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ISSN 1560 1544
第七十六期 2009.7.01 |
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南華大學教育社會學所（嘉義縣大林鎮中坑里32號） 寄
大學學類結構與男女職業地位階層化之關係（陳建州）……………………….. .03-05
風險、媒體與常民科學溝通 （齊偉先）…………………………………………...06-15紐西蘭高等教育學費與貸款政策之公平性省思(李家宗)……………….. …....... .16-31國家、社會與政策：一個大圖像的性別教育觀看方式(李淑菁)……………………32-39徵稿園地………………………………...........................................
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大學學類結構與男女職業地位階層化之關係
陳建州
南華大學應用社會學系助理教授
教育作為人力資本的一種，與未來的職業成就有高度的關係。教育成就可以分成垂直的等級（如：國中、高中、大學）和水平的種類（如：高中、高職）。不同的教育成就，在勞動市場上得到的回饋可能就不同。
自1984年高等教育擴張以來，迄今，國內大學數量已超過160所，就「淨在學率」而言，大學階段教育已進入普及狀態。因此，觀察擁有大學文憑者在勞動市場上的回饋情形，除了和其他學歷者相比之外，也要比較不同教育種類之間的差異。許多研究證實：勞動市場上的回饋與就讀的科系有關，例如：醫學系的報酬遠超過其他科系。依此，欲理解男女在勞動市場上的回饋差異，也就不能忽略他們的學習種類差異。
首先，男性與女性所偏愛的科系並不相同，男性通常傾向於選擇電機、數學、物理、工程等學類；女性則傾向於人文、家政、護理、藝術、教育等學類。於是，我們可以依據這種性別傾向，將學類區分為男性學類、女性學類和中性學類。其次，研究也發現，男性學類所聯結的職業，在勞動市場上所能得到的回饋，整體而言高於女性學類所聯結的職業。
依據教育部所公布的大專各科系學生人數，取最早期的數據（1972∼1976年間），再以男、女投入各學類的比率作估計，我們可以將各學類的性別屬性區分如表1。可以見到，傳統上屬於女性學類者，包括了藝術、人文、商業管理、護理助產、家政、觀光服務等學類；屬於男性學類者為數學電算機與自然科學、醫學與牙醫、工業技藝與工程、建築及都市規劃、農林漁牧、運輸通訊、軍警體育與其他；中性學類則包括社會經濟心理、教育、法律、大眾傳播、其他醫藥。
表1 臺灣早期（1972∼1976年間）大專教育學類性別屬性
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女性學類 |
藝術、人文、商業管理、護理助產、家政、觀光服務 |
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中性學類 |
社會經濟心理、教育、法律、大眾傳播、其他醫藥 |
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男性學類 |
數學電算機與自然科學、醫學與牙醫、工業技藝與工程、建築及都市規劃、農林漁牧、運輸通訊、軍警體育與其他 |
資料來源：教育部（2008）。大專院校各校科系別學生數。各校基本資料庫檔案。網址：http://www.edu.tw/statistics/content.aspx?site_content_sn=11519。
那麼，這些學類分布在各類型大學的情形是如何呢？依據學校的發展特色（學術型或技職型）及隸屬部門（公立或私立），可以將大學區分為四種類型：公立大學、私立大學、公立技職、私立技職。圖1呈現女性學類、中性學類和男性學類在這四類大學中的分布比率。
圖1 不同性別屬性學類在各類型大學之分布情形
從圖1可以發現幾個特徵：首先，相較於學術性大學，技職型大學的學類，具有性別色彩者的比率較高；反之，學術型大學的中性學類之比率則較高。假設各類型大學的學生之性別比率都接近1：1，並且男生選擇學類時，比女生更有性別化傾向（事實上也差不多是如此）。則意味著技職型大學的學生就讀具有性別色彩的學類的機會，會比學術型大學的學生高，亦即，就讀技職型大學的男女，他們未來的職業報酬之性別差異，可能會大於就讀學術性大學的男女。
再比較公立與私立之間的差異，顯然地，公立學校（公立大學與公立技職）的男性學類比率，高出私立學校（私立大學與私立技職）許多。同樣地，假設各類型大學的學生之性別比率都接近1：1，並且男生選擇學類時，比女生更有性別化傾向。則公立學校的女學生就讀男性或中性學類的機會，會比私立學校的女學生高，亦即，就讀公立學校的男女，他們未來的職業報酬之性別差異，可能會低於就讀私立學校的男女。
將上述兩個比較結果合併，可以發現：如果女性就讀公立且是學術性的「公立大學」，則進入「非女性」學類的機會，會比其他學校的女生高，亦即，她們比其他學校的女學生，有更高的機會獲得更高的職業報酬。反之，就讀私立且是技職型的「私立技職」的女性，進入傳統女性學類的機會，會比其他學校的女生高，亦即，她們比其他學校的女學生，有更高的機會獲得偏低的職業報酬。而我們都知道一個事實：進入公立大學的學生，他們的家庭背景是四類型大學當中最好的；而進入私立技職的學生，他們的家庭背景是四類型大學當中最差的。於是，我們可以見到：家庭背景對職業成就的影響，透過學校的學類結構而完成。這種「巧妙」的安排，不知是精心的設計，還是無心的巧合？
風險、媒體與常民科學溝通
齊偉先
南華大學應用社會學系副教授
一、現代社會中的兩類風險
現代人身處科技日新月異的環境，日常的生活中往往充斥著許多新穎的科技產品，由生活必需品至休閒消費產品，生產科技不斷地更新、升級，周遭所構築的生活環境也因硬體材料及相關工業的進步而不斷地改善。就科技決定論的觀點，這些科技產品及設施(作為一種媒介)的使用，影響的不只是社會溝通的形式，更影響訊息內容的選擇以及日常生活的文化認知及文化內涵。其中一項重要特徵就是常民風險感知的強化：伴隨科技發展而產生的風險感知，展現的不只是現代人心理上的一種特殊焦慮，它更進一步影響的是社會關係新型態的發展及演變。過去人際關係的集體感知是在一種「自然」條件的狀態下發展出來的，包括有因自然血緣關係所發展出來的家族、宗族集體感知，也有因地緣關係所發展出來的地方社群的集體感知。但在現代社會中經由風險感知發展出來的，則是跨血緣、地緣或社會階層的集體感知，由不同的風險感知分別發展出不同的組織化行動及集體感，影響著現代人社會關係的結合、重組等文化形式。
以核電廠(或焚化爐)的設置與毒奶粉的事件為例，民眾產生風險感知及面對風險所採取的社會過程就有很大的不同。前者的區域性較強，涉及共同決策所產生的風險，因此由風險所產生的集體感知也有較高的區域性格。由此採取的抗險方式往往衍生的是相關政策的辯論，甚至會引發街頭抗爭等政治手段。但後者則和個人的食用選擇有關，避險的方式也較容易由改變個人選擇來進行，因此所能蓄積政治抗爭的能量較弱，引發的反省探討比較會是在法律規範面及行政執行面。
基於這兩個不同類別，我們可依風險感知建構的社會過程將風險分成(1.)鄰避性的風險、以及(2.)個體性的風險兩類。由於這兩類風險分別會衍生出本質相異的社會過程，因此所進一步產生的集體感及所需的風險管理方式也不相同。所謂鄰避性(NIMBY: Not In My Backyard)指的是與風險相關之設施，涉及共同的生活範圍以致於這項硬體設施的設置，往往會引發同屬此風險影響範圍內居民的反對，進而採取因應的集體行動。因此，相關的風險評估、管理及避險措施等因屬公共事務而有凝聚共識之必要。
全台灣一共有四個氣象雷達站，肩負著氣象預測的重責大任。這些氣象站大都架設在空地或者人煙稀少的地方，唯一的例外是七股。七股的氣象雷達站，距離鹽埕村只有大約
在此報導中，我們見到了現今臺灣社會不乏出現的場景，一個站台的設置或決策，影響的是一群必須共同承擔風險的社群，在決策定案後，這個社群中的每個個體沒有不「冒險」的權利。也因此會在此社群中形成一種「命運共同體」的感知，所形成的組織化行動或許不一定必然是激烈的抗爭，但卻必然因集體感產生較高的集體行動的動力，社群間傳遞訊息及進行溝通的密度也必然提高。
另一方面，個體性的風險則由於風險評估、管理及避險都較屬個人選擇範圍內所能操控改變的事物。例如毒奶粉、毒紅龍果等事件，僅管這類事件也屬公共衛生的範疇，但民眾往往可自行採不食用相關產品的方式來避險，也因此所形成的組織化行動和上面所談的風險溝通的模式會有相當大的不同，集體行動的動力也相對會較弱。但因為它的影響範圍是跨區域性的，所以這類事件引發媒體的效應卻有可能更大。
由於這兩類風險所引發的社會效應及媒體效應是相當不同的，因此有對象區隔性的科技知識傳播也會有所差異。至於如何傳達日常科學知識及傳達什麼樣的科學知識給大眾就成為現代人參與公眾事務的一項重要提問。
二、風險的現代意義
伴隨科技發展而產生之風險議題，已於1970年代就在科學領域獲得重視。在科學理性主導之相關領域的討論，主要可分風險感知(risk perception) (Fitchen et al. 1987)、風險評估(risk assessment)及風險管理(risk management)這三個步驟概念(Palmlund 1992; von Winterfeldt 1992)。主要的思維在於以科學的方法因應可能產生的非預期發展。所以不論是在風險的感知、評估及管理，都有一定的科學程序及計算方式。也因此，所謂的風險可說是對非預期性進行科學化理解及處理的對象。後來隨著一些因科技應用所導致的重大意外事件，如三浬島(Three Mile Island)、車諾比 (Tschernobyl)等事件、以及一些對環境變化的認識(如溫室效應)，這都相應引起一些對工業化社會所帶來的負面問題及後果的反省。這些事件的共同特質是，它們的影響不僅規模大而且非短期可改變或回復者，所以所引發的關注也是跨國界的。相關的反省、批判也都將矛頭指向人類過度對物及自然進行工具化的操作，也因此面對外在“環境”的“反撲”所發展出來的責任倫理及風險論述也相繼出現，並且是跨學科地進行著。但風險論述的相關問題並不隨著這些討論而獲得了“解決”，相反地正是由此才開始跨學科地被廣泛地討論及處理。
同於1970年代，風險研究也獲得一些文化研究學者的重視，例如英國文化人類學者Mary Douglas就以人類學的角度，探討傳統族群中「危險(danger)」在維繫社群聯帶的功能及意義(Douglas 1966)。在她後來的著作中，更突顯現代社會中風險所帶來的社會功能(Douglas/Wildavsky 1983)。有別於傳統社會中儀式作為一個重要形塑共識及集體感知的媒介，現代社會中科學及科技的客觀性及普遍性及由其所衍生的風險感知及風險控管，則是現代人形塑共識及集體感知的重要媒介。只不過形塑的不再是族群部落的集體感知，而是有相同風險感知的社群。同時，取代過去「宗教儀式」功能的則是現代「危機處理」的措施。過去論述的是解決危險背後的超越性詮釋，而現代則是面對風險的世俗性因應方法。
隨著文化研究學者認知到風險的社會意義，1980年代風險的研究更受到跨領域的重視。其中特別是以德國社會學者 Urlich Beck (1986)所提的風險社會概念引起學界廣泛的注意。風險在社會學的研究中，已超越將風險視為是自然科學可計算損益、補償的一種專業流程，而強調風險感知、風險評估及風險管理這三個過程本身就是一種社會進行議題化的過程，所以主張除了一些技術性專業計算的流程外，必須反省到相關的社會運作，例如風險感知不是只是科學上的機率問題，還包括了誰在生產、主導這些科學訊息、這些訊息是否沒有專業爭議、這些訊息又是如何被傳遞給公眾、傳遞過程是否充份或有訊息不對等的情況等等問題。當公眾不信任專家的資訊時，科學數據對風險感知所能起的效用是相當有限的(參考 周桂田 2001)。這一系列的信任問題，除了對專家及科學數據的信任、還包括公眾對相關制度、交易機制等等的信任，這些都是風險感知的重要影響因素。可以說社會科學把原屬於純自然科學的議題，拉至信任機制的社會性議題來探討(Bonß 1995)。
三、風險成因的兩項社會因素
影響信任機制的因素有許多，除了科技專家社群(生產端)本身內部就可能有專業知識的爭議而影響消費端的風險感知及信任機制外(Schwarz/Thompson 1990)，還有兩項很重要的社會性因素：一是訊息不對等，二是「(經濟性)交易/(行政上)交涉」機制的穩定性(Slovic 2000b)。
(1.) 訊息不對等：科學知識的溝通基礎本質上就是在一個不對等的情況下進行，這裡所謂的不對等除了是獲得訊息多寡的量的不對等外，訊息的解讀能力也影響對訊息理解上的質性上的不對等。這個落差不僅出現於科技訊息生產的專家社群(「科學理性文化」)與訊息消費端的公眾(「公眾(主觀)文化」)之間(周桂田 2004: 13)，就是同在訊息消費端的公眾之間也存在有一定的解讀差異。這個訊息在質上的落差乃關涉乎公眾社經能力的差異(影響獲得訊息的管道)，以及公眾教育程度的差別(影響解讀訊息的深度及能力)。因此必須體認到，風險的溝通本質上就是在一個訊息不對等的狀況下來試圖建立共同信任機制的一種溝通模式。
(2.) 「(經濟性)交易/(行政上)交涉」機制的穩定性：影響信任機制的第二個因素就是「交易/交涉」機制的穩定性，這純粹是就訊息消費端在進行和科技商品有關的交易或交涉與決策時所需之中介媒體的穩定性而言。如認證標準及相關法規的設定與執行是否徹底等這些行政、法規運作上的信任。這些社會性的信任機制也關鍵地影響了科技資訊在風險溝通中的效度。
四、「載舟或覆舟」的媒體？
在更基礎的層次上來看，關鍵影響科技資訊在風險溝通中效度的就是傳播媒體，也就是圖一中媒體中介因素與信任機制之間的關係。以目前國內的傳播生態商業媒體獨大且政府或廣告機構置入行銷問題嚴重的實況來看，媒體生態似乎本身就是一個重要的風險變項，儼然成為風險成因的因素。
圖一、 風險溝通中信任機制形構的因素示意圖
以下這則報導中，我們可以發現以傳播媒體作為中介健康醫療知識的工具時，媒體種種操作資訊的手段如何影響民眾的信任機制：
台南市衛生局藥物食品檢驗科科長許惠美指出，經常接獲民眾檢舉，除了電台違法賣藥，還有坊間常見業者租用場地，邀請阿公、阿嬤參加活動，趁機賣藥，網路賣藥也不少。
她指出，電台賣藥有的是明明賣健康食品，不得強調療效，卻被說成有神效，電台賣藥按規定須經核准，廣告內容雖送審，但播出時卻逾越送審內容。台南市今年以來共查獲食品違規案380件，其中外縣市的64件，部分案件輔導改善，共處分172件；而違規銷售的藥品處分案件則有4件。處分案件的銷售除了透過電台，還有電視、網路及報紙等。
上述的報導中，我們可以想像坊間的健康食品銷售是如何大量使用大眾傳播媒介來進行一種「民俗科學論述」的宣傳。自從一九九三年政府宣布電波開放給民間申設新的廣播頻道後，便有越來越多的地方中、小功率廣播電台，將節目資源外包給民間的合法或非法藥品或健康食品業者經營（王舜偉、孫彬訓、顏祺昌，2001；陳婷玉、王舜偉，2004）。在這些強調是「社區工商服務」的廣告化節目中，主持人運用形象的親和力，並搭配聽友call in閒聊的方式，對於有醫療效用的健康食品大肆吹噓，成為公共衛生與藥檢的漏洞。它們造成的後果除了是民眾金錢的耗費外，更是危害消費者健康的一大風險。然而，縱使有醫政單位與相關傳播監理單位（如過去的新聞局或現在的NCC）訴諸內容檢查的方式管制健康食品訊息的產製與流通，廣播電台的賣藥節目仍舊是猖獗，甚至成為地方中、小功率電台賴以維生的一大經濟來源。而健康食品資訊除了廣播電台以外，也充斥在有線電視、網路或報紙分類廣告中，成為無法有效控管的風險資訊。
電台賣藥的例子，除了讓我們見到媒體成為傳播不實，甚至是有害訊息的來源之外，也讓我們看到了健康資訊在常民化傳布的過程中，傳播媒介扮演中介訊息的強勢力量。傳播媒介傳遞訊息的廣度與密集度，搭配業者藉由辦活動的方式將藥品行銷藉由人際傳播管道滲透至社會中，藉以吸引年長者並進而消費。這個過程中，是藉由常民化的語言以及傳統社群關係的情感包裝，來將健康食品科技（偽）知識進行表徵化運用。傳播媒介在這其中的「中介」因素，除了訊息內容本身之外，尚包括符號的建構，以及傳遞訊息的管道。同時，媒體也引發了訊息溝通中二次風險的可能。
「危機」作為傳播研究的一項主題，在過往研究中多站在社會或經濟機構的立場，試圖將造成機構危機的種種負面形象因素予以排除（Coombs 1998, 2002; Huang 2006; Bradford & Garrett 1995 )。例如，Coombs主張特定的企業危機狀況需要有特定的策略來解決（Coombs 1998）。Bradford & Garrett (1995)則主張企業面臨危機時，回應危機的策略包括否認（denial）、藉口（excuses）、辯白（justification），以及讓步（concession），而國內學者黃懿慧的研究（1994），則將Bradford & Garrett的這四項策略，用來觀察政治人物面臨個人形象危機時，得以成功轉移形象的可能步驟。這些研究多半偏離不了以企業公關的視野理解並試圖「控制」危機，然而它們共同的問題，也在於多忽略了一般民眾面臨種種資訊控制手段時，其自發產生的信任機制為何。換句話說，以管控危機為目的的傳統公關研究，多半強調專業化機構的專家知識或專業決策的獨斷性（如商業機構的行銷公關、政治公關等）(Ure & t’Hart, 1991)，然而他們忽略的是，民眾的信任機制建立，有時往往不只是單方面的資訊提供或操作所能造成的「效果」。一如前述的健康食品個例所示，即便新聞媒體配合政府公衛單位，向來對於非法健康食品或藥品的報導不遺餘力，然而，民眾鑑別醫藥資訊的能力，卻未必跟著提升。社會上販賣非法健康食品圖得暴利，但也造成消費者身心與財貨損失的個案仍然時有所聞。細究這些無法絕跡的風險製造者，其成功吸引消費者的原因，除了是訊息的單向灌輸外，尚包括吸引消費者作為「電台忠實聽眾」的情感參與。如同傳播學者James Lull（2007）主張，公眾在面臨傳播訊息時，他們除了是接收者，也同時是主動的意義建構與詮釋者。
五、專業知識的代議 vs. 直接參與專業知識的思辨
針對常民對日常科技風險溝通的探討在文獻中發現有兩個相左的立場，一類是強調建立專業知識代議的信任機制，也就是發展出一種機制來強化對專業人員及專業意見的信任(Fischer 1995: 169)。另一類則是發展出一種公民參與的機制，使公眾藉直接參與起碼的專業決策來建立決策的正當性(Knight/Johnson 1997；陳俊宏 1999)。上述第一種立場主張公眾的鄰避情節往往流於自利的考量，所以在公共決策上往往阻礙了一定的科學理性及環境理性觀點。但此立場並不主張回到專家獨大的專家政治，而是認為亟需創造的是一個對公眾所託付的專業人員及訊息可以有一定「辨識」而足以信任的基礎。這個基礎例如有一般認知的非正式的專業聲望到正式的證照、認證等，而在一些實例中我們發現，非正式的聲望有時比正式的證照或認證對「專業代議」的信任還來得高。但以現階段的發展來說，這些信任機制被認為是不足的，穩定性是不夠的。若這些機制的穩定性不高，往往會影響到風險溝通的品質及相互的信任，反而容易造成二次風險。是以建立起一個對專業訊息的穩定之信任系統機制，是有助於風險溝通的進行與公共決策共識的形成。與此相對，第二種立場則強調，專家所擁有的專業知識並不能使專家對實質決策的議題更有掌握的能力(Dahl 1995: 266; Walzer 1984: 20)，這種立場事實上是在根本上區分了科學理性及決策理性，而將專家只視為是具有科學理性思辨的一群。因此這種立場強調首要工作是建立公眾參與及審議民主的決策程序。除了要建立公眾直接參與的模式外，還需要有「轉譯」專業訊息的機制，建立公眾可以有理解及(以轉化的方式)獲知專業知識的可能性(Arkin 1989)。這兩種不同的面對風險的機制的建立，分別需要傳播媒體在其中扮演不同傳訊的角色，但不論是上述哪一個立場，都必須以建立科學知識或科技資訊社會化或常民化為基礎。否則，在公眾沒有起碼的資訊辨識能力及風險溝通能力，這兩類機制的建立都無法長久。
僅管媒體生態似乎逐漸成為一個重要的風險變項，但我們也必須正視媒體本身對常民獲得訊息的「強勢」影響，思考科學知識及科技資訊在媒體中介的過程中是如何被接收與解讀的社會脈絡（Lee 2004; Miller 1998），據此方能掌握建立科學知識或科技資訊社會化或常民化的可能性，進一步促使政府醫政單位或民間的消費者組織，進行更有效的風險溝通並培養出公眾的科學溝通素養。
參考書目
中文書目
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紐西蘭高等教育學費與貸款政策之公平性省思
李家宗
稻江科技暨管理學院幼教系助理教授
摘要:
從近十年的學費徵收情況分析中可發現：我國在88學年度以前都是由政府統一制定徵收標準，88學年度到92學年度開始實施「彈性調漲學雜費方案」，只要符合教育部基本規範的學校便可調整學雜費。93學年度「公私立大專校院學雜費調整情況」中，一反過去消極抑制學費調漲的作法，首次引進客觀的財務指標，雖然各界對此方案仍有質疑的聲音，但也開始使公私立學校的學費調整有可依循的標準與原則。而在95學年度時，教育部甚至有意開放部份績優大學可以完全自主決定學費標準，後來雖為了維持物價穩定而暫緩，但已使學費市場自由化的趨勢隱然成型。但是學費自由化必須有其特定的發展背景與配套措施—特別是學生貸款制度的健全，否則將使學費標準成為一場高學費競賽，也使學生成為「使用者付費」思維下最大的受害者。
有鑒於紐西蘭近年內正致力於學費與貸款制度的改革，因此本文嘗試以其為研究對象，採取文件分析法，從紐西蘭學費政策之發展沿革、改革趨勢、相關論爭分析中，尋求對我國學費與貸款政策配套的省思與建議。本研究主要的結論與建議如下：一、紐西蘭中央政府對於高等教育學費政策管理日趨集權，因此建議我國政府的學費政策不應只著重於學費標準的調整；二、紐西蘭重視學生支助方案的多元化，藉以提昇社經背景不利學生的入學機會。因此，建議我國採取多元學生支助方案，符合不同背景學生需求。
關鍵詞：紐西蘭、高等教育、學費與貸款政策、公平性
The reflection of equity in
tuition and student loan policy of the higher education in
Lee
Chia-Tsung
assistant
professor
The
early childhood education department of the TOKO university
Abstract
According to the tuition standard and flexible tuition policy of
higher education in
Keywords:
壹、前言
每年暑假時，教育部就為了學費標準是否鬆綁的問題傷透腦筋，各大專院校也為了學費漲幅而左右為難，深怕學費調漲後失去競爭力而流失了學生客源，不調漲又怕造成學校自籌財源吃緊，私立新興學校甚至還要調降學費來打響招牌。
從近十年的學費徵收情況分析中可發現：我國在88學年度以前都是由政府統一制定徵收標準，88學年度到92學年度開始實施「彈性調漲學雜費方案」，只要符合教育部基本規範的學校便可調整學雜費。93學年度「公私立大專校院學雜費調整情況」中，一反過去消極抑制學費調漲的作法，首次引進客觀的財務指標，規範公立學校只要連續三年常態現金結餘比率超過15%就不准調漲，私立學校則要審核未來三年不動產支用計畫，若屬合理則可以調漲（教育部，2004）。雖然各界對此方案仍有質疑，但也開始使公私立學校的學費調整有可依循的標準與原則。而94學年度學雜費改革重點除了首次成立「學雜費審核小組」，強化社會各界參與學雜費審議，並提出「合理微調、嚴格把關、照顧弱勢」原則，強化助學措施、資訊透明與辦學績效（教育部，2005）。因此，在95學年度時，教育部甚至有意開放部份績優大學可以完全自主決定學費標準，後來雖為了維持物價穩定而暫緩，儘管97學年度受到金融風暴影響而全面凍結學費，但學費市場自由化的趨勢已隱然成型。
但是學費自由化必須有其特定的發展背景與配套措施—特別是學生貸款制度的健全，否則將使學費標準成為一場高學費競賽，也使學生成為「使用者付費」思維下最大的受害者。有鑒於紐西蘭近年內正致力於學費與貸款制度的改革，因此本文嘗試以其為研究對象，採取文件分析法，從紐西蘭學費與貸款政策之發展沿革、改革趨勢、相關論爭分析中，尋求對我國學費與貸款政策配套的省思與建議。
貳、紐西蘭學費與貸款政策之發展與改革
越來越多國家將高等教育成本的分攤從納稅人轉向受教者身上，而現有的高等教育學費政策則可歸納為市場機能型、國家管制型、社會福利型以及延遲學費型四大類型(李家宗，2005)。其中延遲彈性學費(Deferred flexible fees)制度已成為近來研究重點，特別是不同於傳統預付(up-front)學費的方式，延遲彈性學費制度具有引進私有資本、提昇高等教育機構資源使用效率與多樣化以及促進入學公平等特性，提供不利背景者所需的資源，取代過去政府補助浪費的弊病。而為了確保學生受教權不會因為徵收學費或缺少財務支助而被剝奪，許多政府也都提供了學生貸款方案。一般貸款方案也可分為單純貸款、畢業稅與所得條件償還貸款(Income-contingent Loan)三種，其中所得條件償還貸款因為具有不需經過資產調查、減低呆帳發生率以及保障低收入畢業生等優點而受到重視(Barr,
一、發展沿革
在學費政策方面：本國生與外國生的學費收入一直是紐西蘭高等教育機構重要的經費來源之一，不過紐西蘭學費標準的制定過程卻是不斷引發爭議，特別是高學費政策的影響與修正由於受到高等教育就學數遽增，以及政府認為受教者從高等教育學位獲取顯著個人利益，所以紐西蘭在1990年開始引進學費分攤制度，學費標準主要是依據平均教學成本3%，1992年平均學費為1300紐元，1999年時分攤比例大幅增至25%為3259紐元。高等教育機構可以自由決定學費分攤的程度，外國學生則必須支付全部受教成本的費用，範圍從10,000-18,500紐元(Kaiser et al., 2001)。對此，Scott（2003）便指出紐西蘭政府自1980年代起由於經費不足，大幅刪減公立高等教育機構補助經費，使1980-1999年間教育部的等同全時制（Equivalent Full-Time Student, EFTS）學生淨補助減少了36﹪，而大學從教育部獲得的經常門補助也從1991年的73﹪下降至1999年的46﹪，都使得學校必須藉由提高學費以及與企業合作來填補經費短缺。此作法也使得紐西蘭高等教育機構接續著1980年代經濟改革的自由市場理念，發展市場競爭的模式，汰換經營不善與無明確經營方針的高等教育機構，開始了鄧榮進（2000）所謂的高等教育「商業時代」。
不過高學費政策實行至1999年便出現很多檢討的聲音，特別是在執政的國家黨(National Party)因為高等教育補助經費的不足，使得大學學費呈現漲幅三級跳，而造成敗選之後。新工黨政府教育部長T. Mallard便宣稱結束以往以商業化管理高等教育的方式，重新檢討學費政策，並成立高等教育委員會(Tertiary
Education Commission, TEC)處理相關問題。為了減輕高等教育受教者的學費負擔，紐西蘭政府於是在2001年時推行「學費穩定補助政策」，宣布在2002年預算中對高等教育機構提高5.1%的補助經費，藉此要求機構維持2001年的學費水準，總計額外金額為0.68億紐元。補助範圍則涵蓋所有政府認可的高等教育機構，包括大學、多元技術學院、教育學院、毛利學校、私立訓練機構、與其他高等教育機構。2003年預算中則是持續對高等教育機構額外補助4.5%的經費，藉以要求高等教育機構維持2002年的學費水準(MoE,
下表一為1997-2002學年度各類型公立高等教育機構中本國生學費收入，表二則是1997-2002學年度各類型高等教育機構中本國生學費標準。從表一中可發現，從1997到2000學年度間公立機構的學費收入從3.8億增加到5.9億，顯著成長了54.8%。不過在2001學年度之間雖然學生入學數仍在增加，但學費收入則呈現1.3%的縮減。而表二則是同樣呈現每生平均學費從1997-2000學年度間上昇了38.3%，但在2000-2002學年度間則是下降了13.1%。此種趨勢反映出政府在2001年實施「學費穩定」政策抑止學費的提昇，而部分高等教育機構也設計出「零學費課程」，使得2002學年度的學費收入與平均學費都呈現減少情形，如多元技術學院與教育學院的本國生平均學費在2000學年度之前都是增加的趨勢，但自2001學年度開始減少13.2%，2002學年度時減少8%；大學則是自2002學年度時減少3%；毛利學校的本國生平均學費在1997-2002學年度之間下降74.4%，而在學費收入方面則因為入學率在此六年間增加24.3倍，因此在1997-2001學年度間的學費收入方面呈現快速成長，但2002學年度的學費收入也受到零學費課程影響而成長趨緩。
表一
紐西蘭1997-2002學年度公立高等教育機構中本國生學費收入（百萬紐元）
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1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
大學 |
240.7 |
271.3 |
326.2 |
359.8 |
378.5 |
373.4 |
|
多元技術學院 |
122.4 |
141.0 |
172.6 |
180.4 |
185.1 |
184.1 |
|
教育學院 |
14.9 |
17.4 |
20.4 |
22.7 |
21.6 |
20.1 |
|
毛利學校 |
1.6 |
2.3 |
4.0 |
7.3 |
10.0 |
10.1 |
|
合計 |
379.6 |
432.0 |
523.2 |
570.2 |
595.2 |
587.7 |
資料來源：
MoE,
表二 紐西蘭1997-2002學年度公立高等教育機構中本國生學費標準(紐元)
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|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
大學 |
2,612 |
2,868 |
3,319 |
3,703 |
3,862 |
3,744 |
|
多元技術學院 |
2,571 |
2,804 |
3,295 |
3,494 |
3,363 |
3,034 |
|
教育學院 |
2,031 |
2,253 |
2,468 |
2,706 |
2,672 |
2,490 |
|
毛利學校 |
1,644 |
1,882 |
2,451 |
2,514 |
1,218 |
420 |
|
平均學費 |
2,564 |
2,809 |
3,259 |
3,547 |
3,514 |
3,053 |
資料來源：
MoE,
在學生貸款方面：紐西蘭政府對於就讀核可課程的本國入學生才提供補助，其形式包括以等同全時制學生(EFTS)為公式基礎間接提供給高等教育機構的學費補助，或是直接提供給學生的生活津貼、學生貸款與獎學金方案(TEC,
1992-2003年之間的學生貸款種類與金額如下表三。從表三可發現：學費貸款的平均金額最高，人數比例也很高。生活支出申請人數雖然是最少，但是平均貸款金額則是佔第二位，也反映出學生在生活成本方面的龐大費用。不過，政府為了使有稅收資源能更有效的運用以及展現負責的態度，自2002年1月起將學生貸款方案的規定更加嚴謹，限定公私立高等教育機構的學生貸款只可用於教育相關支出，以避免學生獲得貸款後卻無法完成課程，造成資源的浪費。
表三 紐西蘭1992-2003年學生貸款種類與金額表
|
|
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
|
學生 申請數(人) |
學費 |
|
|
|
|
|
|
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|
122,833 |
138,334 |
139.323 |
144,678 |
|
課程支出 |
|
|
|
|
|
|
|
|
72,591 |
94,319 |
96,563 |
101,664 |
|
|
生活支出 |
|
|
|
|
|
|
|
|
70,603 |
76,682 |
76,615 |
78,279 |
|
|
管理費用 |
|
|
|
|
|
|
|
|
128,024 |
143,572 |
144,779 |
150,719 |
|
|
總計 |
44,202 |
68,411 |
79,338 |
89,817 |
95,411 |
105,038 |
114,387 |
115,142 |
128,107 |
148,096 |
150,476 |
156,210 |
|
|
總計 金額 (千元 紐元) |
學費 |
160,364 |
272,207 |
341,867 |
398,068 |
443,565 |
577,078 |
653,607 |
569,377 |
468,864 |
551,265 |
560,550 |
593,922 |
|
課程支出 |
65,008 |
88,177 |
90,810 |
95,143 |
|||||||||
|
生活支出 |
236,260 |
264,261 |
277,345 |
292,823 |
|||||||||
|
管理費用 |
6,491 |
7,322 |
7,399 |
7,713 |
|||||||||
|
平均 金額(元) |
學費 |
3,628 |
3,979 |
4,309 |
4,432 |
4,649 |
5,494 |
5,714 |
4,945 |
3,817 |
3,985 |
4,023 |
4,105 |
|
課程支出 |
896 |
935 |
940 |
936 |
|||||||||
|
生活支出 |
3,346 |
3,446 |
3,620 |
3,741 |
|||||||||
|
管理費用 |
51 |
51 |
51 |
51 |
|||||||||
資料來源：MoE,
在學生貸款償還業務方面，主要是由國稅局(IRD)所負責。學生畢業後開始工作時，年收入所得達到一定門檻時就必須開始像國稅局償還學生貸款，直到完全清償為止，所得未達門檻者則當年度不需償還任何費用。到2004年3月為止的償還門檻為15,964元紐元。而償還利率為各種年收入所得總和超過償還門檻部分之10%，以年收入20,000元紐元為例，當年度所需償還的費用則為403.6元 (Inland Revenue, 2004)。
二、改革趨勢
2004年1月起，紐西蘭政府便以「學費/課程費用上限」(Fee/Course Cost Maxima, FCCM)政策，取代2001年的學費穩定補助政策。政府依據各類科的成本，明訂本國生的學費上限，同時機構仍可獲得政府的學費補助。學費/課程費用上限是根據各項教學成本所決定的，其計算方式主要是包含學費、強制管理費用、測驗費、其他課程相關費用、材料費、實地考察以及書籍費等。但是在2004年開始實施時，範圍並不包括研究所與專業碩士課程。政府目前已根據每年預期的通貨膨脹率，制定出下表七的2004-2006年學費/課程費用上限標準（TEC, 2004）。從表四中2004年實際的上限標準可發現：G類的醫學類教學成本最高，因此學費標準也是最高的10,000紐元。A類的一般類科與I類的教學類科因為教學成本相對較低，因此學費標準也是最低的。而在此政策下，J類的標準比A類還要高出300紐元。
表四 紐西蘭2004-2006年學費/課程費用上限標準（紐元）
|
補助類別 |
學 科 領 域 |
2004 |
2005＊ |
2006＊ |
A
|
美術、社會科學、社區教育等一般類科 |
3,900 |
3,990 |
4,074 |
|
B |
科學、資訊、工程（無學位）、農業（無學位）、護理、貿易、建築（無學位）、藝術、音樂 |
4,500 |
4,604 |
4,701 |
|
C |
工程（有學位）、農業（有學位）、建築（有學位）、聽力學 |
5,200 |
5,320 |
5,432 |
|
G |
牙醫、獸醫科學、醫科 |
10,000 |
10,230 |
10,445 |
|
H |
專業大型動物科學 |
5,200 |
5,320 |
5,432 |
|
I |
教學 |
3,900 |
3,990 |
4,074 |
|
J |
企業、法律 |
4,200 |
4,297 |
4,387 |
＊依通貨膨脹率所做的預估值
資料來源：TEC, 2004, p.89
為了因應各高等教育機構實際營運與課程差異，學費/課程費用上限政策設計了許多修正的機制，包括(MoE,
參、 紐西蘭學費與貸款政策之公平性分析
一般而言，官方公布的白皮書或是委託民間學者發表的報告書通常都是高等教育相關法案的基礎，法案又是政府制定高等教育政策的依據，對於高等教育學費與貸款政策改革趨勢都有顯著的影響力。但是實際上由於不同利益團體各有其立場與觀點，也形成針對不同議題的論爭，其中包括對於尚未實施政策的評估以及已實施措施的檢討。因此，本文分別以高等教育相關白皮書、報告書或法案資料為主，輔以不同背景的利益團體之觀點，分析紐西蘭學費與貸款政策改革所衍生的公平性相關論爭，藉以釐清學費與貸款政策改革措施的優缺點與修正方向。
1998-2002年之間紐西蘭政府補助佔整體高等教育經費比例從53.7%減少為49.5%，受教者學費收入比例則從23.1%大幅增加至29.2%。這不僅代表著政府經費所佔比例的確逐年縮減，更反映出學費收入的重要性與日劇增，使得紐西蘭政府特別著重學費與貸款政策的修正，但也引起各界爭議，茲將主要的論爭主題分析如下：
一、學費政策方面：
1990年代紐西蘭高等教育最主要問題就是學費過高，因為高學費會阻礙學生的就學意願，進而影響紐西蘭的技能發展，而高學費也使得畢業生必須尋求高薪的工作，才有能力償還學費貸款，加上全球化與知識社會的影響下，人力需求市場產生劇烈波動，連帶使紐西蘭大學畢業生出現外流或本地就業不易的情形。鄧榮進（2000）、Scott(2000; 2003)和Wikipedia(2004)都認為原本的學費自由化政策會演變為高學費競賽的主因，就是受到政府補助經費跟不上學生增加幅度，造成每生單位補助逐年下降。政府所宣布的經費縮減會引起其他更多無法預期的成本支出，而學費調幅過高也可能影響就學意願。Victoria大學副校長C. Dearden就認為紐西蘭若要在國際市場中保有競爭力，便必須對此種學費政策進行修正。Canterbury大學副校長A. Brownlie則是進一步以數據指出當學費佔課程成本比例超過20%，便可能會影響到高等教育的就學率。學生團體則是強烈反對學費調漲，將造成學位取得的花費更高。紐西蘭大學學生會(NZUSA)估計包括生活費、住宿費以及學費開支，大學學位的取得成本將高達4萬紐元，這也大幅提高負債的風險，將使更多未就學青年對接受高等教育持觀望態度。
有鑑於1995-2000年間的高學費政策所產生的後遺症，2001年紐西蘭政府不得不採取學費穩定補助措施，企圖藉由平均5%的額外補助來使學費標準不再調漲。不過，紐西蘭校長委員會主席J. McWha認為此穩定學費政策會限制高等教育機構回應市場需求的能力，同時也會影響上述優秀教師的薪資調整與招募，進而影響高等教育機構國際的競爭力(Rivers,
新的學費/課程費用上限政策設計的功能包括兩方面：一方面依據各類科實際教學成本，訂定出合理的學費上限，避免學費惡性的競爭；另一方面則賦予高等教育機構依據自身的資金營運狀況以及發展規劃，在上限範圍內彈性決定各類科學費標準的自由。這也回應了「學費上限研究小組」(Fee Maxima Reference Group)在2003年報告書中提出的六大學費上限制定原則，包括學生負擔能力、高等教育提供者的資本、賦予高等教育提供者彈性、明確性、透明以及執行容易等(MoE, 2003b)。雖是如此，但仍引起紐西蘭各界不同的反應與爭議，如學術界菁英與企業界主管組成的「教育論壇」(Education Forum)對此政策可能引起醫學教育負面發展感到憂心。教育論壇的政策顧問N. LaRocque便認為學費上限政策會影響高等教育機構的學費收入，連帶影響學校吸引與維持優異表現教師的能力，特別是醫學科系。而他也預估這學費政策實施一年內便會出現負面影響，Otago大學的醫學基督學院便預估將因此而出現500萬紐元的赤字（Education Forum, 2004）。不過，增加政府補助並非解決之道，因為醫學院學生平均每人每年補助已達2萬紐元，加上醫學院學生未來潛在的個人收益相當高，再要求更多政府補助對於其他類科的學生並不公平。所以，可行的方式應是檢討學費上限政策的適切性，或部分開放醫學類科的學費上限，而不要限制於1萬紐元。
二、學生貸款政策方面：
紐西蘭1992年實施的學生貸款方案本身即具爭議，因為此方案的提出部分是基於當時市場導向的改革趨勢，但是其設計卻又鼓勵政府基於公平與擴大入學的考量，而對高等教育更多參與。由於高等教育機構能自由決定學費標準，所以需要藉由貸款方案讓學生延遲付費，畢業後再從工資課稅償還的方式。但自1990年代中期開始，紐西蘭政府想要在既有補助規模下增加補助名額，造成每生單位補助明顯減少，高等教育機構只好調高學費來填補政府補助缺口，也形成高學費與貸款人數激增的情形，這也迫使2001年工黨政府不得不採取所謂「凍結學費」的學費穩定補助措施。因此，初期的貸款方案設計也會受到學費政策的間接影響。
雖然1992年實施學生貸款方案後入學率激增，但同時也使貸款未償還金額到2002年為止累積達50億紐元，平均每生負債為12500紐元，這也讓政府與學生的負擔沈重，甚至形成各界高度重視的政治議題(Rivers, 2002)。因此，高等教育次長S. Maharey提出四項學生貸款方案的改革方向：1.降低學費；2.增加津貼補助；3.限制個人貸款負債額度；4.限制學費上限。其他學者則提出改採畢業稅，以及個人學習帳戶(ILA)的建議。如Waikato大學副校長B. Gould就認為貸款方案雖具有擴增高等教育入學率的優點，但他也強調貸款方案就像隻「怪獸」，使得政府補助制度變得不切實際，因此他仍主張應採畢業後以工作所得課稅償還學費的畢業稅方式。對此，紐西蘭大學學生會聯合主席A. Campbell則認為政府雖然已致力修正貸款制度，但是學生會仍希望能免除學費以及提供高等教育津貼補助。而從這些改革方案則可發現，原本學費政策會間接影響到貸款方案的設計，但是當貸款負債額度累積過高形成政治議題時，便會使學費政策被迫再進行修正，而這種情形在紐西蘭1999年之後未嘗還餘額達35000紐元人數大幅增加後更為明顯，也因此才有2001年的學費穩定政策的修正。
綜合上述分析可知：為了解決學費過高的問題，紐西蘭政府初步則透過學費穩定補助政策、降低學生貸款利率、讓合格的私立訓練機構獲得全年學費補助，也讓這些機構的學生獲得津貼與學生貸款資格、擴大少數族群如毛利人與太平洋島民的就學補助等措施，藉此達到擴大入學、激勵私立訓練機構取得合格資格以及改善入學公平的功能。但是此種學費凍結政策不但會限制高等教育機構回應市場需求的能力，同時也會影響上述優秀教師的薪資調整與招募，進而影響高等教育機構國際的競爭力。因此，2004年時紐西蘭政府再根據各類科的實際課程成本，訂定學費/課程費用上限政策。但此政策仍可能會影響高等教育機構的學費收入，連帶影響學校吸引與維持優異表現教師的能力。
肆 結論與建議
高等教育補助經費的配置與使用效率雖然是諸多教育財政研究的重點，不過這都可以透過經費分配模式修正與政府監督達到改善，但是經費來源的比例變化對於學費與學生支助政策的整體影響則更為深遠。因此，本文認為學費政策不應該只是侷限於學費標準調幅的爭議，而是應該如同治水一般兼顧上、中、下游各層面，並考量學費政策與學生貸款配套措施之間的交互作用，才能制定出如下圖一治標又治本的學費整體政策。茲分析如下：
圖一學費政策考量圖 資料來源：李家宗，2005，p207
