被資遣的擔心下，還要配合政策的變革，難以全心全意投入教學，教育職場充滿不安定的氛圍（蘇榮長，2006）。
因此，本文透過文獻分析的方式，分析減班超額現象的困境，並期望能提出改進建議，以供參考。
貳、
減班現象造成的困境與挑戰
在教育政策改變及少子化影響下，帶來的教育重大衝擊，便是減班超額現象。減班超額結果，形成目前教育領域的一些困境與挑戰，包括校園氣氛動盪不安、教師工作士氣低落，以及人力資源的浪費等。在減班的現象方面，主要是學校面臨減班併校的危機以及學校面臨轉型的考驗，校園空間及設施的閒置，以及同學間的互動減少。
一、 學校面臨減班併校的危機
新生兒數量減少的影響，從幼稚教育開始，緊接著是國民小學、國民中學、高中職、大學院校，許多學校因此面臨招生不足與班級數減少的窘境，偏遠地區或規模較小的學校，更有併校或廢校的危機，而該趨勢也逐漸從東部、南部，往中部，甚至往北部蔓延。在此現況下，教育的素質逐漸低落，例如，吳清山、林天祐（2005）表示，各大專院校系所的錄取率因為少子化而提高，學生的升學壓力與競爭雖可獲得減緩，但學生素質與教育品質，卻也因此而變得低落。
二、 學校面臨轉型的考驗
在面對學生人數降低、班級數減少或併校的困境時，學校組織必須面臨轉型及重新定位的考驗，甚至必須發展出有效且適當的應對策略，以特色學校的新市場定位，提升組織競爭力，以因應這波新挑戰（黃怡雯，2007）。目前學校組織重整與再造的方向，包括利用不同形態的網路資源、結合社區資源、取得互補性資源、進行學校創新經營與鼓勵終生學習的新行銷策略等（蕭育芬，2008）。
三、校園空間設備閒置
學校減班後，學校設備與校舍的使用需求也減少，形成教室空間及學校設備過剩或閒置等問題，儼然形成教育資源的過度浪費。此外，班級數減少代表著教育補助的銳減，致使班級數較少的小型學校或鄉下學校被邊緣化，結果是，教育資源分配缺乏，成為教育貧困區（廖世凱，2006），學校也因此更無法改善校園空間及設備的閒置問題了。
四、學生同儕間互動減少
新生兒數量降低及小班小校的結果，讓孩子在家中或在學校裡，都可能有人際關係發展不易的現象。首先，孩子在家中缺乏兄弟姊妹間的互動練習，加上許多父母親或祖父母因孩子數少，易對孩子出現溺愛或縱容行為，易造成孩子性格上的偏差。其次，學校中每個班級的學生人數降低了，甚至有個位數學生的班級出現。學生人數多，在課程與教學活動方面的安排可增加學生合作學習的機會（Barker & Gump, 1964）。當學生在教育情境中缺少同儕互動的機會，以及缺乏同年齡的學習模仿對象時，可能造成學生人際關係發展的困難，使其人格發展缺乏同儕刺激。
參、
超額現象造成的困境與挑戰
隨著少子化現象的衝擊，在超額的問題方面，形成的教師高齡化、教師供需失調、學校處理超額教師問題缺乏周延性、校園氣氛動盪不安。教師工作士氣受到影響，以及缺乏對教師轉型的協助。
一、教師高齡化
目前超額教師的問題，多是由各校自行制定相關辦法來進行處理，而大多數學校是以「後輩尊重前輩」的標準，也就是以在校任教年資、教師年齡、資歷等，作為決定超額教師的原則。在這樣的標準下，年輕或資歷淺的教師較易成為超額教師，加上政府財務困難，屆退教師退休不易，形成校園裡以資深教師占大多數的結果。而被超額的教師中，許多是剛調回家鄉服務的中生代教師，他們本以為終於可以安定，卻面臨這些介聘或調動，與其生涯規劃不符，也造成教師調適的困難。綜言之，教師高齡化的現象，不但讓資深與資淺教師間無法進行文化的傳承，讓學校新舊教師間的新陳代謝無法進行（林美雲，2006），也讓中生代教師面臨調適的困境。
二、教師供需失調
師資培育管道多元化後，因師資培育機構過度膨脹、師資培育量過大，讓流浪教師的問題日漸嚴重（蔡銘津，2008），加上因少子化現象，各校必須進行教師員額的控管，所以許多學校寧可遇缺不補，讓教師的工作機會更是大大減少，新手教師無法進入校園。換言之，少子化的現象讓教師的需求量大幅減少，讓師資培育過剩的問題更加嚴重。在教師超額問題氾濫的同時，教師供需失調的問題儼然成為新的時代議題。
三、學校處理超額教師問題缺乏周延
目前超額教師的處理規範細則，少數由縣市政府統一規則，其他大部分則由各校自訂。結果是，縣市內各校自訂的辦法標準不一，各縣市超額教師產生的方式也不一致，其公平性有待討論（商永齡，2008），其適法性也有相當爭議（許禎元，2005），所幸目前仍無任何縣市有超額教師被資遣。換言之，學校處理超額教師在方式上，仍缺乏周延性。
其實，因為超額教師的處理攸關教師的工作權，其公平及公正性更顯重要，因此，開放各校自訂超額教師處理辦法確實有重新商榷的必要。例如，超額教師的「後進先出」處理原則，就有違公平性，也易抹煞教師對教育的熱情（楊銀興、林政逸、劉建慧，2007）；「積分制」則容易使教師轉而追求積分，甚至影響其教學品質，或者破壞教師間的互助關係（陳世佳、許瑞娥、陳逸敬，2010）。換言之，學校在處理超額教師的方法上，不可不謹慎。
四、校園氣氛動盪不安
若由各校自訂超額教師處理辦法，教師間可能為了自身權利而對辦法的內容錙銖必較，形成校園裡教師的對立氛圍，而經常性的減班超額，以及擔憂成為超額對象，教師對學校易產生不安全感，甚至對教學工作心有餘而力不足（蘇榮長，2006）。即使尚未面臨減班超額的問題，但透過媒體的大肆報導，校園氣氛的感染，易引起教師對相關問題的擔心。
五、教師工作士氣受到影響
減班超額之所以成為議題，主要是它深刻影響了校園的氣氛外，也造成教師的工作壓力及影響教師的工作權利，進而影響教師的工作士氣。教師的工作壓力，可因其心理層面、個人特質與外在環境因素而有所不同，但確定的是，在學校組織氣氛、政府教育政策的推行、教師個人體認等方面，均會為教師帶來潛藏的壓力。此外，為了提升教育品質，教育部不斷推出新的改革，但又因經費有困難，政策容易搖擺不定，在學校必須配合的情形下，只能轉嫁給教師，也造成教師過大的工作負荷與壓力。因此，在減班超額的衝擊下，隱藏了校園中的不安定感，也增加了教師的工作壓力。
在工作權力方面，超額教師的規範制訂權限，容易侵害教師的工作權（商永齡，2008；李麗日、郭宏德等人，2008）。周哲賢（2008）、范源訓（2006）強調，面對被超額的未定性，教師心中的無力感極深，常會產生工作壓力。劉家巖（2008）認為，擔心被超額可能會影響教師的教學品質，甚至降低教師對工作負責任的態度。目前，超額教師常被界定為不適任教師，讓教師在轉換學校或轉業時，容易遭受異樣，萬一自己成為超額教師，不但要面臨教學環境轉變的不安感，自我的心理調適，更要處理外界對超額教師的不良觀感。
六、缺乏對教師轉型的協助
教師工作繁瑣，學生管教不易，又必須配合教育部的政策推動，更是讓許多教師感到相當忙碌，當傳統觀念認為教師應為終身職志時，就可
肆、 因應減班超額現象之建議-代結論
根據以上所述減班超額現象之影響，提出以下之建議：
ㄧ、 教育政策方面
減班現象會造成學校減班併校，同學間互動降低，以及校園空間及設施閒置等問題，而其根本因素是少子化，以及學生人數的不正常流動。面對該問題時，相關單位首先應有適當的獎勵生育政策，避免學生人數「不足」的問題。而學區的劃分應公平、公開，讓教育資源可以整合分配，避免學生過度集中於都會區或明星學校，而造成學生人數「不均」的現象，尤其，應顧及文化不利或偏遠地區學校的權益，以避免加劇城鄉或貧富間的差距。換言之，在持續鼓勵生育及降低班級人數的雙重運作下，可望減緩減班現象的發生，也使國民階段的教育更朝精緻化邁進。
在超額的問題中，政府應建立統一的超額教師處理原則，然後交由各校自行運用，以避免各校間各自運作而形成的不公平現象。該處理原則應尊重教師的自主權與工作權，有效降低目前師資供需失衡之問題。目前所運用的「教師退場制度」是大的方向，但仍需要更精緻的配套措施。首先，政府可放寬教師退休資格，降低教師退休年齡限制，讓資深教師能有完整的生涯規劃，並藉以釋出教師缺額。如此不但能改善教師高齡化的問題，也能讓教育注入新的生機，使資淺教師有更多磨鍊與務的機會。此外，應落實教師的績效考核制度，並作為超額教師之評定標準；對於不適任教師，也應將之列為教師評鑑或超額教師推選方式的基準，以達成「保優汰劣」的目標。最後，在學校努力因應超額教師問題時，師資培育機構也應控管學生的培育數量，並透過量的控制，提升培育的素質，而政府則必須扮演協助的角色，包括協助師資培育機構降低培育數量，甚至輔導師資培育機構轉型其他系所或增置現職教師進修管道。
二、 師資培育機構方面
師資培育機構的培育內容與管控方式，是決定教育品質的一大關鍵。面對師資缺額減少的現象，除了暫緩新增教育學程外，更應儲備教育市場所需師資與競爭力，以為未來可能的轉型的準備。是故，職前師資培育系統應透過師資培育適當的調節與管控，並針對現行課程做調整，才能確切兼顧「量減」與「質升」的理想（鐘德馨，2007）。此外，各領域超額人數不一，資淺教師在害怕成為下一位超額者前，應持續進修取得第二專長認證，以便未來轉型其他領域任教，甚至改到業界任職。針對此點，師資培育機構應開放在職教師進修管道，培育教師兼有第二專長的實力與任教彈性空間。
三、 學校組織方面
在減班現象的因應方面，學校應以「最少限制、最大應用」的原則來運用因學生不足及不均所形成的空間及硬體設備閒置的問題，並以發展學校特色來面臨併校的危機。建議包括：結合社區資源，發展學校特色，以吸引學子就讀；開發終身學習資源，活化閒置資源再生利用，將閒置校舍改為專科教室、社團活動室或是社教場所，鼓勵社區民眾多加利用，達到終身學習的目的（林靖雯，2008）；結合社區生活圈，開放校園週末停車場使用等。此外，學校應多辦理校內大型活動或跨校的聯誼活動，以增加學生間的交流，降低因班級學生人數降低而讓同儕互動也減少的困境。
在超額教師的因應方面，各校超額教師產生的方式多採用「後進先出」原則，該原則容易抹煞教師對教育的熱情，也容易造成校園中的緊張氣氛。建議組織領導者應該主動協調，積極關懷，給予教師們正向的支持與鼓勵，也應積極因應因減班超額或教育政策改革下教師必須面對更大工作量與工作壓力的問題。對於面對被額的教師，學校應提供協助並給予輔導，讓他們了解超額是現代社會的必然現象，而不是對其工作能力的否定。此外，學校應支持教師再進修，鼓勵及協助教師發展第二專長，並協助教師與業界結合。例如，周三研習的內容應更多元化，並應盡量邀請業界講者分享，讓教師有接觸業界的機會與管道。
四、教師方面
在減班的現象中，教師可以透過小班及適性化教學的推動，顧及到學生的學習品質與多元智慧之發展，學生因此能接受到更精緻的教育品質。然而，小班教學的結果是否真能達到適性化教學的目標，還必須視教師能否進行轉型，因此，不論是校長或是教師，在其學歷、專業能力、生涯發展方面，均需不斷的自我充實與進修，以符應小班小校的新的教育目標。此外，教師應有健全的心態來面對教育職場的改變，並體認現在已非「一日為老師，
參考文獻
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